Sentencia Interlocutoria N° 220/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 220 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia interlocutoria de segunda instancia, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. PODER LEGISLATIVO - INSTITUCIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Y DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 383/2025), venidos a conocimiento de esta Corporación en virtud del recurso de apelación deducido por la parte actora, contra la Sentencia Interlocutoria No. 230/2025, dictada por la Sra. Juez Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno, Dra. María Victoria Suárez. RESULTANDO : I) Por el referido pronunciamiento de primer grado se resolvió hacer lugar a la excepción de falta de jurisdicción interpuesta por la demandada, declarando que el acto impugnado no es procesable ante la jurisdicción contencioso anulatoria. II) La actora dedujo acción de nulidad contra la Resolución de 13 de febrero de 2025 del Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (en adelante “IDDHH”) que dio por concluido el procedimiento de acoso laboral estando a las conclusiones indicadas en su Considerando X) y ordenó remitir las actuaciones a la Asamblea General a fin de que se sirva resolver sobre las medidas a adoptar, en atención a los elementos que surgen del procedimiento realizado (fs. 2 a 4). III) IDDHH, contestó la demanda bregando por la confirmación del acto y opuso excepción de falta de jurisdicción, por entender que el impugnado es un acto de procedimiento que remite las actuaciones al órgano competente de resolver, y no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas (fs. 40 a 53). IV) Por Decreto No. 1019/2025, se confirió traslado a la actora de la excepción opuesta (fs. 55), quien compareció señalando que el acto impugnado es procesable en tanto termina con el procedimiento de acoso laboral tramitado de forma irregular y afirma que la actora incurrió en acoso laboral hacia la funcionaria denunciante, lo que es lesivo y agraviante para la actora, afectando su esfera jurídica subjetiva. Agregó que la impugnada no se trata de un mero acto de trámite o de simple noticia a la Asamblea General (fs. 57 a 60). V) Por Sentencia Interlocutoria No. 230/2025, de 29 de setiembre de 2025, el Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno, resolvió hacer lugar a la excepción de falta de jurisdicción interpuesta por la demandada, declarando que el acto impugnado no es procesable ante la jurisdicción contencioso anulatoria. En necesaria síntesis , la impugnada dispuso que el acto impugnado produce efectos jurídicos (remisión del expediente para el pronunciamiento de la Asamblea General), pero no es un acto principal u originario, capaz de ser lesivo por si, sino que es preparatorio o instrumental. En este sentido, expresó que, si bien el artículo 39 del Código Contencioso Administrativo amplió los actos procesables, para serlo deben ser lesivos conforme al artículo 309 de la Constitución de la República, nota que carece el act o en cuestión por ser preparatorio (fs. 65 a 68). VI) Contra la sentencia interlocutoria, compareció la actora en tiempo y forma, interponiendo recurso de apelación, agraviándose porque la impugnada considera erróneamente que el acto impugnado es un acto de mero trámite o procedimiento. En su lugar, el ac to impugnado terminó el procedimiento de acoso tramitado en violación de la norma atributiva de competencia, y afirmó que la actora incurrió en acoso laboral. A su entender, tampoco es cierto lo que afirma la sentencia cuando indica que el acto no dispuso medidas adicionales ni sugirió una eventual imputación de responsabilidad o una sanción a imponer, sino que expone hallazgos, ya que el acto realizó una imputación de responsabilidad por acoso laboral. También le agravia que se sostenga que dicha conclusión no es lesiva. Asimismo, expresó que la sentencia impugnada es contradictoria con el nuevo enfoque amplio y garantista del CCA y la jurisprudencia reciente del TCA que ha evidenciado tal amplitud garantista (fs. 70 a 73). VII) De la recurrencia, el Juzgado le confirió traslado a la demandada por Decreto N.º 1714/2025, quien lo evacuó solicitando el rechazo del recu rso y la confirmación de la sentencia interlocutoria, que consideró ajustada a Derecho. En este sentido, sostuvo que, sin perjuicio de la aplicación del art. 39 del CCA, estamos en presencia de un acto no incluido en la regla constitucional por tratarse de una manifestación de voluntad que no produce efectos jurídicos. Agregó que no comparte que los antecedentes jurisprudenciales justifiquen la revisión del fallo resistido ni así tampoco se comparte que el acto sea productor de efectos jurídicos por la sola circunstancia de que provoca un agravio a su honor (fs. 77 a 80). VIII) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunció por la confirmación de la recurrida por Dictamen No. 775/2025 (fs. 91 a 94). IX) Por Decreto N o. 5449/2025, se franqueó el recurso con efecto suspensivo para su resolución por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quorum legal exigido, y apartándose de lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, revocará la sentencia interlocutoria apelada, en base a los fundamentos que se pasarán a desarrollar. II) En primer orden, corresponde al Tribunal, así como a los Jueces Letrados en lo Contencioso Anulatorio por razones de buena técnica, fundamentar la admisibilidad de los recursos que interpongan las partes. El artículo 193 del Código de lo Contencioso Administrativo (en adelante “CCA”), establece que “Todas las resoluciones son impugnables, salvo disposición expresa en contrario”. Por su parte, el artículo 21 del mismo Código restringe el principio previsto en el antes citado artículo, estableciendo los casos en los que los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio entenderán en instancia única, y, por lo tanto, determina las s entencias respecto de los que no procederá el recurso de apelación. Así, el artículo 21 establece: “(Competencia en instancia única).- Los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio entenderán en instancia única de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos en los siguientes casos: a) calificaciones de funcionarios públicos o de sanciones disciplinarias de observación, apercibimiento o suspensión que no exceda de quince días; b) clausuras, prohibiciones, inhabilitaciones o suspensiones de actividades que no superen el término de cinco días; y c) fuera de los casos anteriores, cuando la cuantía del asunto no exceda de 70 Unidades Reajustables, para cuya determinación se estará a la expresada por el actor en su demanda salvo que ella surja del acto cuya anulación se solicita”. En atención a lo dispuesto en el artículo 21 del CCA, las sentencias definitivas e interlocutorias dictadas en procesos calificados por el Código como de instancia única, no son apelables. Ahora bien, en este caso, el Tribunal en la integración requerida, resuelve que la sentencia interlocutoria impugnada, se dictó en un proceso de doble instancia y, por tanto, es apelable. El literal c del artículo 21 del CCA establece que los Juzgados Letrados de lo Contencioso Administrativo entenderán en única instancia cuando la cuantía del asunto no exceda de 70 Unidades Reajustables, para cuya determinación se estará a la expresada por el actor en su demanda, salvo que ella surja del acto cuya anulación se solicita. En este caso, la impugnada resolvió respecto de un acto administrativo que versa sobre la configuración de acoso laboral, por lo que la cuantía no surge del acto, y tampoco fue estimada por el actor en su demanda, correspondiendo su determinación conforme a las reglas previstas en la Ley Nº 15.750 , Ley Orgánica de la Judicatura y de Organización de los Tribunales (en adelante “LOT”), en atención a la remisión prevista en el artículo 207 del CCA. En efecto, el artículo 49 de la LOT establece que los asuntos que versan sobre materias que no están sujetas a una determinada apreciación pecuniaria la importancia del asunto se reputará superior a N$400.000 (nuevos pesos cuatrocientos mil). El acto administrativo impugnado en cuestión versa sobre la configuración del acoso laboral que denunció la actora, por lo que no está sujeto a una determinada apreciación pecuniaria, debiéndose reputarse la cuantía superior a N$400.000, lo que excede las 70 Unidades Reajustables (Articulo 50 LOT, Acordada No. 8002 de Suprema Corte de Justicia). Por lo tanto, en la medida que la cuantía del asunto se reputa superior a 70 Unidades Reajustables, se trató de un proceso de doble instancia conforme al artículo 21 literal c, y por ello, la sentencia interlocutoria dictada en él es apelable. Habiéndose franqueado correctamente el recurso de apelación, corresponde al Tribunal ingresar en el fondo del asunto. III) El objeto de esta instancia consiste en resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia interlocutoria impugnada, y, en definitiva, si el acto impugnado es procesable o no ante la jurisdicción contencioso administrativa. IV) En cuanto a la normativa aplicable, el artículo 309 de la Constitución de la República establece que “ El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder. (…) La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo”. A nivel legislativo, el artículo 39 del Código de lo Contencioso Administrativo dispone que “ Son objeto de la acción de nulidad todos los actos administrativos definitivos sin exclusiones, no siendo susceptibles de la misma únicamente los actos legislativos y jurisdiccionales”. Por su parte, el articulo 42 prevé “A los mismos efectos se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así , directa o indirectamente, el fondo del asunto”. En el caso, resulta útil analizar el trámite seguido por la Administración previo a dictar el acto, para determinar si este constituye una manifestación de voluntad definitiva de la Administración y por tanto es procesable; o si, por el contrario, es un ac to instrumental o preparatorio no procesable como dispuso la sentencia impugnada. El procedimiento administrativo se inició con una denuncia de una funcionaria respecto a situaciones de violencia y hostigamiento que habría recibido por parte de la actora, que fue tramitada siguiendo el Protocolo de Actuación en casos de Acoso Sexual de INDDHH, aplicable a denuncias de acoso laboral como es el caso (folio 39 A.A.). Una vez conformada la Comisión, esta instruyó la investigación conforme al referido Protocolo y adoptó medidas de prevención como la suspensión de las actuaciones de la actora como referente durante la investigación, replanificación de las tareas del área (folio 189 A.A.), recabó declaraciones (folio 199 a 252 A.A.) recibió informe de Gestión Humana (folio 254 a 256) y prueba agregada por la actora y la denunciante. Luego de múltiples recusaciones y excusaciones de los integrantes de la Comisión, la Comisión concluyó que se acreditó la existencia de conductas activas y de omisión que generaron un ambiente hostil de trabajo, afectando el desarrollo de las tareas de la funcionaria denunciante. Entre otras cosas, consideró probada la existencia de conductas hostiles por parte de la denunciada sostenidas en diferentes situaciones, observadas por varias personas dentro y fuera de la institución en ámbito laboral, así como un desgaste progresivo en el relacionamiento entre la actora y la denunciante que se profundizó por falta de directivas claras. Agregó que no se probó una intencionalidad de la denunciada en las acciones u omisiones que habrían ocasionado el ambiente hosti l de trabajo, pudiendo entenderse que como directora no supo valorar o comunicar al Consejo Directivo la dimensión de los problemas. En virtud de lo expuesto, la Comisión de Acoso recomendó al Consejo Directivo una serie de medidas sobre el funcionamiento y planificación de trabajo en el área y que se sustituya a la actual presidenta de la INDDHH por otro integrante del Consejo, así como dar seguimiento al caso (folios 368 a 371 A.A.). Una vez efectuados los descargos de la actora y la denunciante (folios 375 a 395 A.A.), se recabó dictamen letrado en el que se concluyó que la actora incurrió en comportamientos que pueden calificarse como acoso laboral (folio 433 A.A.), del que se dio vista y se efectuaron descargos (folios 448 a 475 A.A.). Finalmente, por medio del acto administrativo cuya procesabilidad se cuestiona, el Consejo Directivo de la INDDHH tomó dos decisiones: (1) “ Dar por concluido el procedimiento de acoso laboral, de conformidad a las previsiones del protocolo correspondiente, estando a las conclusiones indicadas en el Considerando X) de la presente” esto es: “corresponde concluir en que han configurado elementos constitutivos de acoso laboral”, y (2) “ remitir estas actuaciones a la Asamblea General, a fin de que sirva resolver sobre las medidas a adoptar en atención a los elementos que surgen del procedimiento realizado”. Si bien el Consejo Directivo no hizo referencia expresa a la sanción a adoptar, si surge de la normativa citada en su Considerando XI) en el que se remitió al Capítulo V de la Ley N.º 18.446 que prevé en su artículo 52 el Cese del cargo de miembro del Consejo Directivo de la INDDHH, cargo que ostenta la actora. El Consejo Directivo remitió las actuaciones a la Asamblea General quien tiene competencia para disponer el cese. A la luz del trámite seguido, del artículo 309 de la Constitución de la República y los artículos 39 y 42 del Código de lo Contencioso Administrativo, la Corporación entiende que el acto impugnado, no es un acto instrumental ni preparatorio, como expresó l a Sra. Jueza Letrado de lo Contencioso Anulatorio. Sino que se trata de un acto definitivo que contiene la voluntad definitiva de la Administración al dar por finalizado el procedimiento seguido conforme al Protocolo de Actuación en casos de Acoso, resolviendo que la actora incurrió en acoso laboral, por lo que no es posible afirmar que el acto es inocuo en la esfera jurídica de la accionante. La remisión a la Asamblea General efectuada en el segundo numeral del acto no priva a la resolución del carácter definitivo que culminó con el procedimiento sobre acoso laboral, como surge del propio acto, no quedando instancias posteriores pendientes de tramitación. A criterio de este Tribunal, la sentencia erra al expresar en su primer Considerando que “el acto no dispuso medidas adicionales, ni sugirió una eventual imputación de responsabilidad o una sanción a imponer; sino que expone los “hallazgos” o conclusiones a las que se arriba luego de la tramitación de la investigación”. Surge del acto que el Consejo Directivo dio por concluido el procedimiento estando a las conclusiones indicadas en el Considerando X, esto es: “ corresponde concluir en que han configurado elementos constitutivos de acoso laboral ”. Además, en el Considerando siguiente remitió lo actuado a la Asamblea General “en atención a lo expresado en el Considerando precedente y a lo establecido en el Capitulo V) de la Ley Nº 18.446” encontrándose en dicho capitulo la Estructura de la INDDHH y el cese del cargo de los miembros del Consejo Directivo de la INDDHH, cargo que ostenta la actora. Por lo expuesto, no es posible afirmar que el acto administrativo no sugirió una imputación de responsabilidad ni sanción a imponer, ni que se trató de una mera noticia de la denuncia, de declaraciones o “hallazgos” a la Asamblea General. V) En suma, al amparo del artículo 309 de la Constitución de la República y los artículos 39 y 42 del Código de lo Contencioso Administrativo, se revocará la sentencia de primera instancia apelada, considerando que el acto es procesable ante la jurisdicción contencioso administrativa. Por tales fundamentos, normas citadas y concordantes, el Tribunal, por el quórum legal, RESUELVE : Revócase la sentencia apelada en autos, en cuanto hizo lugar a la excepción de falta de jurisdicción. Oportunamente, devuélvase a la Sede a quo. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).