Sentencia Definitiva N° 229/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 229 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos caratulados: “AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO . A cción de Nulidad” (Ficha No. 508/2023). RESULTANDO : I) El 19.09.2023, compareció la actora con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución de 11.05.2023, dictada por la Dirección General de Tránsito y Transporte de la Intendencia Departamental de Maldonado, por la cual se resuelve mantener la multa de 4 U.R. aplicada por la Unidad de Fiscalización de la Dirección de Tránsito y Transporte, al vehículo matrícula 0000 -propiedad de la actora -, con motivo de una infracción por exceso de velocidad constatada el 06.04.2023, en las Calles 20 Remanso y Calle 29 de Punta del Este (fs. 24, infolios). - En su libelo (fs. 27/46 vto.), expuso, sintéticamente, lo siguiente: -“EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD”. Independientemente de los vicios de forma y fondo que hacen anulable la Resolución, los artículos 186 del Decreto No. 3449 de la Junta Departamental de Maldonado y D.196, Volumen IV, del Digesto Departamental de la Intendencia de Maldonado, en los que la demandada se basó para aplicar la multa a la compareciente y no al infractor, son inconstitucionales, lo que desde su base torna nula la Resolución. - “ILEGITIMIDAD DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA”. (a) “Vicios de procedimiento”. La Intendencia le confirió vista a efectos de realizar sus descargos y articular sus defensas. Sin embargo, se trató más que nada de una vista "teórica", sin una garantía real de defensa, pues en los hechos la multa ya se había aplicado a la compareciente sin escucharla previamente. La propia notificación del Diario Oficial explicita que, en caso de no evacuarse la vista, la multa quedará "firme”, lo que evidencia que previo a la vista la Intendencia ya había decidido aplica r la multa. - De hecho, luego de efectuarse los descargos, la Intendencia ni siquiera los analizó, y con ello se evidencia la falta de motivación de la Resolución. - Añade que tampoco se explica la razón por la cual no se pudo individualizar al infractor, siendo que facilitó dicha información, así como la documentación que respalda sus dichos. - A tal punto llegan los vicios de este procedimiento, que ni siquiera se le dio vista ni oportunidad de descargarse al conductor al que le adjudica -como corresponde- la responsabilidad de la infracción. Lo que demuestra una vez más el capricho de la Inte ndencia por aplicarle sin más la multa al propietario y no hacer el mínimo esfuerzo indispensable para aplicársela a quien corresponde de principio: el infractor. - (b) “Vicios de fondo”. La Intendencia no respetó el "ratio legis" de la norma que aplica y excedió los límites de su potestad sancionatoria. Ello, porque la finalidad de cualquier sanción es apelar a que el infractor (en el caso de las multas), tuerza su conducta y se apegue a la normativa correspondiente. El art. D.19 6 del Volumen IV del Digesto Departamental de Maldonado que la Intendencia utiliza para aplicar la multa a la compareciente (si bien tiene una redacción sumamente vaga y es inconstitucional), deja claro su espíritu subsidiario al establecer que sólo "cuando un conductor sancionado no pudiera ser identificado o habido por las autoridades, la multa se aplicará al propietario del vehículo”. - Es decir, primero se sanciona al conductor (principio de culpabilidad y de responsabilidad personal). Sólo en el caso de no poder identificarlo, lo que obviamente incluye el deber de la Administración de esforzarse por lograrlo, corresponde la sanción al propietario. - El hecho de que la Intendencia haya sancionado automáticamente a la compareciente, implica un apartamiento al fundamento normativo. Por lo tanto, una violación al principio de legalidad. - En sus descargos fue clara al expresar que el vehículo en cuestión se trataba de un taxímetro y que el sujeto que cometió la infracción era el chofer que se encontraba trabajando en ese turno. Habiéndose brindado los datos de contacto necesarios para su ll amamiento, correspondía que la Administración mínimamente comuni cara al infractor del procedimiento y sólo si éste lograba probar que era la compareciente quien conducía (que no fue así) podía eximirse de la multa. Pero esto no sucedió. - De esta manera, queda reflejado que la Intendencia persigue un fin exclusivamente recaudatorio a través de la imposición de multas. - Entiende también, que se vulneró el principio de culpabilidad e inocencia y, el principio de verdad material. - Bajo este principio, en materia administrativa sancionatoria es necesario probar la culpabilidad de aquel a quien se le imputa su comisión. Y la carga de la prueba la tiene la Administración. Agrega que, la imputación de la responsabilidad debe ser en base a pruebas objetivas, no en conjeturas. Sin embargo, no es lo que sucedió en este caso y ello amerita la anulación de la Resolución. - La Intendencia no cumplió con la carga de demostrar razonablemente sus intentos por identificar al infractor y que ante su imposibilidad correspondiera la multa al propietario. No ajustó su actuación a la verdad objetiva de los hechos incluso cuando se l e facilitó la información para alcanzarla. - Hubo en este caso una Administración omisa respecto a la prueba de la infracción, no surgiendo ningún elemento que permita señalar que se ha tratado de identificar al conductor del vehículo, lo que en definitiva deja al descubierto que no se ha buscado l a verdad material ni se ha perseguido el fin disuasivo, imponiéndose la multa de forma automática a la compareciente sin fundamento ni justificación alguna. - Aboga, así, por la anulación del acto encausado. II) Por Decreto No. 4858/2023 (fs. 49), atento a la excepción de inconstitucionalidad planteada y lo dispuesto por el art. 258 de la Constitución, se dispuso la suspensión de los procedimientos y su remisión con mensaje a la Suprema Corte de Justicia, quien, en definitiva, se expidió mediante la Sentencia No. 757/2024 de 27.08.2025, desestimando la excepción interpuesta (fs. 97/113 de infolios). III) Emplazada en forma la Administración (Decreto No. 5144/2024, fs. 120 y 121), contestó de modo extemporáneo, razón por la cual, mediante Decreto No. 6441/2024, se tuvo por no contestada la demanda y, se dispuso la apertura a prueba por el plazo legal (fs. 124). - Se diligenció la prueba ofrecida por la actora hasta que el 30.04.2025, se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 130), formulando ésta sus alegatos de fs. 141 a 143 vto. IV) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 441/2025 de 5.08.2025, donde aconsejó desestimar la demanda, confirmando el acto administrativo impugnado (fs. 146/149) y, puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 151). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente que habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9). II) De los antecedentes administrativos, surge lo siguiente: - El acto administrativo impugnado es la multa de 4 U.R. por infracción de tránsito, impuesta por la Intendencia Departamental de Maldonado al vehículo de taxímetro propiedad de la accionante, matrícula 0000 por "superar límites intermedios" de velocidad. - La aludida infracción a las reglas de velocidad ocurrió en fecha 6.04.2023 en Calle 20 y Calle 29 de Punta del Este (fs. 20 y 24 de autos). - El Gobierno Departamental de Maldonado confirió vista a través de edictos publicados en el Diario Oficial en fecha 20.04.2023, identificado como "Notificación No . 15/023", a varios propietarios de vehículos automotores, entre los que se encuentra el de la accionante (fs. 3 y 4, Ibidem). En la misma fecha la accionante compareció por escrito ante la Dirección General de Tránsito y Transporte de la Intendencia, postulando que, si bien el vehículo con el cual se cometió la infracción es de su propiedad, tratándose de un servicio de taxímetros fue uno de los choferes quien cometió la misma. En virtud de ello, afirmó que rige un principio de responsabilidad subjetiva, por lo que la multa debe ser impuesta al chofer a quien identifica y proporciona sus datos (fs. 6 a 9, Ibidem). - Finalmente, la Comisión de Multas se expidió el 11.05.2023, desestimando los descargos de la actora, indicando que la titular municipal del vehículo y quien maneja son responsables de la infracción imputada (fs. 24). III) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo la solución aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitarán. - Con carácter previo, dada la no contestación de la demanda, importa especificar el alcance de la regla de la admisión en el proceso contencioso administrativo de anulación. - Al respecto, el Tribunal ha expresado: “Si la persona jurídica estatal demandada no comparece dentro del plazo, de acuerdo a la previsión del art. 104 de la LOTCA, corresponde aplicar el art. 130.2 del CGP. Es decir que la falta de contestación se tendrá “(...) como admisión de los hechos alegados en la demanda, en cuanto no resultaren contradichos por la prueba de autos y en tanto no se tratare de derechos indisponibles (inciso segundo del artículo 134)", au nque "El tribunal deberá diligenciar los medios de prueba referidos a hechos no alcanzados por la regla de admisión (art. 137)". Entonces, en caso de incomparecencia, los hechos se tendrán por admitidos conforme a la versión del actor, por lo que se tendrán como existentes o inexistentes, de acuerdo a su alegación, salvo que resultaren contradichos por la prueba de autos, siempre qu e se trate de cuestiones disponibles. En cambio, si se trata de hechos no alcanzados por la regla de admisión, el tribunal deberá diligenciar los medios probatorios ofrecidos. Cabe recordar que, de acuerdo a los criterios establecidos por la doctrina y jurisprudencia en la interpretación del art. 130 del CGP, la consecuencia de la admisión tácita sólo comprende a los hechos alegados por el actor, pero no alcanza a la calificación jurídica, ni a las disposiciones aplicables; sólo refiere a hechos relativos a cuestiones disponibles; comprende exclusivamente a los hechos principales (no a los meramente secundarios); y siempre que sean hechos personales del demandado o hechos ajeno s que tenga la carga de conocer empleando la diligencia media” (Así: Gabriel VALENTIN. El proceso de anulación de los actos administrativos, 1ra. Edición, FCU, Montevideo, 2022, ps. 71 -72, en la misma línea de pensamiento sentencia de la Corporación N o. 572/2019).” (Sentencia 489/2024). - Así pues, tal como ha sido reconocido por la doctrina: “…la consecuencia procesal alcanza sólo a la cuestión fáctica y no resulta aplicable a la quaestio iuris. Tanto en la calificación jurídica como en la elección de la normativa, rige, con total plenitud, el principio iura novit curia (art. 198 del CGP). Ell o significa que deben excluirse -de las reglas de admisión- las consecuencias jurídicas extraídas del simple hecho” (así: Selva KLETT – El Proceso Ordinario, t. I, 1ra. Edición, FCU, Montevideo, 2014, p. 333). - Definido el alcance de la regla de admisión, y aun ante la falta de contestación de la Administración demandada, este Tribunal entiende que se impone la solución confirmatoria. - Ello, en primer lugar, porque, conforme se analizará, los vicios formales alegados por la accionante son contradichos por los elementos probatorios incorporados a la causa, lo que justifica la solución confirmatoria. Y, en segundo lugar, porque al versar estrictamente los vicios sustanciales sobre la aplicación del derecho, claramente no se encuentran alcanzados por la regla de admisión referida. IV) Partiendo de tal entendimiento, procede examinar los vicios de forma o adjetivos, en virtud de su eventual incidencia respecto del fondo del asunto. - Sobre el particular, en esencia, adujo el accionante que la vista fue una mera formalidad ya que no se consideraron sus descargos, lo cual determina que el acto violente su derecho de defensa y, por otro lado, esgrimió la falta de motivación de la decisi ón, fincada precisamente en la alega falta de consideración de los descargos. - Como punto de partida, conviene recordar que, de acuerdo con el principio general de trascendencia, no todo incumplimiento en las formas o vicio de carácter adjetivo determina la nulidad del acto, sino solamente aquel que provoca una efectiva disminución o grave lesión al derecho de defensa o que impide que el acto cumpla con el fin que le es propio (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Ediciones Idea, Montevideo, 1997, p. 57 a 58; Carlos Labaure Alise ris, “Evolución de la jurisprudencia con respecto al cumplimiento de las formalidades en el procedimiento administrativo” en “Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo”, FCU, Montevideo, 2011, p. 295/301; y Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo”, tomo I, 5ª Edición, Civitas S.A., Madrid, 1989, p. 621; entre otros), (sentenc ias Nos. 787/1997, 146/2004, 282/2011, 238/2012, 103/2013, 256/2013, 348/2013, 620/2019, 810/2019, 166/2020, 543/2020, 19/2021, 77/2021, 481/2022, 741/2022, 888/2022, 155/2023, 348/2023 y 114/2024, entre otras). - A partir de lo anterior, el Tribunal considera que en ninguna de las hipótesis que planteó la actora se produjo efectiva disminución o grave lesión al derecho de defensa o que impide que el acto cumpla con el fin que le es propio, de forma tal que determine la nulidad de la Resolución impugnada. - En tal sentido, en cuanto a los descargos, emerge de las actuaciones administrativas que el Gobierno Departamental confirió vista a diversos propietarios de vehículos automotores, entre los que se encontraba el de la accionante -matrícula 0000- imputando la comisión de una infracción de tránsito. - La interesada evacúo la vista en forma, siendo analizados sus descargos por sendos dictámenes de Comisión de Multas de 27.04.2023 y 11.05.2023, en los cuales se realizan dos apreciaciones que argumentalmente deben considerarse como suficientes. - Primero, se indica que la actora “deberá presentar prueba de sus dichos”; y segundo, aclara que no se accede a lo solicitado en sus descargos por cuanto la nota de descargos fue presentada sin firma y, que la responsabilidad infraccional recae tanto en el “…titular municipal del vehículo y quien lo maneja” (fs. 24). - Por consiguiente, la accionante articuló debidamente su defensa, y sus descargos fueron debidamente considerados por la Administración. Y siendo así, va de suyo que ninguna indefensión se produjo por falta de consideración de los descargos, los que fueron suficientemente examinados. - Tal como lo ha relevado la Corporación, la circunstancia consistente en que los argumentos del actor no sean compartidos, es distinta a la indefensión por no consideración de los descargos. Así, se ha indicado que; “… no puede más que desecharse el argumento de la parte actora respecto a que no fueron tenidos en cuenta los descargos formulados, violentándose de ese modo las reglas del debido procedimiento administrativo. Como bien apuntó la demandada, los descargos f ueron analizados, aunque no comparti dos” (Sentencias Nos. 94/2018, 641/2018, 382/2019, 875/2023 y 161/2025, entre otras). - Tampoco se evidencia la ausencia de motivación que el actor invoca en la demanda. - Al respecto, conviene recordar que, tal como lo ha sostenido sistemáticamente la Corporación, afiliándose a la tesis de Marienhoff, “la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria - puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una mo tivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Op. Cit. págs. 334/336).” (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, p. 330 a 332)”, (Sentencias N o. 21/2006, 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013, 539/2016, 311/2017, 397/2017, 342/2018, 130/2019, 581/2019, 39/2021, 500/2021, 85/2022, 128/2022 y 287/2022, entre otras). - En la emergencia, la motivación de las resoluciones impugnadas proviene del dictamen de la Comisión de Multas que precedió su dictado. Adviértase que se trata de infracciones constatadas por las cámaras de vigilancia en las cuales se identifica la matrícula del vehículo infractor y del registro fotográfico surgen claramente expuestas las razones que dan lugar a las multas por exceso de velocidad (fs. 20 infolios). Asimismo, la Administración al imponer la sanción, refirió a la comprobación del exceso de velocidad constatado por el vehículo identificado con la matrícula 0000, propiedad de la actora, acaecida el 6.04.2023, identificando las calles en las cuales se cometió la infracción. - Por otro lado, no puede soslayarse que la actora no cuestiona la infracción de tránsito, limitando su defensa a cuestionar la imputación personal de la misma, endilgando su comisión a uno de los choferes dependientes que trabaja para ella. - En este derrotero resultan de entera aplicación en la emergencia los entendimientos dados por el Tribunal en la Sentencia No. 130/2020, donde se refirió: “Emerge así de los antecedentes que se aplicó una multa por exceso de velocidad, lo cual fue registrado por las cámaras instaladas por la Intendencia a tales efectos. En este contexto, deben tenerse presente las particulares características de una infracción de tránsito constatada por medio de cámaras de video vigilancia, lo cual trasunta en particularidades en la motivación de tales actos administrativos, que se caracterizan, básicamente, por la configuración de los elementos constitutivos de la contravención (por ejemplo, exceso de velocidad o cruzar sin habilitación de semáforo) y la identificación del vehículo a través de su patente. En el casus, una vez acreditados los hechos constitutivos de la infracción, su aplicación con cierto automatismo no determina per se la existencia de ilegitimidad por vicio en la motivación.” - De manera que, las circunstancias antedichas constituyen motivos idóneos y suficientes a los efectos de la imposición de la sanción. V) Respecto al fondo del asunto, el accionante esgrime que se violó la “ratio legis” de la norma en tanto no respetó su espíritu subsidiario. - Pues, tampoco se comparte tal temperamento. - El art. 186 del Decreto 3449 de la Junta Departamental y el art. 196, Volumen IV del Digesto Departamental de la Intendencia de Maldonado disponen: “Las sanciones que se aplicarán a los que contravengan las disposiciones contenidas en el presente Decreto, son: 1º) Advertencia. 2º) Multas. 3º) Suspensión y eliminación del Registro de Conductores. 4º) Detención o retiro del vehículo en la circulación. Las sanciones se impondrán de acuerdo con la naturaleza de la infracción y según corresponda. Cuando un conductor sancionado no pudiera ser identificado o habido por las autoridades, la multa se aplica rá al propietario del vehículo”- - Sobre el particular, cabe observar en primer lugar que, al haber desestimado la Suprema Corte de Justicia la inconstitucionalidad de las normas referidas, pierden sustento el grueso de los agravios de fondo esgrimidos en la demanda. - Amén de lo que antecede, en esencia, la actora sostiene que la Administración debió imputar la responsabilidad por la comisión de la infracción al chofer, a quien identifica. Sin embargo, la atribución que hace la actora en su demanda es puramente retóri ca, por cuanto se limita a identificar al mismo, pero ni en sede administrativa ni en este proceso citó al chofer, sea como testigo o como sujeto interesado, cuando tal era su carga probatoria. - Ciertamente, la mera atribución de responsabilidad de un tercero - aun cuando fuera dependiente-, a quien no se cita ni emplaza, no es suficiente para desembarazarse de la imputación que el texto normativo departamental prevé de forma diáfana en relación al propietario del vehículo. - En consecuencia, no se aprecia vulneración del principio de culpabilidad ni de verdad material. - Al respecto, cabe reparar que las omisiones atribuidas en materia probatoria a la Administración, en subsidio, no habrían suscitado perjuicio, el que no fue siquiera esgrimido por el actor. - El principio de verdad material puede conceptuarse como el deber de la Administración de ajustarse a la verdad material de los hechos, esto es, de aplicar la norma a los hechos tal como han ocurrido en la realidad. Según la descriptiva definición del aut or peruano Roberto JIMÉNEZ MURILLO, el principio de verdad material: “(…) establece que la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias y autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por lo s administrados o hayan acordado eximirse de ellas” (Cfme. JIMÉNEZ MURILLO, Roberto, “Los principios de impulso de oficio y verdad material en el procedimiento administrativo”, en Revista de la Facultad de Derecho, Pontificia Universidad Católica de Perú, No. 67, 2011, p. 200). - En el caso, el aludido principio se ha visto enteramente satisfecho, desde que no existe controversia en autos sobre la plataforma fáctica; a saber, la infracción de tránsito por exceso de velocidad cometida por el vehículo propiedad de la actora ocurrida el 6.04.2023 en Calle 20 y Calle 29 de Punta del Este. - Como colofón, importa reeditar nuevamente los razonamientos de la indicada Sentencia Nº130/2020, en cuanto consignó, por parte de los Sres. Ministros Dres. William Corujo y Selva Klett que: “La polémica gira en torno a la determinación del sujeto pasivo, al aplicar la sanción al propietario (...) no puede verse distorsionada la finalidad que atraviesa, nada menos que la política legislativa del órgano departamental, que determina la responsa bilidad, aún objetiva, para cumplir con una de sus fuentes de r ecursos (el producido de las multas) y si no es clara e indubitablemente indicado el infractor, en el instante que comete la infracción, no siendo admisible un procedimiento posterior que hace casi imposible su sanción” (el subrayado no está en el original). (…) “En referencia a la identificación del conductor del vehículo la interpretación razonable de la normativa supone que tal identificación sea posible al tiempo de consumarse la infracción, no resultando válida una identificación ex post como pretende la actora. Por lo tanto, cuando la infracción ha sido detectada, como aconteció en la especie, mediante cámaras de vigilancia de tránsito, sin dudas, no resulta identificable el conductor y el sujeto pasivo será el propietario del vehículo. Véase que conmover esas bases supondría, prácticamente, hacer imposible la aplicación de infracciones mediante sistemas de video vigilancia (…). “Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto y conforme señala la Intendencia al contestar la demanda, existe normativa específica que responsabiliza a la actora en el caso concreto, con independencia al art. 186 del Decreto Departamental 3449. En tal sentido, el art. 60 del Decreto Departamental de Maldonado No. 3999/018 (Regulación del Servicio Público de Automóviles con Taxímetro) establece la responsabilidad de los permisarios, por incumplimientos al Reglamento Nacional de Circulación Vial y a la Ordenanza. Determina que las sanciones las aplicará el Cuerpo Inspectivo de la Intendencia Departamental, resultando las infracciones de tránsito las únicas que los Inspectores pueden constatar. Y dispone en su artículo 62 que: “El titular del permiso será el responsable directo del debido cumplimiento de las disposiciones insertas en este Decreto Departamental, sin perjuicio de que la infracción hubiera sido cometida por personas de su dependencia” En suma, también la normativa particular que regula los servicios de Taxímetro legitima el obrar de la Administración, en estricto apego a normas de rango legislativo cuyo control resulta ajeno a la jurisdicción del Tribunal.” - En consecuencia, los presupuestos fácticos y jurídicos analizados acreditan la legitimidad del proceder administrativo, toda vez que este se ciñó a normas de rango legal, cuya regularidad constitucional ha sido expresamente confirmada por la Suprema Cort e de Justicia, revistiendo dichas disposiciones de plena validez y eficacia. - Por cuyos fundamentos y lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).