Sentencia Definitiva N° 227/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 227 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 615/2022). RESULTANDO : I) En el presente proceso, la accionante AA, dedujo pretensión anulatoria (fs. 9 a 17) contra la Resolución N o. 55 del 9 de noviembre de 2021 , dictada en ejercicio de atribuciones delegadas por la Dirección General de Salud, por la cual se impone a la accionante una multa consistente en 40.000 Unidades Indexadas por el incumplimiento a lo previsto en el artículo 7º de la Ley No. 18.256 de 6 de marzo de 2002 y los artículos 7 y 8 del Decreto No. 284/008 de 9 de junio de 2008 (fs. 21 vto. y 22 A.A.). II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto de determinación (fs. 21 a 24). III) Por Decreto No. 222/2023 (fs. 26) se abrió a prueba por el plazo de diez días, agregándose los antecedentes administrativos (tapa verde en 52 folios). IV) En fecha 24 de febrero de 2023, la promotora solicitó la declaración de inconstitucionalidad por vía de excepción del artículo 206 de la Ley No. 18.887 , del 7 de noviembre de 2012, que diera una nueva redacción al artículo 18 de la Ley No. 18.256, de 6 de marzo de 2008 (fs. 28 a 45 vto.). V) Por Decreto No. 640/2023 , de 28 de febrero de 2023 se suspendieron estos procedimientos, remitiéndose las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia (fs. 47). VI) Cumplidos los trámites de estilo, la Suprema Corte de Justicia se pronunció por Sentencia No. 310/024, de 4 de abril de 2024, desestimando la excepción de inconstitucionalidad promovida (fs. 196 a 208). VII) Vueltas las actuaciones y agregada la documental ofrecida por las partes (carpetas en tapa rosada en 31 y 52 folios respectivamente), por Decreto No. 222/2025 se dispuso para alegatos (fs. 229), no haciéndolo ninguna de las partes. VIII) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 283/2025, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 233 a 237). IX) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 2609/2025 (fs. 239), previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto impugnado fue notificado a la accionante en forma personal vía correo electrónico en fecha 25 de marzo de 2022 (fs. 26 , A.A.). Contra la misma interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico el día 30 de marzo de 2022 (fs. 33 a 36 A.A.). Los recursos administrativos no fueron resueltos, por lo que operó su denegatoria ficta en fecha 23 de octubre de 2022. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 6 de diciembre de 2022, según nota de cargo de fs. 9 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) El Tribunal, por mayoría y compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a anular el acto impugnado en estos obrados. III) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso-anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto -Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.8 69 y 20.010, en tanto, este proceso, se promovió el 6 de diciembre de 2022 contra un acto administrativo notificado a la actora el día 25 de marzo de 2022. IV) Causales de nulidad esgrimidas contra el acto administrativo. La accionante en su demanda (fs. 9 a 17) sostiene que se la pretende sancionar por el hecho de un tercero, no habiéndose constatado relación alguna entre la supuesta publicidad por la que se la sanciona y su persona. Explica que se pretende sancionar al fabricante de un producto por la aparición de una publicidad sin acreditarse el nexo con su persona. Agrega que ya han recaído fallos anulatorios por los cuales la Administración ha tenido que restituir las sumas indebi damente exigidas. Manifiesta que tampoco se ha otorgado vista a quien realizó la acción sancionatoria, esto es, el titular del local donde se habría constatado la publicidad. Advierte que la Ordenanza Ministerial No. 1079/2022 aprueba un marco de referencia para la aplicación de sanciones, el cual imputa responsabilidad a quien comete la infracción, esto es, el acto contrario a la reglamentación. Por tanto, tratándose de hechos personales, quien ha de ser sancionado serían los comercios o la empresa de publicidad. Reitera que no existe nexo causal entre el fabricante del producto y estas acciones, por cuanto quien actuó en forma ilegítima es exclusivamente el titular del local. Tampoco puede determinarse una responsabilidad solidaria salvo que ambos sujetos hubieran cometido la infracción. En relación a la publicidad que motiva la sanción, cuestiona que no hay confirmación del momento en que fue incorporada al local, y que en sí no es tal, sino una comunicación por parte de la empresa fabricante al titular del local. La responsabilidad por s u colocación es del propietario del local, quien exteriorizó la misma. Añade que el propio elemento difundido expresa que se prohíbe su exhibición al público. Por tanto, no tiene un fin publicitario, pues no está destinado a exhibirse al público ni se dir ige al consumidor final, siendo además propiedad del dueño del local. Subraya que la supuesta publicidad es en sí una comunicación entre empresas, que fue colocada por el propietario del local. Tampoco puede atribuírsele el carácter de publicidad subliminal, pues el decorado carece de combinación de colores o dibujos que permitan asociarlo con alguna marca de cigarrillos, por lo que no tiene aptitud para distinguir el producto. Finalmente, cuestiona que la Administración no haya agregado con el informe en que se basa para recomendar la sanción, pruebas fehacientes que constaten el incumplimiento. Agrega que el acta extendida, que constituye la única prueba, no se encuentra firmada por el propietario del local ni por representante de la accionante, lo que entraña la nulidad del acta. V) La defensa planteada por la demandada, Ministerio de Salud Pública. La demandada en su contestación (fs. 21 a 24) resiste la pretensión anulatoria deducida, afirmando que, el artículo 7º de la Ley 18.256, con la redacción dada por la Ley No. 19.244, prohíbe toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos del tabaco. Explica que en fecha 9 de octubre de 2019 los inspectores del Programa Nacional de Control de Tabaco se constituyeron en el local “BB”, constatando la promoción de cigarrillos “Berry Mint”, a la vista del público. Por esta razón correspondía la aplicación de una sanción conforme a lo dispuesto en los artículos 7 y 18 de la Ley No. 18.256. Indica que la falta de firma del acta labrada por el inspector actuante, no afecta su validez, por cuanto como instrumento público que es, resulta por sí mismo auténtico y no requiere de otras pruebas ni de la presencia del representante de la empresa o del propietario del local. VI) Antecedentes administrativos relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar aquellos antecedentes administrativos relevantes para juzgar la actuación de la Administración. Las actuaciones administrativas se originan en la inspección realizada por el cuerpo inspectivo del Programa Nacional de Control de Tabaco adscripto a la Dirección General de Salud en fecha 9 de octubre de 2019 en el local comercial “BB” sito en la ciudad de Montevideo. En el acta labrada por el funcionario actuante (Acta Nº 2420), se constata la “promoción de cigarrillos “Berry Mint” de la AA en cigarrera a la vista del público” (fs. 2 vto. A.A.). En fecha 18 de junio de 2020, se confiere vista de lo constatado a la empresa accionante (fs. 3 A.A.), entregándose copia del acta labrada. La vista luce evacuada de fs. 6 a 9 A.A., formulando sus descargos en términos similares a los contenidos en su demanda anulatoria. Entre los des cargos objeta que no se agregan mayores probanzas más allá del acta de constatación, tratándose de la única prueba presentada. La Administración analiza los descargos, requiriendo la Dirección General de la Salud, al Programa Nacional de Control de Tabaco que informe acerca de los antecedentes sancionatorios de la empresa y la agregación “si las tuvieren, fotos que tengan que ver con el acta nº 2420 (cigarrera Berry Mint)” (fs. 13 A.A.). Si bien el Programa informa acerca de los antecedentes de la accionante, no agrega los registros fotográficos que le fueran solicitados (fs. 14 A.A.). Los descargos son analizados profusamente en cuanto a la cuestión de fondo, concluyéndose que se constató la promoción de productos de tabaco, por lo que se infringió lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley No. 18.256 de 6 de marzo de 2008 y los artículos 7 y 8 del Decreto 284/008, recomendando la aplicación de una multa equivalente a 40.000 Unidades Indexadas (fs. 15, A.A.). Así, el procedimiento concluye con el dictado del acto administrativo sancionatorio hostilizado, que fuera dictado por la Dirección General de la Salud en fecha 9 de noviembre de 2021. VII) Vicio en la motivación del acto administrativo: insuficiencia probatoria del supuesto de hecho. El Tribunal, por mayoría , considera que corresponde anular el acto administrativo, recepcionando el agravio esgrimido por la actora en relación a la prueba de la infracción imputada, lo que exime de analizar los restantes agravios. La accionante cuestiona que la Administración no se fundó en pruebas fehacientes del hecho imputado y del nexo causal que lo relaciona con su persona. La demandada se defiende arguyendo que la infracción resulta probada en virtud del acta de inspección que constituye un instrumento público, que resulta por sí auténtico. En forma previa, cabe descartar que la ausencia de firma del acta por el titular del comercio inficione de nulidad a la actuación -y por propagación al acto administrativo - en tanto siendo u n instrumento público no requiere de otros requisitos para su validez, más que su otorgamiento por funcionario público en ejercicio de sus competencias. De la compulsa de los antecedentes, surge que la única prueba incorporada por la Administración es el Acta Nº 2420 labrada el día 9 de octubre de 2019, donde el funcionario atesta los hechos que dice constatar. No emerge del expediente administrativo el diligenciamiento de ningún otro medio probatorio, sea este documental -como pudieran ser registros fotográficos del hallazgo- o testimonial -como podría ser la declaración de terceros entre ellos el titular o representante del local donde se constató la eventual infracción-. Así planteado el debate y los hechos, corresponde analizar si el acta en cuestión es prueba suficiente del supuesto de hecho imputado. El análisis de la cuestión debe abordarse considerando dos órdenes de reglas: una sustancial y otra adjetiva. En primer lugar, el acto administrativo impugnado hace a la materia sancionatoria, por lo que el sujeto contra el que se dirige el procedimiento goza del derecho a la presunción de inocencia , que exige a la Administración que actúa la aportación de la prueba de cargo para acreditar la existencia de la infracción y fundamentar la sanción. El reconocimiento de este derecho tiene una ineludible consecuencia procesal: imponer la carga de la prueb a a quien ostenta la potestad sancionatoria, en el caso a la Administración; quien deberá destruir la presunción de inocencia. El Decreto 500/991 consagra como principio general que ha de regir el procedimiento administrativo la verdad material de los hechos (art. 2º Lit. d). Esto nos plantea, además, cual ha de ser el canon o estándar probatorio exigible para destruir dicha presunción, de manera de tener por probado los hechos constitutivos de la infracción administrativa. Se plantea la interrogante de que grado de probabilida d o certeza se requiere para que pueda darse por probado un hecho; o , en otros términos, la cuestión radica en dilucidar qué grado de confirmación debe alcanzar un hecho para poder ser considerado como probado. De esta forma, y siguiendo con el razonamiento, en materia sancionatoria o punitiva, cabe exigir una prueba más allá de toda duda razonable, es decir un umbral elevado de confirmación de un hecho ( clear and convincing evidence o proof beyond any reasonable doubt), por el cual se requiere una certeza absoluta de su ocurrencia, de manera que cualquier prueba que genere una duda sobre la ocurrencia del hecho conlleva que el mismo no se tenga por probado. En tanto la potestad sancionatoria trasunta en la aplicación de sanciones que han de afectar bienes jurídicos del sujeto pasivo, quien además se encuentra asistido por una presunción de inocencia, corresponde que el hecho motivante de la sanción se encuentre suficientemente acreditado, más allá de toda duda. La segunda regla a considerar es de índole adjetivo o procesal, pues cabe analizar cuál es la fuerza o valor probatorio de las actas de comprobación extendidas por un funcionario público. Cierto es, como lo afirma la demandada, que las actas labras por los funcionarios inspectores constituyen instrumentos públicos, en tanto fueran extendidas en las condiciones previstas por el artículo 1574 del Código Civil. Ahora bien, el carácter de instrumento público de las actas de comprobación extendidas por los funcionarios, no resuelve la cuestión de su eficacia probatoria, la cual ha de ser analizada bajo dos aspectos: a) el valor del instrumento en sí; y b) el valor del contenido del acta. En relación al valor del acta en sí como instrumento, estando en condiciones regulares, es “un título auténtico, y como tal hace plena fe” (art. 1574 inc. 1º Código Civil). El instrumento público es, por sí mismo auténtico, por lo que no se requiere de otra prueba para acreditar tal extremo. Ahora bien, la plena fe del instrumento público alcanza objetivamente “al hecho de haberse otorgado y su fecha” , aspectos respecto de los cuales su fuerza probatoria es erga omnes (art. 1575 del Código Civil). En cuanto al contenido de las actas de comprobación, y en especial su parte enunciativa o expositiva, su fuerza probatoria está sujeta a lo previsto en el artículo 1577 del Código Civil: “la fuerza probatoria del instrumento público se extiende aun respecto de lo que no se haya expresado sino en términos enunciativos, con tal que tenga relación directa con lo dispositivo del acto o contrato: en otro caso, no puede servir la enunciación más que de un principio de prueba por escrito. En ningún caso la enunciación produce efecto contra tercero”. De este artículo resulta que el instrumento público hace plena prueba de su parte dispositiva, esto es, de las obligaciones y descargos en el contenidas. Sin embargo, en lo atinente a su parte enunciativa, sólo hace plena prueba en lo que guarde relación d irecta con lo dispositivo; pero lo simplemente enunciativo tan sólo vale como principio de prueba por escrito y no es oponible a terceros. Así desarrollados los criterios a considerar para dilucidar la legalidad de la actuación de la Administración, emerge de las actuaciones: a) La Administración fundó el acto administrativo en un único medio probatorio: el acta extendida por el funcionario inspector en fecha 9 de octubre de 2019 (fs. 2 vto. A.A.). A ninguna otra fuente probatoria acudió la demandada para obtener la verdad material de los hechos y destruir la presunción de inocencia de que goza la accionante. b) La constatación que realiza el funcionario inspector en el acta es una mera declaración de ciencia. Así el acta es, siguiendo a Eduardo Couture, un “documento representativo de ciencia o de simple saber es aquél en el cual se reproduce una percepción. El autor del documento reproduce en él su percepción sensible, limitándose a ella” (El concepto de fe pública. Ed. Biblioteca de publicaciones oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Año 1947. Pág. 43). Las actas de comprobación se rigen por el principio de inmediación sensorial, por cuanto sólo atestan lo que el funcionario percibe a través de sus sentidos. Tratándose de un atestado sensorial, su contenido es puramente enunciativo, por lo que tan sólo tiene el valor de “un principio de prueba por escrito” (art. 1577 Código Civil). En atención a lo expuesto, el acta de comprobación hace plena fe de la actuación del funcionario (el hecho de su otorgamiento) y de la fecha en que ocurrió la inspección. Pero el enunciado atestado en el acta es tan sólo un principio de prueba escrita, que no dispensa a la Administración de su carga de probar el hecho constitutivo de la infracción por otros medios, especialmente cuando fuera susceptible de ser probado por otras fuentes probatorias como registros fotográficos y declaraciones testimoniales. Y ello fue advertido por la propia Administración en el curso del procedimiento, en tanto se requirió la agregación a las actuaciones de registros fotográficos (fs. 13 A.A.), dictándose el acto administrativo pese a no haberse incorporado tal probanza. El Tribunal ya tuvo oportunidad de pronunciarse en un asunto similar, sosteniendo: “Según surge del Acta de Constatación se evidenció por parte del funcionario inspector: “Publicidad en cigarrera con la marca NEVADA con productos de tabaco a la venta en sector Cantina del Club Social y Deportivo”. Pues así, el tenor que emana del Acta N° 4071 (piedra angular de la sanción impuesta a la actora) dice más sobre una imputación que de la constatación de un hecho. Nótese que lo constatado no refiere a que la publicidad sea de tales y cuales colores, preci sión que, debidamente acompañada de prueba complementaria, sería útil para atribuir responsabilidad a AA Lo apreciado por el inspector excede la mera constatación y supone un proceso deductivo, cumplido en la faz interna del funcionario, que no permite evidenciar las circunstancias o motivos sobre los que dicha apreciación se realiza, algo que repercute, en primera y última instancia, en el eventual control de juridicidad del acto que el Tribunal realiza y en la imposibilidad de atribuir hechos que normativamente implican una infracción (con la consecuente imposición de una sanción) frente a quien debe soportarla. Y es que, la eficacia tasada de los instrumentos públicos está limitada al campo de los hechos, a lo que “el funcionario público dice haber visto realizar y de las cuales deja constancia durante la redacción del instrumento público” (Cfe. PEIRANO FACIO, J., “Curso de obligaciones”, T. V, CED, Montevideo, 1968, pág. 103.). Sin embargo, las deducciones o inferencias que realiza el inspector del Ministerio en su esfera interna para ulteriormente endilgar responsabilidad a un sujeto no están abarcadas por la plena eficacia probatoria referida, máxime, cuando como en el caso, la ausencia de prueba adicional impide analizar lo que el funcionario de la Administración demandada dice haber apreciado. En definitiva, los escasos esfuerzos probatorios desplegados por la Administración no resultan suficientes para la imputación realizada a la empresa accionante. En este sentido, lejos está la prueba inserta en los antecedentes (Acta de Constatación) de formar la convicción del Cuerpo en favor de la confirmación del acto. La prueba, tratándose de una sanción, no debe dar lugar a dudas de la participación de AA en la supuesta publicidad colocada en el local comercial, y ello no acontece en la emergencia. Resulta oportuno recordar en esta oportunidad las enseñanzas del Profesor CAJARVILLE sobre la prueba en el procedimiento administrativo nacional, quien decía: “Determinado el objeto de la prueba, no puede aplicarse en el procedimiento administrativo los principios de la carga de la prueba del proceso judicial civil (C.G.P. art. 139). Se trate del procedimiento común o del disciplinario, la Administración debe ac tuar conforme a la verdad material de los hechos relevantes; sobre ella recae el deber de practicar todas las diligencias probatorias que conduzcan al conocimiento de esa verdad, ya sea que los hechos a probar motiven una decisión favorable o adversa a la Administración o a los terceros. Los particulares, en cambio, no tienen el deber de probar salvo norma legal expresa que se los imponga. Recae sí sobre ellos, la carga, como imperativo del propio interés, de probar los hechos que les favorezcan; pero esa carga no tiene la transcendencia, que sí tiene en el proceso civil, de legitimar una resolución contraria a aquél que teniendo que probar no lo hizo (…)” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Idea, 1997, ps. 99 y 100)” (Sentencia No. 238/019 de 9/V/2019). En consecuencia, asiste razón a la accionante en cuanto a que no está debidamente probado el incumplimiento que se le imputa, por lo que cabe anular el acto sancionatorio. La orfandad probatoria con que actuó la Administración a efectos de acreditar el supuesto de hecho para el ejercicio del poder sancionatorio, exime al Tribunal de ingresar a la consideración del resto de los agravios esgrimidos, por cuanto se supeditan a la propia constatación de la plataforma fáctica. VIII) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por mayoría, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (d.), Dr. Corujo, Dra. Klett (d.), Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dr. Ángel Manuel Cal. DISCORDE: Por los fundamentos que siguen, desestimo la demanda y, en su mérito, confirmo el acto impugnado. La multa cuestionada se sustenta en el acta de constatación labrada por el Programa Nacional de Control de Tabaco. Corresponde, en primer término, examinar el agravio relativo a la nulidad del acta por carecer de la firma del titular del local y por no incorporar la fotografía de la publicidad. A mi juicio, ninguno de estos planteos es de recibo. La actora no acreditó la falsedad del documento que cuestiona. Conforme a lo dispuesto por los artículos 1574 del Código Civil y 170 del Código General del Proceso, los instrumentos públicos extendidos por funcionarios públicos son auténticos y hacen plena fe mientras no se demuestre lo contrario. Como señala PEIRANO “la plena eficacia se extiende a las cosas que el funcionario público dice haber visto realizar y de las cuales deja constancia durante la redacción del instrumento público. (…) en el relato de lo que ocurrió en presencia del oficial pú blico, en todo este aspecto sí el instrumento público hace plena fe.” (PEIRANO FACIO, Jorge: “Curso de obligaciones”, T. V, CED, Montevideo, 1968, pág. 103.). Para que el acta revista carácter de instrumento público auténtico, la normativa no exige la firma ni la intervención del particular, como exige la accionante. Asimismo, la falta de incorporación de la fotografía no desvirtúa la constatación efectuada por el inspector. En el acta se consignó: “Promoción de cigarrillos ‘Berry Mint’ de la Tabacalera AA en cigarrera a la vista del público”. En tanto no se probó su falsedad, no existen elementos para cuestionar su contenido y considerarla nula (fs. 2 vto., A.A.). Cabe agregar que la actora tampoco cuestionó el acta en sede administrativa, limitándose a señalar –como lo hizo en obrados– la ausencia de firma del responsable del local. Incluso, en la demanda, reconoce la existencia de una comunicación relativa al prod ucto. Así, a fs. 15, infolios alegó qué el acta “es una hoja A4 indicando el precio de los mismos y así se le comunicó a los locales que son punto de venta de productos de tabaco” cuando conforme se señalara, ello no es así. En otro pasaje de la demanda alude que se trata de una “comunicación” y que “el decorado no posee ninguna combinación de colores o dibujos”. Luego se agravia de que el acta no fue firmada por el propietario o responsable del local. Ello, en los hechos, importa admitir la promoción constatada. Este Tribunal ha sostenido que: “Por ello, lo que pretende la actora es una cuestión de derecho resuelta por la tasa legal atribuida al instrumento público (arts. 1574 y 1575 del Código Civil), la que, para ser rebatida, precisa de algo más que la mera afi rmación de no haber podido ser firmada por representante del local o de la empresa accionante.” (Sent. 75/2022). Y, en el mismo sentido se pronunció en las Sentencias 185/2012, 590/2014, 545/2018, 651/2018, 683/2018, 702/2018, 688/2018, 669/2018, 665/2018, 631/2018, 4/2019, 6/2019, 8/2019, 30/2019, 31/2019, 49/2019, 50/2019, 48/2019,74/2019, 90/2019, 120/2019, 138/2019, 139/2019, 154/2019, 158/2019, 159/2019, 171/2019, 176/2019, 192/2019/, 194/2019, 198/2019, 202/2019, 238/2019, 292/2019, 418/2020, 338/2021, 121/2019 y 877/2022, entre otras. Por otra parte, la accionante no produjo prueba apta para revertir la presunción de veracidad ideológica propia de los documentos públicos. Despejada la cuestión sobre la validez del instrumento, corresponde analizar la procedencia de la sanción impuesta a AA. De las actuaciones administrativas y de la normativa aplicable surge que se configuraron los presupuestos necesarios para atribuirle responsabilidad por la infracción. La legislación prohíbe determinadas formas de publicidad y promoción de productos de tabaco, y establece expresamente que, en esta materia, son responsables las empresas fabricantes o importadoras de productos de tabaco. En el caso, se constató la existenc ia de publicidad prohibida, por lo que la multa fue correctamente aplicada a la empresa accionante. En efecto, el artículo 18 de la Ley 18.256 —en la redacción dada por el artículo 206 de la Ley 18.996, vigente al momento de la constatación — dispone que: “(Sujeto pasible).- De las infracciones previstas en la presente ley es responsable el propietario o quien tenga la explotación o titularidad u obtenga algún provecho del uso de los espacios comprendidos en el artículo 3° de la presente ley. En lo que refiere al artículo 7° sobre publicidad, promoción y patrocinio, serán responsables las empresas fabricantes o importadoras de productos de tabaco”. A su vez, el artículo 7 establece: “(Publicidad, promoción y patrocinio).- Prohíbese toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco. Asimismo, queda prohibido: A) El uso de logos o marcas o elementos de marca de productos de tabaco, en productos distintos al tabaco. El término 'elemento de marca' comprende el aspecto distintivo, el arreglo gráfico, el diseño, el eslogan, el símbolo, el lema, el mensaje de venta, el color o combinación de colores reconocibles u otros indicios de identificación de cualquier marca de producto de tabaco o que lo representen. B) El uso de marcas o logos de productos distintos al tabaco en productos de tabaco. C) La elaboración o venta de alimentos, golosinas, juguetes y otros objetos que tengan forma de productos de tabaco. D) La colocación de marcas, logos o elementos de marca de productos de tabaco en juegos, video juegos o juegos de computadora. E) El uso de dibujos de tipo animado en envases de productos de tabaco. La prohibición dispuesta en el inciso primero comprende el patrocinio de actividades nacionales o internacionales, culturales, deportivas o de cualquier otra índole o de participantes de las mismas, por parte de la industria tabacalera. Asimismo, prohíbese la exhibición de los productos de tabaco, sus derivados y accesorios para fumar en dispensadores y cualquier otra clase de estantería ubicada en los locales donde se expendan los productos de tabaco. En dichos locales solo se permitirá la colocación de una lista textual de los productos de tabaco que se expenden con sus respectivos precios y deberá exhibirse la información del Ministerio de Salud Pública que advierta sobre el perjuicio causado por el c onsumo y por el humo de los productos de tabaco, de conformidad con la reglamentación que el Poder Ejecutivo dicte al respecto”. Conforme se indicara, del acta de constatación de fecha 9 de octubre de 2018 surge la promoción de cigarrillos “Berry Mint” de Tabacalera AA en una cigarrera visible al público. Ello contraviene la normativa citada, pues excede claramente la simple lista indicativa de los productos permitida y configura publicidad prohibida. En consecuencia, la responsabilidad atribuida a la actora en la colocación del cartel resulta incuestionable, en tanto la norma prohíbe toda forma de promoción y publicidad, directa o indirecta, y asigna expresamente dicha responsabilidad a la empresa fabricante. A ello se suma que la Suprema Corte de Justicia, en Sentencia N o. 310/2024, desestimó la excepción de inconstitucionalidad promovida por la propia actora, lo que priva de sustento su agravio relativo a que le imputan responsabilidad por el hecho de un tercero. Finalmente, cabe señalar que esta ha sido la posición reiterada del Tribunal en casos análogos, en los que se impugnaron sanciones por idénticos motivos (Sentencias Nos. 631/2018, 89/2019, 90/2019, 120/2019, 121/2019, 192/2019, 198/2019, 202/2019, 292/2019, 418/2020, 338/2021, 75/2022 y 877/2022, entre otras). Por lo demás, no comparto los fundamentos de la Sentencia N o. 238/2019, citada por la decisión adoptada en mayoría. Por el contrario, adhiero a la línea argumental desarrollada en las discordias de los Dres. Klett y Corujo en Sentencia Nº 310/2021, cuyos fundamentos hago propios en cuanto resultan plenamente aplicables al caso. Dra. Selva Klett. DISCORDE: por cuanto entiendo que corresponde confirmar la Resolución No. 55 de fecha 9/12/2021, dictada por la Dirección General de la Salud en ejercicio de atribuciones delegadas. En primer lugar, corresponde mencionar que la actora denunció la inconstitucionalidad de las disposiciones en base a las cuales el Ministerio de Salud Pública (MSP) la sancionó. En lo medular, sostuvo que quien debe ser sancionado es el titular del comercio y no la empresa. Proceso de inconstitucionalidad que culminó con el dictado de la Sentencia Nº310/2024, por la que se declara la constitucionalidad de dichas normas, sentencia en la que la Suprema Corte de Justicia (SCJ), señaló que: “… en la especie, no se verifica falta de razonabilidad ni ausencia de proporcionalidad en la solución normativa cuestionada por la excepcionante. El legislador tomo la opción de hacer responsables, por las infracciones relativas a la publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco, a los importadores y fabricantes de este tipo de productos. Las razones de interés general que justifican esta solución normativa están previstas en la legislación que regula la materia (…) Una de las medidas más relevantes, en este sentido, fue la de prohibir “toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco”. Esa prohibición está prevista expresamente en el art.7 de la Ley Nº18.256, cuya constitucionalidad no ha s ido puesta en tela de juicio por la excepcionante (…) resulta razonable (esto es, no contraria a los principios de razonabili dad y proporcionalidad), la decisión del legislador de sancionar, por las violaciones a aquella prohibición, a las empresas fabricantes o importadores de productos de tabaco” (fs. 201 vto.-202 vto., el subrayado no pertenece al original). Sin perjuicio de lo cual, la actora también formuló agravios respecto de la prueba utilizada por la Administración, la que consideró insuficiente. En este sentido, surge agregada a las actuaciones el acta labrada por el funcionario público constando que en el local BB, Galicia 0000, se constató promoción de cigarrillos “Berry Mint” de la AA en cigarrera a la vista del público (fs.2 vto., A.A.). De lo que se le confirió vista a la empresa, la que compareció en sede administrativa, oportunidad en la que rechazó la sanción bajo el entendido de que se debía sancionar al titular del comercio, señalando además que se trata de una decoración y no de publicidad. Considero que los cuestionamientos a la prueba realizadas por la actora deben ser rechazados. Dada las similitudes entre los casos, entiendo que resulta aplicable lo que indicamos en discordia a la Sentencia N o. 310/2021: “La sanción impuesta a la empresa actora tiene su origen en la constatación realizada por funcionarios del Programa Nacional de Control de Tabaco del MSP, con fecha 12 de diciembre de 2017, en el local “ CC”, sito en Av. Garibaldi Nº 0000, de Montevideo por la cual se consigna: “Cartel con publicidad de la marca “NEVADA 14 BOX” promocionando el precio a $ 90” (Cf. Acta Nº 2779, fs. 3 vto. AA y gráfico que luce a fs. 16 vto. ibídem). La firma accionante, en la instancia administrativa, sostuvo que “los volantes informativos del NEVADA Box 14 a $ 90 fueron entregados por AA a los concesionarios para su uso exclusivo de sus cadenas de distribución especificándolo en el propio volante que refiere a una parte “mensaje dirigido a los integrantes de la cadena de distribución de AA” y luego también refiere “Información comercial dirigida exclusivamente a representantes de ventas, distribuidores y comerciantes de productos de tabaco. Prohibida su exhibición al público”. (SIC) (fs. 11 vto. A.A.). Pues bien, apartándome de la mayoría, estimo que, en el casus, la prueba incorporada en autos, resulta suficiente a efectos de acreditar el incumplimiento de la pretensora a la normativa referida a la publicidad de tabaco. El tenor de la constatación, a la luz del acta labrada, resulta contundente, por lo que se torna innecesaria la prueba complementaria reclamada por la accionante (artículo 1575 C. Civil, artículo 350 CPC). Debe de verse, en tal sentido, que lo que subyace al embate es una suerte de falsedad ideológica del instrumento público, extremo que la actora debió alegar categórica y derechamente, pues es la única forma de derribar la eficacia tasada del acta, lo que no se verificó en la especie. Sobre el particular, el Tribunal ha dicho: “Dicho documento, al haber sido firmado por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, tiene la calidad de ser un documento público, y como tal, hace plena prueba respecto al hecho de haberse otorgado y a su fecha, presumiéndose auténtico salvo prueba en contrario, conforme lo disponen los arts. 1574 y 1575 del Código Civil y el art. 170 del Código General del Proceso. Los arts. 1574 y 1575, que establecen una tasa legal en cuanto a la eficacia probatoria del documento público, que hacen que éste surta plena prueba en cuanto a su fecha y al hecho de haberse otorgado. Por tanto, no existen elementos como para desconocer e stos aspectos relativos del documento público luciente a fs. 13 A.A. Como indicaba PEIRANO refiriéndose a la eficacia probatoria de los instrumentos públicos: “la plena eficacia se extiende a las cosas que el funcionario público dice haber visto realizar y de las cuales deja constancia durante la redacción del instrumento público. (…) en el relato de lo que ocurrió en presencia del oficial público, en todo este aspecto sí el instrumento público hace plena fe.” (PEIRANO FACIO, Jorge: “Curso de obligaciones”, T. V, CED, Montevideo, 1968, pág. 103.). En similar línea argumental, VIERA indicaba: “La cuestión de la autenticidad de los documentos es previa a la de su eficacia, porque sólo resuelta de manera positiva la primera se podrá abordar la segunda. Autenticidad es la calidad de lo auténtico y por tal se entiende verdadero, legítimo, genuino. Desde el punto de vista jurídico, auténtico es lo que debe ser legalmente por cierto. (…) El instrumento público es, por sí mismo auténtico. Ello quiere decir que no necesita de otra prueba ni procedimiento para acreditar su autenticidad. Ello es consecuencia de la autoridad que le confiere el agente público que lo autoriza. Autorizar y autenti car son dos conceptos necesariamente complementarios. Es la autoridad del agente que autoriza el instrumento el que convierte a éste en auténtico, es decir, en obligatoriamente creíble y esa autoridad surge del carácter de oficial público del autorizante, siempre que sea competente, actúe dentro del límite de sus atribuciones y con las formas requeridas” (Viera, Luis. A.; “Prueba Documental” en Curso de Derecho Procesal. T. II. 1974, pág. 137/138).” (Cf. Sentencias Nos. 185/2012, 590/2014, 202//2019, 170/2 021, entre muchas otras). A partir de lo anterior, el artículo 7º de la Ley Nº 18.256, vigente al momento de la inspección, prohíbe “…toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco”. Asimismo, queda prohibido: A) El uso de logos o marcas o elementos de marca de productos de tabaco, en productos distintos al tabaco. El término ‘elemento de marca’ comprende el aspecto distintivo, el arreglo gráfico, el diseño, el eslogan, el símbolo, el lema, el mensaje de venta, el color o combinación de colores reconocibles u otros indicios de identificación de cualquier marca de producto de tabaco o que lo representen. B) El uso de marcas o logos de productos distintos al tabaco en productos de tabaco. C) La elaboración o venta de alimentos, golosinas, juguetes y otros objetos que tengan forma de productos de tabaco. D) La colocación de marcas, logos o elementos de marca de productos de tabaco en juegos, video juegos o juegos de computadora. E) El uso de dibujos de tipo animado en envases de productos de tabaco. La prohibición dispuesta en el inciso primero comprende el patrocinio de actividades nacionales o internacionales, culturales, deportivas o de cualquier otra índole o de participantes de las mismas, por parte de la industria tabacalera. Asimismo, prohíbese la exhibición de los productos de tabaco, sus derivados y accesorios para fumar en dispensadores y cualquier otra clase de estantería ubicada en los locales donde se expendan los productos de tabaco. En dichos locales solo se permitirá la colocación de una lista textual de los productos de tabaco que se expenden con sus respectivos precios y deberá exhibirse la información del Ministerio de Salud Pública que advierta sobre el perjuicio causado por el c onsumo y por el humo de los productos de tabaco, de conformidad con la reglamentación que el Poder Ejecutivo dicte al respecto.” (El texto de este fue dado por la Ley Nº 19.244, de fecha 25/07/2014.). Por su parte, el artículo 18 de la Ley Nº 18.256, en redacción dada por el artículo 206 de la Ley Nº 18.996, dispone que: “En lo que refiere al Artículo 7º sobre publicidad, promoción y patrocinio, serán responsables las empresas fabricantes o importadoras de productos de tabaco”. Finalmente, el art. 9 del Decreto Reglamentario Nº 284/008, edita: “...Los espacios disponibles para publicidad a que refiere el Artículo 7° de la Ley que se reglamenta, deberán estar en el interior de los puestos de venta…”. De manera que resulta inobjetable la responsabilidad endilgada a la actora en la colocación del cartel, con tenor publicitario, en tanto la norma prohíbe toda forma de promoción y publicidad, tanto directa como indirecta”. Por lo expuesto, considero que corresponde confirmar la resolución impugnada.