Sentencia Definitiva N° 230/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 230 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “ AA con FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN” Acción de Nulidad (Ficha No. 691/2024). RESULTANDO : I) El 21/10/2024 compareció el Dr. AA y dedujo demanda anulatoria contra la Resolución N° 575/2024 del 09/07/2024, dictada por la Fiscalía General de la Nación, la que le impuso una sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el plazo de 60 días con retención del total del salario correspondiente (fs. 3 vto. -5 A.A.). En su libelo a fs. 11, expresó, en síntesis: a) Que la Administración interpreta erróneamente la prueba diligenciada, calificando de manera antijurídica las supuestas faltas administrativas. b) Se violentó el principio de defensa legítima, en tanto no se le permitió diligenciar prueba durante el transcurso del sumario. c) La vista conferida fue un acto meramente formal, ya que, no se tuvo presente la prueba ofrecida. d) Ingresó a la función pública como Fiscal Adscripto de Fiscalía General de la Nación en el año 2020 y desde ese entonces se desempeñó en la Fiscalía Departamental de Río Branco, Departamento de Cerro Largo, siendo su conducta funcional y personal irreprocha ble, viéndose incidentalmente involucrado en una situación que le resultaba totalmente ajena. e) Si bien reconoció que ante la denuncia de una funcionaria que lo acusaba de utilizar la fuerza pública para una citación, se presentó en su domicilio usando lenguaje subido de tono que no correspondía, fue una reacción equivocada, motivada por la molestia y el dolor. f) Entiende que no surge acreditado incumplimiento a los arts. 50 y 67 lit. G, Ley Nº 19.483, por no haber desarrollado actividad agropecuaria durante el desempeño de su función, vulnerando el acto resistido los principios de inocencia y verdad material. g) La sanción resulta desproporcionada lo que implicaría abuso o exceso de poder pasible de nulidad. II) A fs. 33 compareció la Fiscalía General de la Nación (Dra. BB), a contestar la demanda, controvirtiendo en base a los siguientes argumentos: 1- No hubo irregularidades en el procedimiento disciplinario, el que se realizó conforme a derecho y respetando el debido proceso, por lo que no corresponde su nulidad. Las etapas del proceso y las resoluciones adoptadas justifican la sanción impuesta al actor. 2- En la instrucción se probó la incompatibilidad con la función pública, ya que el actor figuraba como titular de una empresa agropecuaria, realizaba aportes y declaraciones ante organismos públicos, lo que implica responsabilidad, aunque alegue haber actuado como “prestanombre”. 3- También se acreditó un episodio en el que el actor insultó y amenazó a una funcionaria, lo cual fue reconocido en un acuerdo extrajudicial. Aunque se haya archivado el reproche penal y pese a que no hubo “confesión en Sede Penal” surge acreditada la conducta desplegada por el accionante, la que se considera inapropiada y perjudicial para la institución, generando responsabilidad funcional. 4- Los posibles defectos formales en el procedimiento disciplinario fueron subsanados, por lo que, la sanción resulta debidamente motivada. III) Abierto el juicio a prueba, fue ofrecida únicamente por la demandada la que consta a fs. 41, estando a las resultancias de autos que le fueran favorables. IV) Alegaron las partes en el plazo común: la actora a fs. 45 y ss., y la demandada a fs. 52 y ss. V) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen N° 330/2025 de fecha 10/06/2025 (fs. 58 y ss.), aconseja desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado. VI) Puestos los autos para sentencia, previo estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley N° 15.869 del 22/06/1987, arts. 4 y 9). II) El Tribunal, por mayoría, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, confirmará el acto procesado. III) A efectos de un mejor abordaje de la cuestión sometida a decisión, conviene realizar una reseña de los hechos que precedieron el dictado del acto en causa. Las actuaciones administrativas se originan en la denuncia de hechos presentada por una funcionaria administrativa de la Fiscalía Departamental de Río Branco, en la que afirma haber sido notificada de su calificación anual un día domingo, cerca de la media noche por un funcionario policial. Dicha notificación, se habría dispuesto por orden verbal del Fiscal AA La funcionaria agregó, que denunció actos de acoso laboral y que al mismo tiempo es objeto de un sumario administrativo con separación del cargo. Por lo que, cuestionó la forma de notificación, la que, a su entender, podría haberse dispuesto por otro medio (fs. 29 vto. – 32 A.A.). En tanto lo descrito fue presentado como “hecho nuevo” en el curso de un procedimiento sumarial en relación a la Sede Fiscal Departamental, la Prosecretaria Letrada de la Fiscalía General de la Nación sugirió disponer una investigación administrativa (fs. 43 vto. – 46, A.A.). De esta forma, por Resolución Nº 737/2022 el Director General de la Fiscalía General de la Nación dispone “la instrucción de un sumario administrativo al Sr. Fiscal Letrado Adscripto, Dr. AA” (fs. 61 y 62 A.A.); lo que es notificado personalmente en fecha 26/08/2022 (fs. 66 A.A.). Durante el trámite del sumario administrativo, se recaba la declaración del funcionario (fs. 75 – 84 A.A.); de la funcionaria denunciante (fs. 128 vto. – 133 A.A.), así como de varios testigos que dan cuenta de insultos y ofensas verbales proferidas por el actor. En virtud de ello se le toma nuevamente declaración (fs. 151 vto. – 156 A.A.). Las actuaciones sumariales culminan con el Informe Circunstanciado de fecha 30/11/2022 que concluye que, en relación al medio utilizado para notificar a la funcionaria, el Fiscal no incurrió en falta administrativa; sin embargo, el Fiscal transgredió las siguientes disposiciones: actuar en forma irrespetuosa con relación a cualquier persona con la que deba relacionarse en razón de su cargo (art. 66 Lit. C Ley 19.483); violación de normas de decoro (art. 66 lit. B); grave omisión en el desempeño de su cargo (art. 68 Lit. B) (fs. 242 y ss. A.A.). Con fecha 30/11/2022 se confiere vista al actor (fs. 279 vto. A.A.), quien la evacúa a fs. 285 – 298 A.A., cuestionando las imputaciones efectuadas. La Fiscalía evalúa los descargos (fs. 295 vto. – 298 A.A.), dictando el Director General de la Fiscalía la Resolución Nº 27/2023 de 10/1/2023 (fs. 299 vto. y 300 A.A.) por la que se impone al funcionario una sanción consistente en una suspensión de sesenta días. La resolución es recurrida por el actor, haciendo lugar el Ministro de Educación y Cultura al recurso de anulación, en tanto el acto sancionatorio contiene una imputación no considerada en el Informe Final, referido a que el actor es titular de una empresa rural lo que es incompatible con su función (fs. 312 y 316 A.A.). Reconstruidas las actuaciones en virtud de la revocación del acto originario, y conferida nueva vista, se dicta la Resolución Nº 1273/2023 que dispone “ratificar la Resolución Nº 27/2023… manteniendo la sanción de suspensión” (fs. 340 vto. A.A.); la que es recurrida por el actor, y nuevamente revocada por el Ministro de Educación y Cultura por cuanto, entendió que no cabía la “ratificación” de un acto anulado sino el dictado de uno nuevo. Finalmente, luego de estos avatares administrativos, la Directora General de la Fiscalía General de la Nación dicta la Resolución Nº 575/2024 de 9/07/2024, que dispone “sancionar al Dr. AA disponiendo la sanción de suspensión en el ejercicio de su cargo por el plazo de 60 días con retención total del salario correspondiente…” (fs. 3 vto. – 5 A.A.), siendo notificada personalmente vía correo electrónico en fecha 10/07/2024 (fs. 470 vto. A.A.). Contra la misma interpuso el actor los recursos administrativos de revocación y anulación en fecha 19/7/2024 (fs. 2 y 3 A.A.)., quedando la vía administrativa agotada en forma expresa con la desestimatoria del recurso de anulación por Resolución del Ministro de Educación y Cultura Nº 1362/024 de 23/08/2024 (fs. 21 A.A.), siendo notificada personalmente en fecha 30/08/2024 (fs. 26 y 27 A.A.). IV) Respecto al primer agravio invocado sobre la violación al debido procedimiento, no se hará lugar al mismo. Sostiene el accionante que tal violación se dio, porque no se analizó ni diligenció la prueba por él ofrecida, que refería a la no realización de actividad agropecuaria (fs. 332 y 409 de A.A.). Pues bien, emerge de los antecedentes administrativos que la primera omisión en diligenciar la prueba fue subsanada en atención a la recomposición del procedimiento realizada en virtud de lo dispuesto por la Resolución Nº 1564/2023 del Ministerio de Educación y Cultura (fs. 392 vto. y 393 de A.A.). Como consecuencia de la mencionada recomposición, la demandada confirió nueva vista la que fue evacuada por el actor volviendo a proponer la misma prueba anteriormente ofrecida (fs. 409 de A.A.) No obstante, no luce de obrados que la prueba haya sido diligenciada. Sin perjuicio de ello, en el caso concreto, tal omisión no presenta la trascendencia suficiente para viciar el acto en causa y ello en la medida que, tal como señaló el propio actor al ofrecer la prueba, los medios propuestos tenían como objeto acreditar q ue el accionante no realizó actividad agropecuaria en forma simultánea con el ejercicio del cargo de fiscal. Surge del considerando 9 de la encausada, que se admitió que el accionante no habría realizado materialmente las tareas propias de la actividad rural declarada. Por lo tanto, la falta de diligenciamiento de la prueba ofrecida no afecta el derecho de defens a de forma tal que pudiera desvirtuar el procedimiento, atendiendo a que la Administración asumió que el accionante no habría realizado la actividad agraria materialmente, extremo que no lo exime del alcance de la incompatibilidad prevista en la norma ya referida. En tal sentido ya se ha pronunciado el Tribunal, indicando que “ no todo incumplimiento en las formas o vicio de carácter adjetivo determina la nulidad del acto, sino solamente aquel que provoca una efectiva disminución o grave lesión al derecho de defensa o que impide que el acto cumpla con el fin que le es propio ” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, ob. cit., p. 57 a 58; Carlos Labaure Aliseris, “Evolución de la jurisprudencia con respeto al cumplimiento de las formalidades en el procedimiento administrativo” en “Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo”, FCU, Montevideo, 2011, p. 295 a 301; y Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo”, tomo I, 5ª Edición, Civitas S.A., Madrid, 1989, p. 621; entre otros) (Cfe. Sentencias Nº 77/2021, 481/2022, 741/2022, 888/2022, 155/2023, 348/2023 y 114/2024, 517/2024, entre otras). V) Por su parte, tampoco se avizora una violación al debido proceso por falta de análisis de los agravios concernientes al hecho ocurrido el día 06/06/2022, en virtud de los cuales la funcionaria administrativa Sra. CC formuló denuncia contra el accionante por insultos y amenazas tras concurrir a su domicilio. Así, el proceder del actor configuró falta administrativa, la que fue reconocida por el propio promotor, en la medida que llegó a un acuerdo extrajudicial con la denunciante (fs. 152 -153 de A.A.) y que en sede fiscal manifestó que: “la situación de estrés y de calentura por la que estaba en ese momento me impide recordar con exactitud los términos empleados, es decir si le dije si era un palo, o si le dije una paliza o si fue un insulto o una falta de respeto…” (fs. 153 de A.A.). Por su parte, estos extremos fueron expuestos en su propio libelo introductorio a fs. 13 al señalar que “…visto en retrospectiva, esto claramente fue una reacción equivocada, motivada por la molestia y el dolor”. El actor formalmente fue titular de un emprendimiento agropecuario por el período comprendido entre el 01/06/2019 y el 31/05/2022, a raíz de un contrato de comodato celebrado con su padre, por el cual adquirió la explotación de cuatro padrones rurales ubica dos en el Departamento de Maldonado. Es así que tal como señala el informe elaborado por el Departamento Jurídico, el actor “firmó documentos que revisten la calidad de declaración juradas ante organismos públicos, declarando actividad agropecuaria y explotación en los citados padrones rurales. Sumado a ello y en virtud de la explotación de los campos efectuaba los aportes correspondientes al Banco de Previsión Social” (Fs. 370 de los A.A.). Pues bien, a juicio del Tribunal en mayoría, esta circunstancia hace que quede comprendido en la incompatibilidad establecida en el art. 50 de la Ley Nº 19.483 que establece que “El desempeño del cargo de fiscal es incompatible con el ejercicio profesional, remunerado o no, con el desarrollo de actividades industriales, comerciales o agropecuarias y con el desempeño de toda otra función pública o privada retribuida, salvo el ejercicio de la docencia en la enseñanza superior” y por tanto su conducta configura falta grave al tenor de lo previsto en el artículo 67 literal G) del mismo cuerpo normativo. En este sentido, se comparte con la accionada que, pese a que el promotor aduce que actuó como “prestanombre”, ello no lo exime de responsabilidad, habida cuenta de que tal figura no se sustenta en ningún marco jurídico y, además, opera una clara omisión d el deber de cuidado, al no asumir las implicancias de las decisiones adoptadas. De lo que viene de verse, su proceder configura falta administrativa, por lo que no son de recibo los agravios expuestos en cuanto a que no surgen claros los motivos de la sanción. La motivación surge por demás suficiente en tanto quedó acreditado que el actor se dirigió a la funcionaria en forma irrespetuosa y acometedora, conducta que encuadra en el supuesto normativo que describe el artículo 66 literal C) de la Ley Nº 19.483. Por su parte, si bien en el acto impugnado indica que la conducta podría ser descripta en los artículos 66 literal C) (falta leve) y el artículo 68 literal B) de la ley 19.483 (falta muy grave), no se verificó el incumplimiento del non bis in idem invocado por el actor. Ello en la medida que, sin perjuicio de la referencia descripta, del considerando 23) de la resolución surge que se lo sanciona por falta grave. Es así que la reprimenda obedece a dos faltas: ( a) la relacionada con la incompatibilidad del artículo 50 de la ley Nº 19.483 - (falta grave de acuerdo con el artículo 67 literal g) de la ley, y (b) el diálogo subido de tono y amenazante en el domicilio de la funcionaria. En virtud de que finalmente se lo sanciona con una falta grave, se desprende lógicamente que la última falta (referida a la funcionaria) fue tipificada como leve, con lo cual tampoco existe la desproporcionalidad en la calificación de la falta invocada. VI) Se ha sostenido de forma constante por parte de este Tribunal, que la Administración cuenta con discrecionalidad en su potestad disciplinaria, y salvo evidente desproporción entre la sanción y la falta cometida, la actuación del Tribunal se encuentra vedada en dicha área (Cfe. Sentencias Nos. 35/2025, 539/2024, 59/2024, 134/2022, 22/2022. Así, las sanciones administrativas están al servicio de un orden cuyo mantenimiento pertenece a los órganos que administran y no corresponde al Tribunal determinar la medida de la sanción aplicada ni la adecuación de la pena disciplinaria con las faltas pr obadas, salvo que la desproporción de aquélla con relación a éstas, revele claramente que la correspondiente resolución haya sido dictada por motivos ajenos a la regularidad del servicio. En el caso, la sanción impuesta de 60 días de suspensión, sin goce de sueldo, se enmarca dentro del elenco de sanciones a aplicar por parte del jerarca, teniendo en cuenta las circunstancias del caso (arts. 69 a 71 de la Ley No. 19.483); por tanto, resulta ajustada a Derecho e impuesta en el marco de discrecionalidad que ostenta la Administración. VII) Finalmente, no se advierte la desviación de poder invocada, la que no se encuentra probada. En este sentido ya se pronunció el Tribunal en reciente Sentencia N.º 189/2025: “La desviación de poder existirá “(…) siempre que el “fin querido” por la “voluntad” de la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho” (Cf. Juan Pablo Cajarville No. 479 Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, tomo II, FCU, 3ª edición, 2012, p. 80). En este sentido, como ha destacado reiteradamente la Corporación “(…) la desviación de poder no se presume, debe ser demostrada y la carga probatoria recae sobre la pretensora. No satisfacer adecuada y razonablemente esa exigencia redunda en el fracaso de la pretensión anulatoria” (Sentencia Nro. 166/2023, entre otras)”. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en mayoría, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (d.), Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi . DISCORDE: por cuanto entiendo que corresponde anular por razones ajenas al mérito, en tanto cabe acoger el agravio referido a la vulneración del derecho de defensa de la accionante, reservando a la Administración la potestad de reconstruir las actuaciones. En su demanda anulatoria, el accionante invocó como causal de nulidad la violación del derecho al debido proceso, en tanto la Administración no resolvió sobre la prueba que solicitara en oportunidad evacuar la vista previa. Concretamente afirma que ofreció el diligenciamiento de prueba testimonial y por informes a efectos de acreditar que no explotó un predio rural ni obtuvo beneficios de tal explotación. De las actuaciones administrativas resulta que, en su escrito de evacuación de vista presentado en fecha 23/X/2023 (fs. 402 –409 A.A.), solicitó el diligenciamiento de dos medios probatorios: a) la declaración de dos testigos, a efectos que sean interrogados sobre la actividad agropecuaria realizada en el predio rural en cuestión; y b) que se requiera un informe al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a efectos de que indique si el actor figura registrado como empresa agropecuaria. Como expresa la sentencia en mayoría, luego de la recomposición del procedimiento realizada en virtud d de la Resolución 1564 -2023 (fs. 392 y 393 AA), el Sr. Fiscal AA ofreció prueba nuevamente. No surge de los antecedentes administrativos, ni que la Administración hubiera diligenciado tales pruebas, ni que se haya pronunciado acerca de su procedencia, conducencia o admisibilidad. El derecho a producir prueba en un procedimiento administrativo integra el derecho a ser oído con las debidas garantías que deriva del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Como tal, el Estado se encuentra comprometido a respetarlo, protegerlo y garantizarlo (art. 1.2. de la Convención Americana de Derechos Humanos). Este compromiso del Estado se proyecta en su rol de administrador. También compromete a la Justicia del Estado, a este Tribunal de Justicia, por su condición de integrante del Estado. Debe verse que el art 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos ordena a los firmantes que adecuen su ordenamiento interno a la Convención ya sea a través de la ley o de “medidas de otro carácter”. Entre las medidas de otro carácter se encuentran las decisiones judiciales. Corolario, la interpretación del derecho y de los hechos del caso mediante una decisión de la Administración y también de la Justicia del Estado, debe rendir cuentas sobre cómo respeta, protege y garantiza. Esta situación jurídica d e rendición de cuentas tiene su fuente en Objetivo de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas 16. En consecuencia, la interpretación conforme entre el derecho y el Derecho de los Derechos Humanos aplicada a los hechos del caso, arroja que el Sr. Fiscal AA, era titular de un derecho protegido con el mayor linaje, a que la Administración implementara los mecanismos necesarios para producir la prueba ofrecida. Recién después de producida estaría en condiciones de valorar si agregaba algo o no a las otras pruebas ya incorporadas. El marco normativo nacional y su interpretación conforme el Derecho de los Derechos Humanos aplicado al caso de autos, dialoga con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ello se infiere de dos casos que resulta apropiado convocar: Caso Camba Campos y otros Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de agosto de 2013 párrafos 181 y 182) que hace lo propio respecto del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. (https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_268_esp.pdf); y Caso Lynn vs. Argentina. Sentencia de 2 de julio de 2025 Fondo y Reparaciones. (https://jurisprudencia.corteidh.or.cr/). En el marco normativo nacional el decreto 500/991 regula la hipótesis que agravia al demandante. En efecto, el artículo 12 dispone que las oficinas no podrán “rechazar escritos ni pruebas presentadas por los interesados”; el artículo 70 recoge el principio de la libertad de prueba, al disponer que “Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba no prohibido por la ley”; y el artículo 71 regula la ordenación de la prueba: “si mediare pedido de parte, deberá disponer la apertura de un período de prueba por un plazo prudencial no superior a los diez días, a fin de que puedan practicarse cuantas sean legalmente admisibles y juzgue conducentes o concernientes al asunto en trámite”. Por su parte el art. 75 inc. 2º , en materia de vista previa, establece que “Al evacuar la vista, el interesado podrá pedir el diligenciamiento de pruebas complementarias…”. En consecuencia, ofrecida prueba en oportunidad de evacuarse la vista previa, la Administración debe practicar y diligenciar los medios probatorios ofrecidos, cuya producción sólo podrá rechazarse cuando la prueba se repute “inadmisible, inconducente o imp ertinente”, por resolución “debidamente fundada” (art. 71 inc. 2º). En el caso, el promotor solicitó, en oportunidad de evacuar la vista previa (fs. 409 y sgts. A.A.), el diligenciamiento de dos medios de prueba (testimonial y por informes); medios de prueba que no resultan prohibidos para la averiguación de los hechos. La Administración no diligenció tal ofertorio de prueba, ni se pronunció sobre el mismo: siquiera lo consideró. No surge de las actuaciones, ni producción de la prueba por oficio solicitada, ni pronunciamiento de la Administración que rechace su diligenciamiento por reputarlo como inadmisible, inconducente o impertinente. En un caso en el que se estaba investigando la responsabilidad funcional de un Fiscal, funcionario que ostenta poder sobre el resto de los habitantes y que integra una institución que debe actuar como garante del Estado de Derecho, la Administración, debió cuidar de manera reforzada cada eslabón del proceso administrativo para llegar a una decisión robusta, sólida sin lugar a duda razonable. Debe verse que la conclusión sobre la responsabilidad del funcionario, lo implicaba a él como persona, pero también a la dignidad de la Institución. En consecuencia, la omisión de la Administración en diligenciar o pronunciarse de manera expresa y fundada en relación a la prueba ofrecida, lesiona el derecho a la prueba de la promotora y , por ende , vulnera su garantía de defensa. Por tales fundamentos concluyo que corresponde anular el acto administrativo, sin perjuicio de la recomposición de las actuaciones.