Sentencia Definitiva N° 233/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 233 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ AA Y OTROS con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES, ALCOHOL Y PORTLAND. Acción de Nulidad” (Ficha No. 124/2024). RESULTANDO: I) En este proceso, la parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la resolución sin número de 5 de setiembre de 2023 de la Gerencia de Refinación de ANCAP mediante la que se dispuso: “1. Suspender el pasaje de la Gerencia de Mantenimiento para trabajar en el Paro de Unidades de Refinería de los operadores (120) de la Gerencia de Refinación que lo han solicitado. 2. Disponer el pasaje a turno fijo con la consiguiente desaplicación de co mpensaciones asociadas a los turnos integrales rotativos de tod o el personal no esencial de la Gerencia Refinanciación, manteniendo aquellas posiciones imprescindibles para mantener el suministro a la población. 3. Disponer que el régimen general de trabajo para el personal no esencial de ANCAP asignado al Paro de Unidades será de lunes a viernes de 7:00 a 15:00, habilitando a la Gerencia Mantenimiento a disponer distintos regímenes horarios de acuerdo con las necesidades pertinentes, suspendiéndose la aplicación de la “Reglamentación de paros de unidades de refinería y barcos (Aprobada por Res. (D) No. 429/8/999 y modificado por Res. (D) No. 150/3/2001, Res (GG) No. 116/001, Res (GG) No . 242/2/2002 y Res. (D) No . 413/7/2023). 4. En consonancia con lo anterior, disponer que la Gerencia General (Gerencia de Producción de Energéticos), en el marco de las condiciones contractuales vigentes, ajuste con los contratistas la forma de realización de las tareas por parte de estos. […]” (fs. 2 de los A.A.). II) En su demanda (fs. 9 a 16 infolios) los Sres. AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, II, JJ, KK, LL, MM, NN, ÑÑ, OO, PP, QQ, RR, SS, TT y UU, todos asistidos por el Dr. Juan Raúl Williman, expresaron lo siguiente. Relataron que son titulares de derechos lesionados por el acto recurrido, en tanto son funcionarios públicos amparados en un régimen de turnos rotativos con compensaciones asociadas a dichos turnos, que hacen a gran parte de su salario. Sostuvieron que la resolución impugnada es ilegítima en tanto modifica sin vista previa y sin motivación suficiente el régimen de turno de los trabajadores, afectando las partidas salariales que reciben y así los derechos adquiridos desde larga data. Explicaron que la resolución decide unilateralmente una rebaja salarial sin respetar los procesos de negociación colectiva lesionando el derecho adquirido por los trabajadores. Precisaron que no se agravian del cambio de turno, reconociendo que la Administración tiene potestad para ello, sino de la rebaja salarial que conlleva. Fundamentaron que el acto en cuestión violenta la regla de derecho y lesiona derechos adquiridos en una clara situación de ius variandi abusivo. Citaron las Sentencias del Tribunal No s. 406/2016, 374/2016 y 527/2017 por considerarlas análogas a su caso. En cuanto a la Sentencia No. 406/2016, resaltaron que desarrolla la ilegitimidad que supone la alteración unilateral de la retribución salarial cuya supresión además de suponer en dicho caso una violación al principio de igualdad, suponía un empleo ilegítimo del ius variandi. También invocaron la Sentencia No . 543/2022 indicando que, sin cuestionar el poder de la Administración de modificar los turnos y las jornadas, dispone que no se pueden afectar las partidas salariales de los funcionarios. Agregaron que, si bien la rebaja es un acto general, la lesión que provoca es trabajador a trabajador, por lo tanto, reclamaron que la Administración debió dar vista previa a cada uno de los funcionarios comprendidos en dicha resolución. Señalaron que la falta de vista previa de por sí, apareja la ilegitimidad de la resolución recurrida. Finalmente agregaron que la impugnada debió ser objeto de negociación colectiva por la naturaleza de la partida que regula, en atención a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 18.508. En definitiva, solicitaron la anulación del acto. III) Conferido traslado, comparece la Administración demandada debidamente representada (fs. 20 a 40 infolios), defendiendo la validez del acto procesado. En primer lugar, señaló que el acto se encuentra debidamente motivado, surgiendo de la propia comunicación de la Administración, así como de los antecedentes administrativos de la causa. A los efectos de explicar la motivación del acto desarrolló los antecedentes del caso. Indicó que la decisión fue adoptada el 5 de setiembre de 2023 durante la parada de mantenimiento mayor de la Refinería de La Teja. Señaló que la refinería de La Teja es la única refinería de petróleo de Uruguay. La Gerencia de Refinación es la que se ocupa de la operación de la Refinería con personal que trabaja en régimen de turnos, distribuidos en cuatro grupos de trabajos en 3 producciones (6 a 14, 14 a 22 y 22 a 6 hs.) para que funcione de continuo. Explicó que la Refinería debe hacer una “Parada Técnica” de mantenimiento cada 5 o 6 años. En dicha instancia se procede a reparar y refaccionar todos los equipos de la planta para que puedan volver a funcionar. Refirió que, como consecuencia de la Parada Técnica parte del personal de las unidades de proceso no cuenta con tareas que realizar. Por ello, el personal excedentario es invitado a participar de las tareas de mantenimiento durante la parada. Quienes están interesados son integrados a alguno de los grupos de mantenimiento para trabajar en el horario de paro pactado, que suele ser un turno fijo de 12 horas diarias durante 6 días de la semana, percibiendo las compensaciones inherentes al régimen de turnos. Puntualizó que durante este periodo el combustible debe importarse, lo que implica que la parada se planifique con mucha antelación. En consecuencia, señaló que cualquier atraso que se pueda generar en el periodo referido conlleva el atraso de trabajos concatenados que suponen pérdidas económicas muy importantes para ANCAP (señalando que suponen un promedio de USD 588.600 diarios). En este sentido, relató que el año en que se planificó hacer la Parada Técnica (2023) se caracterizó por la gran conflictividad sindical. Se adoptaron medidas de huelga atípicas en el Sector de Refinería y Turnantes y en el Sector Mantenimiento, Administración y Logística, lo que implicaba por ejemplo que no realizaran horas extras o firmaran permisos necesarios para realizar los trabajos. Así, transcribiendo el informe de la Gerencia de Gestión Humana, explicó que, el 5 de setiembre de 2023 la Refinería estaba detenida y todas las unidades estaban acondicionadas para la entrega de la custodia de la Refinería a la Gerencia de Mantenimiento, pero en el marco de las medidas gremiales, gran parte de los procesos se encontraban detenidos, operando solo los sectores de soportes y de almacenamiento de combustibles. Por lo tanto, no tenía sentido mantener regímenes de turno en régimen habitual de trabajo, si las unidades no se encontraban operativas y tampoco se realizaban horas extras, ni se otorgaban permisos de trabajo de ningún tipo como consecuencia de las medidas gremiales. En consecuencia, se adoptó la resolución recurrida que, entre otros puntos, disponía el pasaje a turno fijo del personal no esencial de la Gerencia Refinación con la consecuente desaplicación de las compensaciones asociadas a los turnos rotativos. Según se informó, constituiría una medida de buena administración al suspender compensaciones por tareas que no se realizarían en forma efectiva. De este modo, el 6 de setiembre de 2023 la Gerencia de Refinación instrumentó el pasaje a turno del personal excedentario, el que no cobró compensación desde el 12 a 13 de setiembre hasta el día 7 de octubre de 2023. El 23 de octubre FANCAP y la Administración llegaron a un acuerdo para el régimen de trabajo durante la Parada Técnica en el régimen habitual, y los trabajadores volvieron a percibir las compensaciones a partir del 7 de octubre de 2023. En virtud de lo reseñado, manifestó que la decisión respondió a una razón lógica y objetiva, y que ANCAP tiene discrecionalidad para realizar las adecuaciones que fueran necesarias para ejercer una eficiente administración en atención a las necesidades del servicio. Por otra parte, controvirtió que los accionantes contaran con derechos adquiridos. Indicó que, en la medida que se trata de funcionarios públicos, no es posible prescindir de la normativa específica para el cobro de la partida en cuestión. A tales efectos invocó una serie de citas jurisprudenciales y doctrinarias referentes a la ajenidad de los principios laborales en las relaciones de Derecho Público. Pero sostuvo que, aun en caso de entenderse que dichos principios fueran aplicables, para que la partida s ea abonada según el Reglamento de Compensaciones para el Trabajo en Régimen de Turnos, se requiere que los trabajos se realicen efectivamente en regímenes de turnos, lo que no sucedió en el caso. Agregó que el Decreto No. 758/11/2020 establece que toda vez que el personal adopte medidas gremiales que supongan la disminución de tareas en su horario habitual de trabajo -aunque no implique una detención o paralización- se le descontará el salario en forma proporcional a las medidas. A su vez invocó el artículo 20 del TOCAF que establece que para la percepción de retribuciones personales debe hacerse efectiva la real prestación del servicio. Por otra parte, indicó que en el caso no correspondía el otorgamiento de vista previa, señalando que el artículo 70 del Decreto 500/91 no le es aplicable por tratarse de un Ente Autónomo. Agregó que tampoco es aplicable en las medidas que la resolución impugnada no tiene por motivo la aplicación de sanciones ni la imposición de un perjuicio a determinado administrado. Indicó que en el caso la Administración aplicó lisa y llanamente el Reglamento de Compensaciones para el Trabajo en Régimen de Turnos. No obstante, manifestó que, en la etapa recursiva, la parte actora tuvo la oportunidad de realizar los descargos que entendió convenientes, los cuales fueron debidamente analizados y considerados. Por lo tanto, la vista previa no acarreó la nulidad del act o, porque no lesionó o disminuyó el derecho de defensa del administrado. Rechazó la falta de negociación colectiva alegada por los accionantes, y expresó que la aplicación por parte de la Administración no requiere negociar con los funcionarios. Agregó que la decisión adoptada tampoco refiere a los puntos que son objeto de negociación colectiva según el artículo 4 de la Ley No. 18.508. Sin perjuicio de ello, indicó que la Administración negoció con FANCAP arribando a un acuerdo el 17 de octubre de 2023, actuando de buena fe para solucionar los conflictos. Finalmente, sostuvo que el acto enjuiciado tampoco violentó ningún principio reconocido por el ordenamiento jurídico. En definitiva, solicitó el rechazo de la acción impetrada, y la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 2403/2024 se abrió a prueba por el plazo legal (fs. 42 infolios), agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta verde en 227 fs.). V) Diligenciada que fuera la prueba, la parte demandada y la parte actora, por su orden, alegaron de bien probado (fs. 65 a 81 vto . y fs. 83 a 87 infolios, respectivamente). VI) Por Resolución No. 01/2025 se expide la Comisión Nacional de Servicio Civil (fs. 110 a 112 infolios) pronunciándose sobre la confirmación del acto impugnando. VII) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió mediante Dictamen No. 301/2025 (fs. 120 a 122 vto. infolios) quien aconsejó se rechace la demanda y en su mérito se confirme el acto resistido. VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, seg ún la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La pretensión anulatoria movilizada por el accionante se dirige contra la resolución sin número del 5 de setiembre de 2023 de la Gerencia de Refinación de ANCAP (fs. 2 de los A.A.). Si bien el acto fue publicado en la Intranet de ANCAP el 5 de setiembre de 2023, dicha Resolución fue notificada personalmente a cada uno de los accionantes el 9 de setiembre de 2023 como luce a fs. 26 vto., 81, 78 vto., 57 vto., 65 vto., 56 vto., 95, 48, 80, 92, 67, 38, 37 vto ., 29 vto., 49, 40 vto., 46, 28, 94, 38 vto., 39 vto. y 45 de los A.A.). Contra dicha Resolución los accionantes junto a otros funcionarios que no son parte de obrados, interpusieron los recursos de revocación y jerárquico el 19 de setiembre de 2023 (fs. 146 vto . de los A.A.) en tiempo útil (fs. 142 a 147 de los A.A.). También lo hicieron los accionantes SS y UU (fs. 110 vto. y 114 de los A.A.) junto a otros funcionaros que tampoco son parte de obrados el día 15 de setiembre de 2023, también en tiempo hábil (fs. 104 vto. a 116 vto. de los A.A.). Por Resolución No. 15/1/2024 de fecha 25 de enero de 2024, el Directorio de ANCAP rechazó el recurso jerárquico interpuesto por los accionantes SS y UU y otros funcionarios, poniendo fin a la vía administrativa respecto de dichos recurrentes (fs. 135 a 137 vto. de los A.A.) y notificada por correo electrónico el 29 de enero de 2024 acusando recibo el mismo día (fs. 138 vto. de los A.A.). A su vez, por Resolución No. 11/1/2024 el 25 de enero de 2024, el Directorio de ANCAP tampoco hizo lugar al recurso jerárquico interpuesto por el resto de los accionantes en obrados, poniendo fin a la vía administrativa a su respecto (fs. 159 vto . a 161 de los A .A.), la que fue notificada el 29 de enero de 2024 vía correo electrónico, acusando recibo el 5 de febrero de 2024 (fs. 162 a 163 de los A.A.). La demanda anulatoria se presentó el 21 de marzo de 2024 (nota de cargo fs. 17 infolios) tempestivamente en todos los casos. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la resolución sin número de la Gerencia de Refinación de ANCAP mediante la que se dispuso: “1. Suspender el pasaje de la Gerencia de Mantenimiento para trabajar en el Paro de Unidades de Refinería de los operadores (120) de la Gerencia de Refinación que lo han solicitado. 2. Disponer el pasaje a turno fijo con la consiguiente desaplicación de co mpensaciones asociadas a los turnos integrales rot ativos de todo el personal no esencial de la Gerencia Refinanciación, manteniendo aquellas posiciones imprescindibles para mantener el suministro a la población. 3. Disponer que el régimen general de trabajo para el personal no esencial de ANCAP asignado al Paro de Unidades será de lunes a viernes de 7:00 a 15:00, habilitando a la Gerencia Mantenimiento a disponer distintos regímenes horarios de acuerdo con las necesidades pertinentes, suspendiéndose la aplicación de la “Reglamentación de paros de unidades de refinería y barcos (Aprobada por Res. (D) No. 429/8/999 y modificado por Res. (D) No. 150/3/2001, Res (GG) No. 116/001, Res (GG) No . 242/2/2002 y Res. (D) No . 413/7/2023). 4. En consonancia con lo anterior, disponer que la Gerencia General (Gerencia de Producción de Energéticos), en el marco de las condiciones contractuales vigentes, ajuste con los contratistas la forma de realización de las tareas por parte de estos. […]” (fs. 2 de los A.A.). III) De manera preliminar, y a fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planeada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa . El 5 de setiembre de 2023 la Gerencia General de ANCAP publicó en su Intranet el comunicado que luce a fs. 2 de A.A. indicando que, en el segundo día de parada de operación de la Refinería, FANCAP mantenía el corte de las horas extras lo que impedía el des arrollo de la actividad mantenimiento. Se indicaba que, dado que las medidas se venían aplicando desde junio, el cronograma de actividades se vio alterado y por lo tanto la fecha de la puesta en marcha de la refinería se vería alterada, lo que afectaba económicamente a ANCAP y además generaban incertidumbre en el mercado laboral de las empresas seleccionadas para apoyar el trabajo de la Gerencia de Mantenimiento. En consecuencia, con gran parte de los procesos de refinería detenidos, aplicando criterios de buena administración a fin de adaptar la organización del trabajo a esa realidad, ANCAP estableció en el comunicado las medidas previamente identificadas. Concretamente, en los que refiere al presente asunto resolvió: “Disponer el pasaje a turno fijo con la consiguiente desaplicación de compensaciones asociadas a los turnos integrales rotativos de todo el personal no esencial de la Gerencia Refinanciación, manteniendo aquellas posiciones imprescindibles para mantener el suministro a la población. 3. Disponer que el régimen general de trabajo para el personal no esencial de ANCAP asignado al Paro de Unidades será de lunes a viernes de 7:00 a 15:00, habilita ndo a la Gerencia Mantenimiento a disponer distintos regímenes horarios de acuerdo con las necesidades pertinentes, suspendiéndose la aplicación de la “Reglamentación de paros de unidades de refinería y barcos (Aprobada por Res. (D) No . 429/8/999 y modificado por Res. (D) No . 150/3/2001, Res (GG) No . 116/001, Res (GG) No . 242/2/2002 y Res. (D) No. 413/7/2023.” (fs. 2 y 2 vto. de A.A.). En virtud de ello, con fecha 9 de setiembre de 2023 la Gerencia de Gestión Humana de ANCAP relató la situación gremial y las diversas negociaciones mantenidas a los efectos de arribar a un acuerdo. Indicó que hasta tanto se mantuviera la decisión de sindicato de no realizar horas extras, el personal de la Gerencia de Refinación que se requiriera para la actividad operativa de las unidades pasaría a condición de turno fijo, y como consecuencia perdería el pago de la compensación por turnos rotativos. Indicó que la medida era de buena administración porque las tareas no se estaban realizando en forma efectiva. Y agregó que las razones de la medida son generadas por la medida sindical de la Agrupación de Ex Funcionarios de ANCAP (fs. 3 vto. a 4 de A.A.). En atención a lo resuelto, la Unidad de Producción de Energéticos elaboró el listado que surge a fs. 10 a 11 vto. de A.A. de funcionarios que pasarían a turno fijo. El 13 de setiembre de 2023 los Servicios Jurídicos de ANCAP informaron que ANCAP tiene discrecionalidad para realizar las reestructuras y adecuaciones que fueren necesarias en los regímenes de horarios que considere indispensable modificar, a efectos de ej ercer una eficiente administración, respetando la legalidad. Indicó que los funcionarios no tienen un derecho adquirido, invocando el artículo 59 de la Constitución. Agregó que los funcionarios no tienen un derecho al pago de la compensación económica dado que esta requiere el efectivo desarrollo de las tareas para que pueda ser percibida. Concluyó que ANCAP tiene el deber de ejercer una buena administración y que estaría procediendo con razonabilidad. En virtud de ello, por Resolución No. 650/9/2023 del 19 de septiembre de 2023, el Directorio de ANCAP resolvió tomar conocimiento y ratificar lo actuado por la Gerencia de Producción de Energéticos - Gerencia de Refinación con relación al pasaje a turno fijo de los funcionarios que lucen en los listados, ordenando que los funcionarios correspondientes fueran notificados (fs. 16 a 17 de A.A.). Las notificaciones lucen de fs. 20 vto. a 98 vto. de A.A. El 15 de setiembre de 2023 SS y UU junto a otros funcionarios interpusieron recurso de revocación y jerárquico contra la resolución de la Gerencia de Refinación que les fue notificada, señalando en síntesis que: el acto fue dictado por quien no tenía competencia para hacerlo, se ejercitó d e forma abusiva el ius variandi , carecía de motivación y además violó el derecho de libertad sindical (fs. 104 vto. a 117 vto. de A.A.). Lo mismo realizaron el resto de los accionantes junto con otros funcionarios (142 a 147 de A.A.), esgrimiendo los mismos agravios vertidos en autos. En ambos casos el Directorio de ANCAP resolvió rechazar los recursos jerárquicos interpuestos (fs. 135 a 137 vto. y fs. 162 a 163 de A.A.) IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia con lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. La presente cuestión se centra en dilucidar si el acto impugnado: ( a) violenta la regla de derecho por ser contrario a la buena administración, falta de motivación del acto; (b) lesiona derechos adquiridos por los funcionarios suponiendo un jus variandi abusivo; ( c) es ilegítimo por ser dictado sin conferir vista previa a los funcionarios; ( d) debió ser objeto de negociación colectiva. Falta de vista previa al dictado del acto Siendo el agravio invocado un vicio de forma, se analizará en forma preliminar. Se entiende que no asiste razón a los accionantes; aunque se trate de un acto general que pueda afectar a un número acotado de funcionarios, no es aplicable el invocado artículo 76 del Decreto No. 500/91. El referido artículo dispone que la vista previa es preceptiva cuando el procedimiento se inicia de oficio y tiene por motivo la aplicación de sanciones o la imposición de un perjuicio a determinado administrado. En reiteradas sentencias el Tribunal ha sostenido que cuando se está ante actos de carácter general deviene innecesaria la concesión de la vista previa (sentencias Nos. 551/2001, 523/2004, 118/2006, 207/2007, 478/2007, 186/2011, 392/2011, 1019/2011, 548/2012, 589/2012, 188/2014, 271/2015, 505/2016, 214/2019, 10/2020, 331/2020 y 564/2020, entre otras). Por lo tanto, el agravio es de rechazo. Violación de la regla de derecho referida a la buena administración. Falta de motivación del acto. Tampoco se considera que la decisión adoptada por ANCAP haya violado el principio de la buena administración. Sobre el concepto de buena administración la doctrina ha sostenido que: “… refiere a la adecuada elección de los medios y de la oportunidad de ejercicio de las competencias con relación al fin específico que se quiere satisfacer. Se trata de una nota propia de la función administrativa ya que la misma debe cumplirse de la forma más oportuna y más adecuada para la obtención de los fines objeto de la función pública.” (DELPIAZZO, Carlos. “La buena administración como imperativo ético para administradores y administrados” en Revista de Derecho. Universidad Católica. T. 9, No . 10 (dic -2014), p. 43). En el caso se acreditó que ANCAP optó por actuar de la forma más adecuada a la situación que se presentó, tratando de mitigar los daños que le podría significar. La Administración demandada acreditó que durante la parada de mantenimiento el trabajo mermó y mucho personal resultó excedente. Dicho personal además cobraba una compensación por trabajar en turnos, lo que tenía sentido en tiempos de funcionamiento normal, pero no durante la parada de mantenimiento siendo que además por las medidas adoptadas dicho personal tampoco podía ser destinado a las tareas mantenimiento. Ante dicha situación, la Administración optó por variar al personal a turnos fijos y así moderar el impacto de la situación. Asimismo, la parte actora no ofreció prueba útil para controvertir tal extremo. Al respecto haciendo referencia a la situación de parada “normal”, la Gerente de Refinación expresó: “Durante la parada de mantenimiento las unidades de proceso dejan de operar, entonces el personal operativo necesario para esas áreas se reduce sustancialmente. El personal que atiende los servicios auxiliares y el personal que formula productos finales y trata los efluentes trabaja en forma prácticamente normal durante la parada de mantenimiento. El personal excedente a la operación durante la parada de mantenimiento es invitado a trabajar en tareas de mantenimiento, hay personal que desea trabajar en mantenimiento y hacer el régimen de mantenimiento y hay personal que no…” Más adelante indicó: “Es una forma de aumentar la eficacia del personal” (fs. 51 y 51 vto.). No obstante, conforme luce en el informe a fs. 4 de A.A.: “La actual situación de la Administración, con la Refinería detenida y el Paro de Unidades iniciado en un régimen de 8 horas diarias de lunes a viernes como consecuencia de la medida sindical de no realizar horas extras, genera una especial situación en el personal de la Gerencia de Refinación. En efecto, al estar gran parte de los proc esos detenidos, solamente operan sectores de soporte y los almacenamientos de combustible, gran parte del personal se encuentra en régimen habitual de trabajo (realizando turnos), que no tienen sentido dado la situación de no operación de sus unidades. Por tal motivo, la Dirección de la empresa ha definido que, y hasta tanto se mantenga la decisión del sindicato de no habilitar la realización de horas extras, el personal de la Gerencia de Refinación que no se requiera para la actual operativa de las unidades, pase a condición de turno fijo, en un régimen de trabajo de 8 horas diarias de lunes a viernes. Lo anterior tiene como consecuencia la suspensión del pago de las compensaciones al personal que hace turnos en la gerencia de Refinación.”. El Gerente de Gestión Humana de ANCAP sintetizó el fundamento de la decisión adoptada de la siguiente manera: “La decisión se tomó porque la refinería estaba parada y no se quería que el personal estuviera en un régimen de turnos. Al mismo tiempo la Federación ANCAP había establecido una serie de medidas sindicales, entre ellas el corte de horas extras lo que llev aba a que las tareas del paro de unidades no pudieran efectuarse como estaban previstas.” (fs. 59) En la misma línea la Gerenta de Refinación explicó: “…la no firma de permiso de trabajo fue llevada adelante por el personal operativo de refinería, y prácticamente inhibe el mantenimiento en marcha. Durante ese lapso para llevar adelante tareas de mantenimiento que podían llevar a parar toda la planta se tuvieron que pedir flexibilizaciones gremiales. Por otro lado, el no realizar horas extras fue una medida del personal de mantenimiento, administración y logística. Durante las paradas de mantenimiento se procura trabajar en el régimen de 24 horas o 12 horas diarias a los efectos de reducir el tiempo en que la refine ría está parada y minimizar el lucro cesante. El trabajo de mantenimiento durante la parada sin hacer horas extras reduce en forma sustancial el tiempo trabajado por semana lo que lleva a una extensión importante de la parada y un aumento del lucro cesante. Por otra parte, en la parada también hay trabajos que llevan a cabo contratistas y esos contratistas siempre tienen un controlador de ANCAP, si el personal de ANCAP no hace horas extras, los contratistas deben trabajar con el mismo horario que el controlador de ANCAP con lo que ANCAP tiene penalidades económicas adicionales.” (fs. 52) Sobre la medida de pasar a los trabajadores a turno fijo expresó: “Porque parado los procesos de refinación el personal que era necesario para sostener los procesos de refinería era mucho menor y las tareas de paro estaban muy limitadas por el horario de trabajo determinado por las medidas gremiales” (fs. 52 vto.) En consecuencia, ante la ausencia de trabajo y la existencia de operarios excedentes, la realización de turnos perdía sentido además de implicar un costo extra para la Administración que tampoco se justificaba. Por lo tanto, teniendo en consideración las particularidades del caso, se considera que la medida fue adoptada de acuerdo con el principio de buena administración. Los motivos previamente señalados que surgen de las actuaciones administrativas, así como del propio contenido del acto atacado descartan la ausencia de motivación del acto. Lesión a los derechos adquiridos por los funcionarios y jus variandi abusivo Los accionantes son funcionarios públicos que se encuentran regidos por una relación estatutaria, que se presume conocida y que el funcionario no puede cambiar. En atención a ello, y como los accionantes expresamente reconocen a fs. 10, la Administración tiene la potestad discrecional de variar el horario de sus funcionarios en virtud de las necesidades del servicio, sin su participación y sin que ello implique la violación de disposiciones de rango superior. Esta posición ha sido constante en la jurisprudencia de este Tribunal (sentencias N os. 305/1994, 564/2001, 561/2003, 883/2011, 1013/2011, 90/2014, 712/2014, 52/2015, 576/2015, 536/2016, 982/2017, 386/2020, 446/2020, 497/2022, 906/2022). En el caso, la necesidad de servicio para cambiar de régimen de turnos a horarios fijos quedó acreditada y fue consecuencia de la parada de mantenimiento y de las especiales medidas de huelga atípicas adoptadas. Tampoco se considera que la consecuencia de dicho cambio, esto es, la no percepción de las compensaciones asociadas a dicho régimen, constituya la lesión a un derecho adquirido. Las compensaciones son contraprestaciones que se abonan por realizar determinadas tareas o por desarrollar dichas tareas en determinadas circunstancias. Por lo tanto, el derecho a su cobro se adquiere sin la prestación se realizó en las condiciones estable cidas. De lo contrario la compensación no es exigible. Como establece el artículo 20 del TOCAF: “Los créditos presupuestales se considerarán ejecutados cuando se devenguen los gastos para los cuales han sido destinados. Se entiende que los gastos se devengan cuando surge la obligación de pago por el cumplimiento de un servicio o de una prestación. En particular: 1) Para la percepción de las retribuciones personales y cargas directamente vinculadas, cuando se hizo efectiva la real prestación del servicio.” (el destacado no pertenece al original). En el caso, el pago de la compensación en cuestión dependía del efectivo cumplimiento del turno. En tal sentido el Reglamento de Compensaciones para el Trabajo en Régimen de Turnos que luce a fs. 202 de A.A. establece el cálculo de dichas compensaciones según el régimen de turnos que corresponda. Va de suyo que, si no se verifica tal presupuesto, la compensación no se hace exigible. Por lo tanto, en el caso se considera que el no pago de dicha compensación no implica una rebaja salarial como postulan los accionantes, sino que es consecuencia de la no verificación del supuesto de hecho que hace exigible su pago. Por lo expuesto, el agravio no resulta de recibo. Necesidad de someter el asunto a negociación colectiva Si bien se reconoce que puede haber otras posiciones al respecto, atendiendo al tenor literal de la norma, se comparte lo informado por la Oficina Nacional de Servicio Civil en que el asunto no se encontraría alcanzado por los supuestos del artículo 4 de la Ley No. 18.508 (fs. 108). El artículo 4 de la referida ley establece: “Negociación colectiva en el sector público es la que tiene lugar, por una parte, entre uno o varios organismos públicos, o una o varias organizaciones que los representen y, por otra parte, una o varias organizaciones representativas de funcionarios públicos, con el objetivo de propender a alcanzar acuerdos que regulen: A) Las condiciones de trabajo, salud e higiene laboral. B) El diseño y planificación de la capacitación y formación profesional de los empleados en la función pública. C) La estructura de la carrera funcional. D) El sistema de reforma de la gestión del Estado, criterios de eficiencia, eficacia, calidad y profesionalización. E) Las relaciones entre empleadores y funcionarios. F) Las relaciones entre uno o varios organismos públicos y la o las organizaciones de funcionarios públicos correspondientes y todo aquello que las partes acuerden en la agenda de la negociación. Las partes están obligadas a negociar, lo que no impone la obligación de concretar acuerdos.” De la transcripción se desprende que en la norma no hay una referencia expresa a negociar la remuneración ni las partidas o compensaciones. Por lo tanto, se considera que no hay una ilegitimidad del acto en tal sentido. A su vez surge a fs. 182 y siguientes de los antecedentes administrativos que, si bien ANCAP y FANCAP se sometieron a un proceso de negociación colectiva relacionado con las actividades llevadas adelante por el paro de la refinería, las partes no arribaron a ningún acuerdo al respecto. La perspectiva del derecho administrativo no es ajena a la resolución del caso en la medida que esta Corporación no es un Tribunal de Apelaciones en lo Laboral, sino un órgano constitucional encargado de controlar la legalidad de los actos. En definitiva, no siendo de recibo el c úmulo de agravios esgrimidos por los accionantes, el acto resulta legítimo y acusado a derecho correspondiendo se desestime la acción anulatoria impetrada. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la s partes actora y demandada en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos), a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi. VOTO CONCURRENTE : Comparto la decisión del Tribunal y sus fundamentos y entiendo que puedo agregar lo siguiente. Agravio referido a la Lesión a los derechos adquiridos por los funcionarios y jus variandi abusivo Primero, el Estado como empleador goza del poder de adoptar modificaciones a la prestación del trabajo que sean razonables, respondan a una necesidad objetiva, y no causen perjuicio a los trabajadores involucrados. El jus variandí abusivo es el que se insc ribe fuera de tales fronteras teóricas. La motivación suficiente analizada en la sentencia, descarta uno de los componentes del debido análisis para calificar el jus variandi. Segundo, resta considerar el agravio asociado vinculado a “la lesión de derechos adquiridos” referidos a la compensación que, por pasar a turnos fijos, perderán. Al respecto, entiendo que la argumentación en base a la vinculación estatutaria que invoca la sentencia en pleno, no guarda relación con el punto en debate referido a la lesión al derecho adquirido. La clásica referencia a la calificación de relación estatutaria de los trabajadores del Estado, debe actualizarse a la previsión de la negociación colectiva que como tal puede funcionar como usina de condiciones de trabajo. Lo “estatutario” de otrora en el sentido de cerrado o excluido a la acción de la autonom ía de la voluntad, dejó de ser tan tajante a partir de la ley 18.508 que prevé la negociación colectiva, entre otras, para la creación de condiciones de trabajo. Esto es, en mi análisis, la consideración de la vinculación estatutaria no ilumina el camino de solución del problema. La cuestión a considerar es la naturaleza de la partida salarial que se identifica como compensación y que los accionantes denuncian su eliminación como rebaja salarial. Pues bien. Desde el relato de hechos plasmado en la demanda, interpretados en comunión con el derecho a la tutela judicial efectiva, es posible inferir que la compensación que recibían los reclamantes estaba adosada a la realización de trabajo en turnos. Partiendo de esta situación de hecho se colige que, si bien ostenta naturaleza salarial, ello no puede confundirse con el origen de integración al salario: la integración de la compensación al salario básico de los accionantes es marginal, retribuye la mayor penosidad que a un trabajador o trabajadora media puede provocar carecer - en la organización y goce de su vida personal y familiar - de días de trabajo fijos y en espejo, de días de descanso fijos. Estando a lo que normalmente acontece, el trabajo en turnos rotativos presenta mayor dificultad para conciliarlo con la vida privada e incluso las responsabilidades familiares tal cual se infiere del Convenio Internacional del Trabajo 156. Frente a esta situación de diferencia con los trabajadores que gozan de días de trabajo fijo, y por ende también de días de descanso fijo, la existencia de la compensación y la razón objetiva esgrimida y acreditada por ANCAP, no arroja discriminación. De lo contrario, la desigualdad no justificada ni compensada, constituiría discriminación inadmisible en la acción del Estado que, se encuentra comprometido con el derecho de igualdad de conformidad con el Derecho de los Derechos Humanos. En consecuencia, si la compensación persigue sobre -retribuir el mayor esfuerzo en la concreta prestación de la tarea y si la modificación en la modalidad de prestación de la tarea obedece a una causa razonable – que, incluso no agravia a los accionantes de conformidad con lo que plantean en la demanda – su cese, en interpretación jurídica, no reporta una “rebaja salarial”. Debe verse que la circunstancia de que los trabajadores lo perciban como una rebaja salarial, el análisis jurídico basado en el origen y funcionalidad de compensación, no permite compartir tal “sentimiento”. Al modificarse la modalidad del trabajo y desaparecer la mayor penosidad, lo razonable es que desaparezca la compensación. Lo adquirido del derecho a la compensación se limita a la re alización de la concreta modalidad de trabajo que estaba llamada a compensar. Esto es, si ocurría el trabajo en turnos rotativos, los trabajadores sí tenían un derecho adquirido a la compensación. Sin embargo, desaparecida la hipótesis, cae el derecho. Lo ilegítimo habría sido suprimir la compensación manteniendo la organización del trabajo en turnos rotativos. Debe verse incluso, que el mantenimiento de compensación sin la ocurrencia de la hipótesis – el trabajo en turnos rotativos – arrojaría una diferenc ia no justificada con otros trabajadores que se desempeñaran en modalidad fija. En definitiva, en el caso, ni el jus variandi actuado por ANCAP es abusivo ni se releva una situación de rebaja salarial.