Sentencia Definitiva N° 224/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 224 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 189/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor AA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 81410/2023 dictada por el Ministerio de Defensa Nacional (MDN), en ejercicio de atribuciones delegadas, el 9 de agosto de 2023, mediante la cual se desestimó la petición de pase a situación de retiro voluntario formulada por el accionante, al amparo de lo dispuesto por el artículo 191 del Decreto Ley No. 14.157 (fs. 104 vto. a 105 carpeta rosa de documentación en 106 fojas). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 2 a 10 infolios) alegó que el acto impugnado le causa agravio por haber sido dictado en base a una errónea interpretación de la normativa aplicable al caso. En tal sentido, sostuvo que el artículo 1 de la Ley No. 19.695 resulta claro en tanto determina el régimen aplicable, esto en tanto había configurado causal de retiro -prevista por el régimen anterior- al 28 de febrero de 2019. Por ende, consideró que es titular de un derecho adquirido de causal de retiro y no se le aplica el régimen de transición. Se explayó sobre su interpretación de las normas para sostener que la única norma aplicable a su caso es la Ley No. 14.157, en tanto al 28 de febrero de 2019 computaba los años de servicio al tener bonificados los servicios de aviador que realizó desde la fecha en que comenzó su actividad. Así, a la fecha indicada tenía los 20 años de servicio computados, considerando la interpretación que realiza sobre la bonificación de los mismo, lo que no le fue reconocido. En definitiva, solicitó la anulación del acto procesado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho (fs. 20 a 25 infolios). Reseñó los antecedentes administrativos y la normativa aplicable al caso. Esta trató del artículo 1 y 39 de la Ley No. 19.695, artículo 66 de la Ley No. 19.775, artículos 89, 90, 191 y 194 del Decreto-Ley No. 14.157. De tal manera, luego de llevar la hoja de servicios del actor, dijo que independientemente de su bonificación correspondiente a prestar actividad de vuelo permanente, dicha bonificación no se toma en cuenta al momento de cumplir el requisito de 20 años simples a efectos de configurar causal de retiro, por lo que deviene errónea la interpretación que acumula dichos años bonificados a los efectos de configurar causal de retiro. En definitiva, solicitó la confirmación del acto procesado. IV) Por Decreto No. 2788/2024 (fs. 27 infolios) se abrió las actuaciones a prueba por el plazo legal, agregando los antecedentes administrativos. Diligenciada la prueba ofrecida y agregada la documental por cuerda separada, por Decreto No. 1710/2025 se decreta que las partes aleguen en plazo común de 15 días, lo que cumplieron la parte demandada y actora por su orden (fs. 56 a 58 y 60 a 64 vto. infolios, respectivamente). V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 398/2025, aconsejando la desestimación del accionamiento (fs. 67 a 68 infolios). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, de 22.6.87 arts. 4 y 9). Estando a los dichos del accionante que no fueran controvertidos por la demandada y no surgiendo de los antecedentes administrativos agregados constancia de notificación del acto procesado, se tendrá por válida la notificación del acto según lo declarado por el actor el 22 de agosto de 2023. Con fecha 31 de agosto de 2023 (fs. 3 a 5 carpeta de documentación en 60 fs.), se interpuso en tiempo y forma el recurso de revocación; recurrencia que fue fictamente desestimada el 29 de enero de 2024. Por lo tanto, la demanda anulatoria se presentó en tiempo útil el 5 de abril de 2024 (nota de cargo fs. 11 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 81410/2023 dictada por el MDN en ejercicio de atribuciones delegadas el 9 de agosto de 2023, mediante la cual se desestimó la petición de pase a situación de retiro voluntario formulada por el accionante, al amparo de lo dispuesto por el artículo 191 del Decreto Ley No. 14.157 (fs. 14 infolios). III) De manera preliminar, y a fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planeada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes de la causa. Conforme surge de los antecedentes administrativos, el acto impugnado es el corolario de un procedimiento que tuvo su inicio en una petición del actor de ampararse al régimen del Decreto Ley No. 14.157 el 24 de octubre de 2022 (fs. 9 y ss. carpeta rosa de documentación en 106 fs.). En Memorando No. 35 173/22 de fecha 28 de octubre de 2022 (ver sello fs. 17 vto. de carpeta rosa de documentación cit.), el Director de la Escuela Militar de Aeronáutica informa que no sería pertinente la prosecución del trámite al no tener al día de la fecha 20 años simples de servicios según la hora de cómputos donde luce que posee 18 años, 13 meses y 25 días; adicionando que el solicitante se encuentra comprendido en la Ley No. 19.695 “Aprobación de las Modificaciones al Sistema de Previsión Social Militar”. Sugiere elevar las actuaciones al Departamento de Asesoría Jurídica de la Fuerza Aérea Uruguaya (fs. 17 y vto. de carpeta rosa de documentación cit.). El Comando Aéreo con fecha 28 de octubre toma conocimiento de las actuaciones y remite al Jefe del Estado Mayor Personal a fin de que la misma gestione a través de la Asesoría Jurídica Notarial y Económico Financiero de ese Estado Mayor para pronunciarse al respeto (fs. 18 carpeta rosa documentación cit.). Con fecha 5 de diciembre de 2022 la jefa de la Asesoría Jurídica, Notarial y Económico Financiero eleva los obrados a la Fuerza Aérea, Comando General, Estado Mayor Personal, Sección Técnica a fin de que sea tramitado por sistema APIA (fs. 18 vto. de la carpeta rosa de documentación cit.). Con misma fecha la Secretaria del Estado Mayor Personal cumple con elevar al Señor Comandante del Comando Aéreo de Personal los obrados a sus efectos (fs. 18 vto. carpeta rosa documentación cit.). El Director de la Escuela Militar Aeronáutica con fecha 21 de diciembre deja constancia de recibir las actuaciones el 20 de diciembre de 2022 devolviendo las actuaciones a los efectos de que inicie el trámite correspondiente al sistema APIA (fs. 19 vto. Carpeta rosa de documentación cit.). Con fecha 2 de enero de 2023 se crea expediente en sistema APIA (fs. 20 vta. carpeta rosa de documentación cit.). Luce de la Hoja de Cómputos agregada (fs. 43 carpeta rosa de documentación cit.) que el accionante ingresó a las Fuerzas Armadas el 1º de febrero de 2007 prestando servicios como personal superior hasta el 15 de febrero de 2023, por lo que computa 16 años y 14 días efectivos; asimismo cursó el Liceo Militar General Artigas por un período de 2 años, 8 meses y 29 días. Por lo tanto, con anterioridad al 28 de febrero de 2019, totaliza 14 años, 9 meses y 26 días de servicio efectivo. Por informe de la Dirección General de Recursos Humanos de 3 de marzo de 2023 se concluyó que corresponde desestimar la petición formulada en base a que el peticionante (aquí actor) no cumplió con el requisito de los 15 años de servicio militares efectivos indicados pro la normativa vigente (fs. 53 vto. y 54 de la carpeta rosa de documentación cit.). La anterior opinión fue respaldada por el Directora General de Recursos Humanos del MDN (fs. 55 vto. de la carpeta rosa de documentación cit.). Por informe de la Asesoría Letrada del S.R.P.FF.AA. de fecha 8 de mayo de 2023 (fs. 88 a 89 de la carpeta rosa de documentación cit.) en el que luego de analizar la normativa aplicable y la situación del actor concluye que no le asiste razón al solicitante, luego de computados los servicios efectivos más los años de Liceo Militar, no llega al mínimo de 15 años efectivos o simples necesarios para quedar contemplado en el antiguo Régimen de Seguridad Social. Finalmente se dicta el acto procesado (fs. 104 vto. a 105 carpeta rosa de documentación cit.). IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia con lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) El Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en planteamiento similar al de autos en Sentencia No. 375, de 12 de agosto de 2025. Como en aquella oportunidad, en el caso, el objeto del proceso está en determinar que régimen de retiro regula la situación del accionante y no existiendo motivo en la emergencia para apartarse de las consideraciones vertidas en la referida sentencia, cabe reeditar los fundamentos allí expuestos. En el presente caso, conforme surge de los antecedentes administrativos, el acto procesado es corolario de un procedimiento que tuvo su inicio en una petición del actor de ampararse al régimen del Decreto-Ley No. 14.157 (fs. 9 y ss. carpeta rosa de prueba cit.). Por lo tanto, la cuestión resulta de pleno derecho y consiste en determinar el régimen jurídico aplicable y la solución concreta para la situación planteada en tanto el actor pretende ampararse del régimen anterior en tanto entiende que habría configurado causal de retiro con anterioridad a la vigencia del nuevo régimen. El artículo 1º de la Ley No. 19.695, establece respecto al ámbito subjetivo de aplicación que: “Quedan comprendidos en las disposiciones de la presente ley, el personal de escalafón k y el personal civil equiparado del Ministerio de Defensa Nacional, amparados por el Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas, en las condiciones que en la misma se establecen. Quienes al 28 de febrero de 2019, configuran alguna causal de retiro prevista por el régimen que se sustituye o computaren quince o más años de servicios militares efectivos en general, y tratándose de los funcionarios de los literales H) a N) del numeral 2) del artículo 8º de la presente ley, computaren cinco o más años de servicios efectivos, se regirán por el estatuto de retiro vigente a la fecha de promulgación de la presente ley, sin perjuicio de resultarles aplicables algunas disposiciones que a su respecto se establezca en esta última”. De tal modo, corresponde primero determinar si al 28 de febrero de 2019 el actor contaba con causal de retiro de acuerdo al Decreto-Ley No. 14.157 o computaba 15 años o más de servicios militares efectivos. Corresponde entonces para examinar la primera hipótesis analizar el régimen previsto en la Ley No. 14.157 en la medida en que la causal debe haber quedado configurada al amparo de sus provisiones. En el capítulo de retiro el artículo 191 de la referida Ley regula los casos en que el personal militar pasa a situación de retiro, siendo de interés en el caso de obrados, el literal A) en donde se dispone: “El personal militar podrá pasar a situación de retiro a su solicitud si llena los siguientes requisitos: A) Que haya acreditado el mínimo de edad y tiempo de servicios militares computables exigibles: (Oficiales: veinte años simples y personal subalterno: quince años simples y treinta y tres años de edad)”. Por su parte, los artículos 193 y 194 del citado cuerpo normativo establecen la forma de cómputo de los años de servicio indicando respectivamente que para ello “… se computarán los prestados por el personal militar desde su ingreso a las Fuerzas Armadas hasta la fecha de baja o retiro, o hasta la fecha que expresamente se establezca para el caso de los retiros obligatorios” y que dichos servicios se dividen en simples, bonificados o especialmente bonificados. Los primeros, son “1) Los prestados en toda situación de servicio efectivo, “Disponible” y “No Disponible”, así como en situaciones equivalentes de leyes anteriores” y “2) Los prestados por retirados militares en reparticiones del Estado”. Los segundos, pueden ser bonificados al 50% o al 100%. Dentro de estos últimos y en lo que respecta al presente caso “3) Los servicios prestados por el personal militar que cumple actividades de vuelo en forma permanente de acuerdo a lo que establezcan las leyes de las respectivas Fuerzas”. Veamos entonces la situación del actor. Surge de su hoja de cómputos de servicios (fs. 43 carpeta rosa de documentación cit.) que, habiendo ingresado a su actividad el 1º de febrero de 2007, al 28 de febrero de 2019 cuenta con 14 años, 9 meses y 26 días de servicios efectivos (teniendo en cuenta su actividad como personal superior y lo cursado en el Liceo Militar General Artigas). Conforme el artículo 191 citado ut supra, para configurar causal jubilatoria al amparo del régimen anterior, era exigido un cómputo de 20 años simples, que resulta ser aquellos prestados en situación de servicio militares efectivos. Por lo tanto, no se configura la primera hipótesis, en tanto resulta claro que para tener causa de retiro al amparo del Decreto Ley No. 14.157 al 28 de febrero de 2019, el artículo 191 exigía un mínimo de 20 años simples de servicios prestados. La interpretación del accionante con relación a que dichos años deberían ser considerados al amparo del literal C) del artículo 194 de la Ley No. 14.157 y 89 del Decreto Ley No. 14.747, es decir, servicios bonificados, no resulta de recibo. Su interpretación para respaldar su reclamo finca en la consideración de tener servicios bonificados con surge de su hoja de servicios. Como el Tribunal ya se ha pronunciado en pronunciamientos de idéntico tenor, debe relevarse que la bonificación no resulta discutida por la Administración en su configuración, aunque sí sus efectos. El mencionado artículo 194 distingue tres formas de computar los servicios, dentro de las que se encuentran, como se mencionó, los simples y los bonificados. En otras palabras, la norma diferencia una forma de cómputo de la otra y el artículo 191 expresamente requiere una de ellas para la configuración de la causal: el cómputo simple. Así, ello es lo que se requiere para tener derecho al retiro, para ingresar en dicha situación subjetiva; después, de acuerdo a la normativa, la Administración deberá aplicar los servicios bonificados para aumentar los años a considerar a fin de que el haber jubilatorio sea mayor, pero el mínimo del cual se debe partir para configurar la causal de retiro es, según la clara letra de la ley, 20 años simples. Como releváramos anteriormente y conforme surge de su hoja de cómputos de servicios el actor no cumple con el mínimo de años exigidos por la ley para configurar la causal referida. El Tribunal ya se pronunció al respecto en Sentencia No. 375/2025, en donde se expresó: “La ley establece que los servicios deben ser simples, así lo indicó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con anterioridad en la sentencia No. 450/2010, la que resulta trasladable al caso de autos, aun cuando no existía la Ley 19.695. En dicha oportunidad se expresaba que: “El art. 194 del Decreto-Ley define los conceptos de servicios simples, bonificados y especialmente bonificados, por lo que existiendo una clara distinción legal no corresponden interpretaciones. En consecuencia, siendo los servicios simples, no corresponde computar servicios bonificados para alcanzar años de servicios simples o efectivos que las leyes exigen en forma clara”. Lo expresado, sella también la suerte del agravio esgrimido por el accionante respecto al derecho adquirido que ostentaría y que se estaría vulnerando por el actuar de la Administración demandada. Siendo que no se configuró la casual de retiro tal como se viene expresando, no existe tampoco derecho adquirido a dicho retiro, por lo que no hay derecho alguno vulnerado por la Administración en este sentido. Con relación a la segunda hipótesis definida anteriormente, es decir si el accionante al 28 de febrero de 2019 contaba con quien años de servicios militares efectivos en general para quedar alcanzado por el régimen jubilatorio anterior, corresponde concluir que no. Conforme surge de su hoja de servicios, no alcanza los requeridos quince años efectivos. VI) Respecto a la mención de otros casos relacionados en obrados que entendía el accionante la Administración había resuelto en forma diversa a su caso, es dable destacar que nada se acreditó en relación con que tales situaciones resultaran iguales y requieran idéntico trato. Por último y respecto al agravio planteado por el accionante relativo a la vulneración de principios generales del procedimiento administrativo no resulta de recibo. Sobre la violación del principio de duración razonable no es de recibo. En relación a dicho agravio, el Tribunal ha indicado que “la duración razonable del proceso no constituye una cuestión de calendario, sino que, más bien, debe centrase en un examen cuidadoso de las circunstancias propias de cada caso, circunstancias cuya apreciación pueden ser diversas o heterogéneas para otros asuntos. Precisamente, del estudio de todas las circunstancias en conjunto es que se obtiene la razonabilidad del plazo que sirve de apoyo para la evaluación de las condiciones de jure y de facto que convergen en la posible y eventual violación del derecho a un proceso en un término razonable” (Cfme. Sentencias Nos. 307/2019, 63/2019, 239/2021, 168/2025). En el caso, no le asiste razón al accionante que desde que fue presentada su solicitud -24 de octubre de 2022- el comienzo del trámite se inició el 29 de diciembre de 2022, transcurriendo así 66 días. Conforme surge de los antecedentes relevados en el Considerando III, el 28 de octubre de 2022 se inicia el trámite existiendo dos actuaciones relativas a la recepción de la petición del accionante (fs. 17 a 18 de la carpeta rosa de documentación cit.). De esas actuaciones transcurren 37 días hasta que el 5 de diciembre de 2022 se expide la Asesoría Jurídica elevando las actuaciones para que sean tramitadas por sistema APIA. El 21 de diciembre de 2022, transcurridos 16 días, se devuelven las actuaciones para iniciar el trámite en el sistema APIA (fs. 19 vto. Carpeta rosa de documentación cit.), creándose el mismo el 2 de enero de 2023 (fs. 20 vta. carpeta rosa de documentación cit.). Por lo expuesto, el plazo de 66 días en que fundamenta su agravio el actor no fue tal, existiendo una inacción de 37 días en un caso y 16 días en otro, de pasajes de oficina, lo que se entiende puede ser un plazo razonable para una oficina estatal y su actuar diario, no vislumbrándose una conducta desplegada por la Administración demandada que pueda calificarse de oclusionista; una vez iniciado el trámite solicitado (parte del proceso en que la parte actora entiende se produjo una vulneración a sus derechos) la Administración ha demostrado cumplir con celeridad y diligencia el mismo, no probándose lo contrario. Respecto a la violación del principio o garantía de debida defensa, no surge de las actuaciones administrativas que se haya vulnerado las defensas. Iniciado el trámite peticionado se solicitó a diversas oficinas su opinión al respecto, quienes informaron la situación de hecho y de derecho a fin de que la Administración pudiera tomar una decisión debidamente fundada, lo que también sella su suerte con relación al agravio sobre la falta de mérito, encontrándose la decisión administrativa debidamente motivada como luce de los antecedentes agregados a la causa y del propio cuerpo de la Resolución procesada. VII) En definitiva, y por todo lo expuesto, corresponde rechazar la demanda anulatoria impetrada y confirmar el acto administrativo procesado ya que el actor no cumple con la condición de exclusión prevista en el régimen que le es de aplicación, por lo que la interpretación de la Administración es conforme a Derecho, en tanto le rigió al actor la Ley No. 19.695, ni acredita el resto de los agravios por esgrimidos en la causa anulatoria. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).