Sentencia Definitiva N° 237/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 237 Ministra redactora: Dra. Selva Klett VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 133/2023). RESULTANDO : I) A fs. 3-14 compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra del Decreto del Poder Ejecutivo No. 395/021 de 1 de diciembre de 2021, mediante el cual: a. se designó para ser expropiado por la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL) el inmueble padrón No. XXXXX, ubicado en la Localidad Catastral de Treinta y Tres, departamento de Treinta y Tres; b. se declaró urgente la toma de posesión del inmueble designado (fs. 174 y vto. en carpeta de documentación en 284 fs.). En lo medular, puntualiza que AA es propietaria del inmueble que se pretende expropiar, el cual fue adquirido legítimamente mediante título de compraventa de fecha 6 de mayo de 2013 y modo tradición. Sostiene que AA tomó conocimiento formal de la designación del inmueble, así como de su tasación, por primera vez al ser notificada del decreto que se tramita en autos. Ello implica que el procedimiento llevado a cabo no cumplió con las etapas administrativas que preceptivamente impone el régimen legal, tales como la puesta de manifiesto del anteproyecto del gráfico parcelario y la notificación previa de la tasación realizada por el órgano técnico, para manifestar, dentro del plazo de quince días, si se la acepta o no, proponiendo el monto que el propietario estime correspondiente (inc. 2 del art. 18 de la Ley No. 3.958). A partir de ello, entiende que no se respetó en lo más mínimo el procedimiento administrativo expropiatorio establecido por nuestro ordenamiento jurídico, lo que impidió a la parte comparecer en tiempo y forma a formular sus descargos, a efectos de ser deb idamente oída y de ejercer útilmente sus defensas. Ni siquiera se le confirió vista previa antes del dictado del acto, lo que vulnera la garantía de defensa consagrada constitucionalmente. Destaca que, si bien no es competencia de este Tribunal la determinación de la justa y previa compensación que debe recibir AA con motivo de la expropiación -cuestión que corresponde al proceso ordinario a promover ante los tribunales competentes del Poder Judicial -, frente a un monto irrisorio, fijado irregularmente y sin notificación previa por parte de la Dirección Nacional de Catastro, la empresa no tuvo oportunidad de oponerse ni de estimar el valor que entendía correspondiente, lo que ocasiona un serio agravio a su parte. Con base en lo anterior, deduce como causales de ilegitimidad: a) el apartamiento del procedimiento expropiatorio, por vulneración de lo dispuesto en los arts. 15, 16, 18 y 42 de la Ley No. 3.958, de 28 de marzo de 1912, en sus redacciones vigentes; y b) l a vulneración de la garantía de defensa reconocida en el artículo 72 de la Constitución Nacional, en tanto no se confirió vista previa al dictado del acto. En definitiva, solicita se ampare la demanda y se anule el decreto impugnado. II) Conforme surge de obrados, la demandada compareció una vez vencido el plazo con el que contaba para contestar la demanda (11 de mayo de 2023). En atención a ello, recayó el Decreto No. 2167/2023, mediante el cual el Tribunal dispuso el desglose del escrito presentado por aquella y, en virtud del principio de economía procesal, la agregación de los antecedentes administrativos aportados en 41 fs., con citación de las partes (fs. 63). III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 2165/2023 (fs. 66), se diligenció la ofrecida por la parte actora a fs. 68 y ss. IV) En el plazo común de 15 días, a fs. 135 -145 alegó la promotora. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 189/2025, aconsejó amparar la demanda y anular el acto objeto de impugnación (fs. 148 y ss.). VI) Por auto No. 3295/2025 (fs. 173) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. II) El Tribunal, luego de un detenido análisis de los elementos allegados a la causa, la normativa aplicable y los argumentos esgrimidos por las partes en sus respectivos escritos, por mayoría de sus integrantes naturales, apartándose de lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación. III) Antecedentes Por el acto administrativo impugnado se designó para expropiación el inmueble empadronado con el No. XXXXX, ubicado en la localidad catastral de Treinta y Tres, departamento de Treinta y Tres, del cual es propietaria la empresa accionante. Dicho decreto, de contenido expropiatorio, fue dictado a solicitud de ANTEL ante el Poder Ejecutivo. De los antecedentes administrativos surge que ANTEL arrendaba el referido inmueble a los anteriores propietarios del padrón, encontrándose allí instalada la radio base “Treinta y Tres 2” (TY2) (fs. 51, carpeta de documentación en 284 fs.). En febrero de 2021, la empresa accionante se comunicó con ANTEL a efectos de gestionar la renovación del contrato de arrendamiento, el cual se encontraba vencido desde el 30 de noviembre de 2020. Sin embargo, las negociaciones se vieron paralizadas debido a la falta de acuerdo respecto del monto del arrendamiento, advirtiendo la propietaria que iniciaría acciones de desalojo (fs. 2 a 38 en carpeta de documentación en 284 fs.). Ante la ausencia de avances en las negociaciones y considerando ANTEL que, para el funcionamiento de la radiobase, “ es imprescindible contar con dicho inmueble, ya que constituye la única alternativa para el adecuado funcionamiento de los equipos que brindan servicios de comunicaciones a la zona”, se concluyó que “es clara la utilidad pública de la enajenación del inmueble, entendiéndose configuradas las condiciones previstas en la Ley No. 3.958” (fs. 49, carpeta de documentación en 284 fs.). IV) Sobre la falta de contestación de la demanda. Sus consecuencias procesales. IV.I) En primer término, no puede soslayarse que la Administración, pese a haber sido debidamente emplazada, no contestó la demanda. De tal circunstancia se deriva la necesidad de analizar las consecuencias procesales que dicha omisión apareja para el caso, en p articular, en lo que refiere a la falta de contradicción por parte del organismo demandado. Sobre la temática, Valentin refiere a que: “ Si la persona jurídica estatal demandada no comparece dentro del plazo, de acuerdo a la previsión del art. 104 de la LOTCA, corresponde aplicar el art. 130.2 del CGP. Es decir que la falta de contestación se tendrá “(...) como admisión de los hechos alegados en la demanda, en cuanto no resultaren contradichos por la prueba de autos y en tanto no se tratare de derechos indisponibles (inciso segundo del artículo 134)”, aunque “El tribunal deberá diligenciar los medios d e prueba referidos a hechos no alcanzados por la regla de admisión (art. 137)”. Entonces, en caso de incomparecencia, los hechos se tendrán por admitidos conforme a la versión del actor, por lo que se tendrán como existentes o inexistentes, de acuerdo a su alegación, salvo que resultaren contradichos por la prueba de autos, siempre qu e se trate de cuestiones disponibles. En cambio, si se trata de hechos no alcanzados por la regla de admisión, el tribunal deberá diligenciar los medios probatorios ofrecidos. Cabe recordar que, de acuerdo a los criterios establecidos por la doctrina y jurisprudencia en la interpretación del art. 130 del CGP , la consecuencia de la admisión tácita sólo comprende a los hechos alegados por el actor, pero no alcanza a la calificación jurídica, ni a las disposiciones aplicables; sólo refiere a hechos relativos a cuestiones disponibles; comprende exclusivamente a los hechos principales (no a los meramente secundarios); y siempre que sean hechos personales del demandado o hechos ajenos que tenga la carga de conocer empleando la diligencia media” (VALENTIN, Gabriel; “El proceso de anulación de los actos administrativos”, págs. 71-72, FCU Año 2022, 1° Ed.) (El resaltado y la negrilla no pertenecen al original). Por su parte, la Corporación, en Sentencia No. 572/2019, abordó la cuestión en los siguientes términos: “Tal actitud procesal de la demandada, de absoluto SILENCIO en punto a CONTROVERTIR los extremos fácticos alegados en la demanda anulatoria, sumado a la respuesta evasiva y genérica contenida en su acto de proposición, determinan la admisión de los extremos alegados en la demanda. Debe de verse, que los arts. 130.2 (en la redacción dada por el art. 1 de la Ley 19.090) y 137 del C.G.P., art. 104 del Decreto-Ley 15.524, armónicamente considerados rectoran que el silencio, las respuestas ambiguas o evasivas, así como la falta de contestación se tendrán como admisión de los hechos alegados en la demanda, en cuanto no resultaren contradichos por la prueba de autos y no se tratare de derechos indisponibles. Solo en circunstancias excepcionales podrá el Tribunal no aplicar la regla de admisión, atendiendo a razones debidamente fundadas expuestas para invocar que no se recuerda algún hecho o circunstancia alegada por el actor (…)” (Cfme. Sentencia No. 572/2019). Pues bien, desde dichos andariveles, en el presente caso la regla de admisión alcanza a los hechos fácticos alegados por la empresa accionante, entre los que cabe mencionar la titularidad del inmueble empadronado con el No. XXXXX, adquirido por compraventa y tradición el 6 de mayo de 2013 (certificación notarial a fs. 2 y vto. y fs. 21 y vto., infolios), así como que la empresa tomó conocimiento de la designación del inmueble a expropiar y de su tasación al ser notificada del decreto recurrido (fs. 198, carpeta de documentación en 284 fs.). Por el contrario, no se encuentran alcanzadas por la regla de admisión las cuestiones jurídicas, tales como la validez del acto administrativo impugnado, la eventual vulneración de la garantía de defensa o cualquier otra cuestión relativa a derechos indisponibles, las cuales deben ser analizadas y resueltas por el Tribunal. V) Sobre el mérito de la causa. Naturaleza preparatoria del acto impugnado. V.I) En el caso de autos, corresponde comenzar por precisar que del examen del acto impugnado emerge un doble contenido: por un lado, la designación para expropiación del padrón propiedad de la parte actora; y, por otro, la disposición de la toma urgente de posesión del mismo. Desde esta perspectiva, y a efectos de ubicar el acto enjuiciado dentro del procedimiento expropiatorio, resulta ilustrativo recordar (como enseña SAYAGUÉS LASO) que dicho procedimiento se inicia con la individualización del bien a expropiar. Se trata de un acto administrativo que determina cuáles bienes serán objeto de la expropiación, y que debe adicional y necesariamente sustentarse en una ley que, con carácter previo, los haya calificado como de necesidad o utilidad pública; de lo contrario, el acto de designación devendría nulo. En esa línea, el referido autor destaca que este acto administrativo no produce otro efecto que el de dar inicio al procedimiento expropiatorio. Es recién a partir de dicha designación que se forma el expediente respectivo, el cual debe encabezarse con el plano del inmueble a expropiar y el anteproyecto de la obra, extremos que permiten al expropiado controlar la regularidad de la designación (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. II, FCU, Montevideo, 1987, ps. 365 a 36). Más recientemente, DELPIAZZO, en igual sentido, detalla las etapas del procedimiento expropiatorio en sede administrativa, señalando que este comienza con el dictado del acto administrativo de designación del bien o bienes a expropiar, el cual debe enmarca rse en una previa declaración (genérica o específica) de necesidad o utilidad pública realizada por el legislador. Añade que dicho acto no afecta el dominio del bien, que continúa en cabeza de su propietario, y que, una vez designado, corresponde la formación de un expediente por cada bien, con inclusión de su plano, conforme lo dispone el art. 15 de la Ley No. 3.958. V.II) Ahora bien, a juicio de la Mayoría, en este marco conceptual, y en relación con el mérito de la pretensión, cabe señalar que la parte actora fundó la ilegitimidad del acto en un presunto apartamiento del procedimiento expropiatorio previsto en la Ley No. 3 .958 y en la alegada vulneración del derecho de defensa por ausencia de vista previa. Sin embargo, el acto impugnado -que designa el bien y simultáneamente declara la toma urgente de posesión- tiene, conforme a la doctrina clásica de SAYAGUÉS LASO y DELPIAZZO, un único efecto jurídico: iniciar el procedimiento expropiatorio, sin afectar el dominio. En esencia, pues, la individualización del inmueble constituye el umbral del iter procedimental. De este modo, los incumplimientos que la actora señala -como la falta de puesta de manifiesto por ocho días, la notificación posterior de la tasación o la supuesta ampliación de la notificación inicial - refieren a actuaciones posteriores al acto recurrido. Y tales actos ulteriores, incluida la resolución expresa o ficta de las observaciones u oposiciones, son autónomamente impugnables en vía administrativa o ante esta Sede, pero no inciden en la validez del acto inicial, que se limita a disponer la afectación del bien y a dar comienzo al procedimiento. En el caso, además, surge que la empresa accionante dedujo oposición con fecha 26 de octubre de 2022, tanto respecto de la designación como de la tasación, lo que evidencia que ejerció adecuadamente su derecho de defensa dentro de la etapa procedimental co rrespondiente (fs. 210 -215 de carpeta de documentación en 284 fs.). A mayor abundamiento, corresponde recordar que el acto posterior que resuelve la oposición deducida por los interesados -sea en forma expresa o ficta - es, a su vez, susceptible de impugnación mediante los recursos administrativos pertinentes y de ulterior control ante el Tribunal (Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado…”, T. II, págs. 369 a 373 y CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Impugnación del acto que designa un inmueble para ser expropiado” en Derecho Constitucional y Administrativo, La Ley Uruguay, Montevideo, 2010, págs. 1306 y siguientes). En último término, conviene precisar que no resulta trasladable al presente caso lo señalado por el Tribunal en la Sentencia No. 218/2018 (citada por la Sra. P rocuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo), dado que, a diferencia de lo que ocurre en autos, en dicho proceso la parte actora sostuvo como agravió tomar “ (…) conocimiento fehaciente de la existencia de la resolución impugnada, y de un trámite expropiatorio que afecta al Padrón” de su propiedad “el día 8 de setiembre de 2014, al ser notificado de la demanda judicial de expropiación (…)”. En aquel proceso, entonces, la actora nunca fue notificada personalmente, conforme lo establece expresamente el artículo 15 de la Ley No. 3.958, situación que sí ocurrió en el presente expediente, mediante Acta de Notificación de fecha 14 de julio de 2022. V.III) A su vez, desde una perspectiva amplia de control de juridicidad, tampoco se advierten vicios sustanciales en el trámite expropiatorio. En efecto, de los antecedentes administrativos surgen informes detallados de la Unidad de Administración de Inmuebles y del Sector Planificación y Optimización Móvil, en los que se destacan las características del bien y la relevancia estratégica de su emplazamiento: “ el sitio donde actualmente se encuentra instalada la Radiobase Treinta y Tres 2 (TY2) permite brind ar servicios de voz y datos a la zona (…) es la única alternativa que posibilita brindar cobertura celular, no disponiéndose de otro sitio que permita mantener las mismas características de calidad de servicio y nivel de señal, de forma de asegurar las comunicaciones de voz y datos en la zona” (fs. 36 y 44, respectivamente, ibidem). Asimismo, luce agregado el correspondiente plano de mensura (fs. 25). En cuanto a la alegada ausencia de vista previa, tampoco se advierte ilegalidad alguna, pues ninguna norma impone el otorgamiento de vista antes del dictado del acto que da inicio al procedimiento expropiatorio. La Corporación ha señalado reiteradamente que la omisión de vista solo determina la nulidad del acto cuando produce indefensión, lo que no acontece en autos. La actora fue notificada personalmente, tuvo acceso al expediente y dedujo oposición en tiempo y f orma: extremos que garantizan razonablemente su derecho de defensa, de acuerdo con la jurisprudencia consolidada del Tribunal (Cf. Sentencia No. 763/2015, y Sentencias Nros. 745/2016 y 383/2021). En suma, el acto impugnado no requería el trámite de vista previa, en tanto se limitó a dar inicio al procedimiento administrativo de expropiación. V.IV) En definitiva, no se constata la existencia de vicio alguno en el acto. La Administración actuó dentro de las facultades que legalmente ostenta, iniciando el procedimiento expropiatorio ante la necesidad pública invocada y permitiendo al expropiado ejercer las facultades de control y contradicción previstas por el ordenamiento. VI) En suma, por las razones anotadas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, en mayoría: FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi (d.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi. DISCORDE: en cuanto considero que es de recibo el agravio de índole formal esgrimido por la actora, referido a defectos formales que vician el decreto de expropiación impugnado en autos. En autos se procesa la nulidad del Decreto Nº 395/2021 de fecha 1º de diciembre de 2021 , en lo sustancial dispuso, designar para ser expropiado por ANTEL el inmueble padrón No. XXXXX con un área de 7119 m2, ubicado en la Localidad Catastral de Treinta y Tres, del departamento del mismo nombre, zona urbana y declarar urgente la toma de posición del inmueble designado (num. 1 y 2 de la parte dispositiva) (fs. 174 y vto. Carpeta Documentación en 284 fs.). Emerge de los antecedentes agregados al proceso que existía un contrato de arrendamiento del 22 de marzo de 2006 respecto del predio posteriormente expropiado, anteriormente padrones XXXXX, XXXXX originariamente entre los Sres. BB y CC y Antel, (fs. 156 A.A. Carpeta en 284 fs.) que el mismo se encontraba vencido siendo la actora AA la nueva propietaria, y que los padrones fueron objeto de nuevo fraccionamiento deviniendo en el actual padrón Nº XXXXX, habiendo ANTEL por Res. Nº 111/21 de fecha 1 de setiembre de 2021, solicitado al Poder Ejecutivo la expropiación del inmueble (fs. 162 Pieza en 284 Fs.). También surge contrato de arrendamiento de fecha 27 de mayo de 2011 por el plazo 10 años por los referidos padrones (fs. 7 y 8 Pieza en 284 Fs.), mails enviados con la negociación por la eventual renovación del contrato y oferta de compra a la actora (fs. 10 y 11, y 28 a 35 Pieza en 284 Fs.). Luego se dictó la volición de autos, Decreto Nº 395/2021 de fecha 1º de diciembre de 2021 (fs. 174 y vto. Carpeta Documentación en 284 fs.) Con fecha 14 de julio de 2022, a fs. 198 de la Pieza en 284 fs. Carpeta Rosada luce Acta de Notificación, de Antel a AA notificando el Decreto Expropiatorio del 1º de diciembre de 2021, y su texto. El 25 de julio de 2022 interpuso recurso de revocación (fs. 216 a 217 Carpeta Documentación en 284 fs.). A su vez, cronológicamente surge, que a fs. 210 a 215 de la Pieza en 284 fs. Carpeta Rosada, compareció la actora con fecha 26 de octubre de 2022, realizando determinadas precisiones, oponiéndose a la designación del inmueble a ser expropiado, a la tasación efectuada y dejando constancia que fue notificada vía telegrama el día 19 de octubre de 2022 de una ampliación de la notificación efectuada con fecha 14/7/2022 del Decreto Expropiatorio, poniendo a disposición y de manifiesto el expediente por 8 días, y manifestando que de la notificación recibida se infiere que se pretende encauzar e l procedimiento (fs. 214 cit.). (el destacado nos pertenece). Recayó un primer informe de fecha 14 de noviembre de 2022, de la Dra. DD descartando los argumentos de la actora (fs. 221 vta., a 223 Carpeta Documentación en 284 fs.) y un segundo informe de fecha 13 de enero de 2023 del Dr. EE concluyendo que no se vulneraron las garantías que la ley establece a favor del expropiado (fs. 251 a 253 Carpeta Documentación en 284 fs.). Ahora bien, más allá de comprender la real situación de falta de acuerdo entre las partes respecto al precio de compraventa del predio y/o de la extensión del plazo y precio del contrato de arrendamiento, entiende quien suscribe que la Administración no ha cumplido cabalmente con las garantías del debido proceso a efectos de expropiar el predio objeto del decreto dictado. Obsérvese que entre el dictado del Decreto Nº 395/2021 de fecha 1º de diciembre de 2021 y su notificación con fecha 14 de julio de 2022, no hubo ninguna notificación formal, ni otorgamiento de vista previa alguna a la actora, respecto al inicio del trámite expropiatorio; tomando, a prima facie, la actora conocimiento en el Acta de Notificación. Sin perjuicio de considerar, totalmente insuficiente y carente de valor jurídico, el intercambio de mails y negociación entre las partes, lo que por su parte no suple la notificación personal establecida normativamente; es de verse que tras la última comunicación entre las partes ocurrida el 23 de junio de 2021 donde la actora no acepta la propuesta de arrendamiento de Antel y solicitó la desocupación del bien baj o apercibimiento de iniciar acción de desalojo (fs. 31 vto., Carpeta Documentación en 284 fs.) la demandada decidió por sí sola iniciar el trámite de expropiación sin volver a comunicarse con la actora (fs. 31, 36, 38 y ss., Carpeta Documentación en 284 fs.), hasta la notificación del decreto impugnado, por lo que el accionar de la administración no se ha ajustado a derecho y corresponde acoger la demanda y anular el acto por vicios formales. Le asiste razón a la actora cuando se agravió en que no se cumplieron con las etapas que ordena la normativa vigente, particularmente lo dispuesto por los Arts. 15 y 16 de la Ley 3958 respecto a poner de manifiesto el expediente por 8 días primero, y otorgar 8 días más para que el propietario pueda hacer las observaciones que juegue pertinentes o del caso. Ello surge del relato de los antecedentes administrativos referidos supra. A este Tribunal de justicia , para salvaguardar el principio de motivación de la decisión que tiene su fuente primera en el conjunto de derechos procesales o instrumentales que el Estado debe garantizar por compromiso con la Convención Americana de Derechos Humanos (arts. 8 y 25), ant e un conflicto sobre interpretación de la regla de derecho, le corresponde, ante todo, transparentar cómo habrá de hacerlo. La interpretación de la regla de derecho no es una cuestión libre al órgano de justicia , sino reglado por el control de los principios que lo informan. De allí que, ha de decirse que, en este caso, la interpretación de los arts. 15 y 16 de la Ley 3.958, deberá hacerse desde el derecho del hoy accionante a la defensa, como componente del debido proceso. La actora nunca fue notificada personalmente, conforme expresamente lo establece el art. 15 de la Ley 3.958. Obsérvese que, en el informe jurídico a cargo del Asesor Letrado de Antel Dr. EE, nada dice respecto al cumplimiento del art. 15 de la Ley 3.958, aunque si se detiene en otras disposiciones de esa norma (fs. 251 a 253 Carpeta Documentación en 284 fs.). Y si no fue notificada, no pudo defenderse del ejercicio de poder del Estado. Y si no pudo defenderse, el ejercicio de poder es arbitrario e inadmisible en un Estado de Derecho. En conclusión, por los argumentos reseñados y siguiendo la posición anterior del Tribunal en la materia (Sentencias Nos. 745-2016 y 218-2018), entiendo corresponde anular el acto sometido a estudio.