Sentencia Definitiva N° 210/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 210 Ministra redactora: Dra. Selva Klett VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 341/2024). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la Resolución N° 81.785, 5 de octubre de 2023 (fs. 100 de los antecedentes en 111 fs.), dictada por el Ministro de Defensa Nacional en uso de atribuciones delegadas, que desestimó la solicitud del actor, Mayor Aviador de la Fuerza Aérea, de pasar a situación d e retiro voluntario al amparo del art. 191 del Decreto ley N° 14.157 de 21 de febrero de 1974 (Ley Orgánica de la Fuerzas Armadas). En necesaria síntesis de la demanda, se indicó que el actor es funcionario del Ministerio de Defensa Nacional desde el 1° de febrero de 2006, desempeñándose como piloto aviador militar desde 2008, y que el 28 de octubre de 2022 solicitó el pase a retiro al amparo del art. 191, lit. “a” del Decreto ley No. 14.157, lo que fue denegado por la resolución impugnada. Al respecto, sostuvo que la denegatoria le resulta inexplicable, dado que no cuenta con historia laboral nominada en la que pueda verificar sus aportes previsionales. Así, consideró que ello configura desviación de poder, también el otorgamiento en secreto de retiros a otros funcionarios en idéntica situación jurídica y su pasaje a la justicia militar por haber recurrido al Poder Judicial en busca de datos personales que el Ministerio le negó. Por su parte, adujo que la resolución atacada contiene una interpretación errónea de la normativa aplicable al retiro voluntario de oficiales de la Fuerza Aérea. Ello porque conforme al art. 1° de la ley N° 19.695 de 29 de octubre de 2018, tiene derecho a la causal de retiro por el citado Decreto ley N° 14.157, cuyo art. 191 exige 20 años simples de servicios, comprendiendo tanto los prestados en situación de servicio efectivo disponible, o no di sponible. La Administración confunde el concepto de “años simples” con el de “años efectivos” de la ley N° 19.695, los cuales no son equivalentes, según surge de la doctrina especializada. Sobre el punto, afirmó que todas sus bonificaciones corresponden a servicios efectivos y deben computarse íntegramente. Cuestionó que la Administración invoque la noción de “años reales”, inexistente en la normativa, lo derivó en una errónea interpretación que desconoce su derecho a retiro. En tal sentido, refirió que al 28 de febrero de 2019 tenía aportados al sistema de seguridad social militar 24 años y un mes con materia gravada, superando así los 20 años exigidos por el referido Decreto ley N° 14.157, y que en la actualidad acumula más de 30 años. Sobre lo último, invocó el art. 3° de la ley N° 17.819 de 6 de setiembre de 2004, que habilita la acumulación de servicios computables para configurar causal jubilatoria o de retiro, los cuales, en su caso, provienen de la misma Institución y deben computarse en su totalidad. En sentido concordante, cuestionó la práctica de la Administración de otorgar retiros a otros funcionarios con menos de 20 años, en algunos casos computando los años cursados en el Liceo Militar o Preparatorio Naval, pese a que dichos periodos no configuran estado militar. Señaló que el Ministerio ha utilizado esos cómputos para conceder retiros a determinados oficiales. Agregó que los años cursados en el Liceo Militar o Preparatorio Naval, se encuentran reconocidos por el art. 193 de la Ley No. 16.170 de 28 de diciembre de 1990 para ser tenidos en cuenta para su cómputo y entiende que pueden ser solicitados y adjuntos a la hoja de servicios si los c ursaron, pero los Oficiales computaban causal de retiro por su actividad de vuelo especialmente bonificada, lo que les permitió el acceso al retiro voluntario. También explicó las particularidades de la Fuerza Aérea respecto de los años bonificados derivado de la regulación de los arts. 89 y 90 del Decreto ley N° 14.747 de 28 de diciembre de 1977, distinguiendo entre actividad de vuelo permanente y no permanente. Afirmó que, en su caso, como aviador con actividad permanente, no existe requisito de edad mínima, ni condición previa de 20 a ños simples para usufructuar la bonificación, lo que refuerza su derecho al retiro. Se esgrimió como causal de ilegitimidad que el Ministerio vulneró el principio de igualdad, dado que ante iguales supuestos fácticos otorgó retiros a otros funcionarios, violentando el artículo 8 de la Constitución y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Del mismo modo, fue puesto de manifiesto que la resolución carece de motivación suficiente, ya que no explica las razones por las que no se le reconoce la causal, máxime existiendo precedentes de oficiales a quienes se concedió el retiro en virtud de la bonificación. Desde tales perspectivas se indicó que l a Administración desconoció principios como la buena fe, igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, debido procedimiento y el principio pro homine , al interpretar caprichosamente la normativa, denegar la producción de prueba ofrecida, no conferirle vista y aplicar criterios disimiles frente a situaciones análogas (ya que la Administración ante mismos supuestos ha computado a otros Oficiales la causal de retiro por su actividad de vuelo especialmente bonificada o por distintos cómputos de servicios que no entraban en la definición de “año simple” y les permitió el acceso a su retiro voluntario). Por último, denunció que la Administración incurrió en abuso y desviación de poder, actuando en forma arbitraria con el único propósito de perjudicarlo, lo que torna nula la resolución recurrida. En su mérito, fue requerida la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración, contestó de modo contradictorio bregando por la solución desestimatoria de la demanda. Al respecto, sostuvo que el 28 octubre de 2022 el actor solicitó su pase a retiro voluntario al amparo del citado Decreto ley N° 14.157, lo que fue denegada por la resolución impugnada. Ello porque el art. 1° de la invocada Ley N° 19.695 establece que el personal militar y civil del Ministerio de Defensa Nacional quedará comprendido en el nuevo régimen, salvo que al 28 de febrero de 2019 hubiera configurado una causal de retiro bajo el régimen anterior (Decreto - ley N° 14.157) o hubiera alcanzado al menos 15 años de servicios militares efectivos. En el caso del actor no se dan ninguna de estas hipótesis: no reunía los 20 años simples exigidos por el Decreto ley No. 14.157, ni tampoco contaba con 15 años efectivos al 28 de febrero de 2019. Sobre el punto resaltó que el actor cuenta con legajo personal e historia de servicios, conforme a la reglamentación interna (RFA No. 21-21 y normas conexas), por lo que resulta inexacto afirmar que no existe marco regulatorio para el cómputo. La Administración actuó conforme a Derecho, aplicando las disposiciones vigentes, motivando adecuadamente el acto y respetando las garantías del administrado. Descartó, además, que la acción de habeas data invocada por el actor guarde relación con el objeto del proceso. Así, concluyó que el accionante se encuentra sujeto a lo dispuesto en el “Título III - Del Régimen de Transición” previsto en la Ley N° 19.695. Finalmente, sostuvo que la indicada Ley N° 19.695 no admite opción entre regímenes, sino que asigna en forma expresa su ámbito subjetivo de aplicación. Por ello, al no configurar el actor los requisitos legales, la resolución impugnada es acorde a Derecho y la acción deducida carece de sustento. En suma, requirió que la demanda sea desestimada. III) Abierta la causa a prueba fueron diligenciados los medios probatorios propuestos por las partes que, por su orden, formularon sus alegatos de bien probado. IV) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen Nº 337/2025 se pronunció por la solución desestimatoria de la demanda. V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, arts. 317 y 319 y ley Nº 15.869, de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) A modo de un correcto encuadramiento del asunto importa considerar los siguientes antecedentes relevantes. Las actuaciones comenzaron con la petición formulada por el accionante, tendiente a que se disponga su pase a retiro voluntario, conforme a lo previsto en el lit. “A” del art. 191 del citado Decreto ley N° 14.157 (fs. 1 vto. de los antecedentes en 141 fs.). El 29 de marzo de 2023, el Departamento de Pasividades del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas informó que, al 28 de febrero de 2019, el titular computaba 13 años y 1 mes de servicios efectivos, por lo que no quedaba amparado al régimen establecido en el Decre to ley N° 14.157, al no alcanzar el mínimo requerido de 15 años de servicios efectivos exigido por el art. 1° de la también citada Ley N° 19.695. Asimismo, se indicó que no generaría derecho a retiro militar voluntario bajo la legislación vigente, por no cumplir con los requisitos correspondientes (fs. 47 de los antecedentes en 141 fs.). En atención a dicho informe, mediante informe N° 302/2023 del 10 de abril de 2023, el asesor letrado del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas concluyó que, conforme a la normativa aplicable, y a los antecedentes obrantes en autos, el titular de las presentes actuaciones totalizaba, al 28 de febrero de 2019, la suma de 13 años y 1 mes de servicios efectivos o simples, por lo cual quedaba comprendido, en forma incuestionable, en el régimen de retiros regulado por la Ley N° 19.695 (fs. 51 de los antecedentes en 141 fs.). Posteriormente, por Dictamen N° B/1032/2023, del Departamento Jurídico Notarial, se propició el rechazo de la petición formulada por el accionante (fs. 59 de los antecedentes en 141 fs.), de lo cual se confirió vista, la que fue evacuada conforme surge del escrito presentado a fs. 63 vto. a 65 de los antecedentes en 141 fs. Mediante Dictamen N° B/1427/2023, se procedió al análisis de los descargos presentados por el interesado. En dicha instancia se concluyó que de la evacuación de vista no emergían elementos nuevos que permitieran modificar el criterio previamente sostenido, pronunciá ndose de forma expresa sobre los planteos del accionante (fs. 69 y 70 de los antecedentes en 141 fs.). Finalmente, en base a los antecedentes reseñados, se dictó el acto administrativo impugnado en autos. IV) El objeto del proceso se encuentra delimitado por la impugnación deducida por un funcionario del Ministerio de Defensa Nacional, piloto aviador militar, contra la resolución que denegó su solicitud de pase a retiro voluntario al amparo del régimen dado por el indicado Decreto ley N° 14.157. La cuestión a resolver radica en determinar si el actor se encuentra comprendido en el régimen de retiro previsto por la Ley N° 19.695, o en el régimen anterior regulado por el Decreto ley N° 14.157. Asimismo, corresponde examinar si, en el dictado del acto impugnado, resultaron vulnerados los principios invocados por el accionante -en particular el debido proceso y la motivación suficiente- y si la Administración incurrió en abuso o desviación de poder. V) Por una cuestión de orden , corresponde analizar en primer término a los agravios formales deducidos. Así, cabe precisar que en diversos pasajes de su demanda el actor alude en el caso a una “resolución de sanción" (fs. 27 vto.) y al principio pro homine “de aplicación directa en los procedimientos administrativos disciplinarios” (fs. 3). Entonces, debe dejarse claramente establecido que el presente asunto no refiere a un procedimiento disciplinario, ni a la imposición de sanción alguna, sino que se trata de un procedimiento iniciado a instancia de parte mediante la presentación de una peti ción de retiro, lo que es ajeno, por completo, a la materia sancionatoria. Precisado lo anterior, el actor sostiene que la Administración habría vulnerado su derecho de defensa y, con ello, el principio del debido procedimiento, por no habérsele conferido vista para articular adecuadamente su defensa, por no haber valorado razonablemente los hechos del caso y por no haber diligenciado la prueba que oportunamente ofreciera. En cuanto a la vista, el accionante no precisó con claridad qué vista habría sido omitida. Sin embargo, de los antecedentes administrativos surge que se le confirió vista del dictamen N° B/1032/2023, de 8 de junio de 2023, en el que se propiciaba el rechaz o de la petición formulada, conforme a lo establecido en el artículo 75 del Decreto N° 500/991 de 27 de setiembre de 19991. Dicha vista fue debidamente conferida y evacuada por el accionante, cumpliéndose así con la exigencia del principio de debido procedimiento (fs. 62, 63 vto. a 65 de los antecedentes en 141 fs.). Cabe recordar que los arts. 75 y 76 del citado Decreto regulan expresamente el procedimiento de vistas en sede administrativa, estableciendo que, concluida la instrucción, debe conferirse vista a los interesados previo al dictado de la resolución final, lo que fue debidamente observado en este caso. Respecto al alegado incumplimiento en el diligenciamiento de la prueba ofrecida por el actor, de los antecedentes no surge solicitud expresa en tal sentido al evacuar la vista. Por el contrario, el accionante únicamente ofreció prueba documental cuando int erpuso los recursos contra el acto, la que obra incorporada al expediente. Así que no se configura omisión alguna imputable a la Administración (fs. 94 vto. a 113 vto. de los antecedentes en 141 fs.). Tampoco se advierte defecto en la motivación del acto impugnado. Por el contrario, la resolución contiene una exposición suficiente de las razones de hecho y de derecho que justificaron la denegatoria, identificando expresamente las normas aplicables y el cómputo de servicios del interesado. A ello se suma la existencia de diversos informes que anteceden el acto, aportando sustento técnico y jurídico a la decisión adoptada (fs. 47,51, 63 vto. a 65, 69 y 70 de los antecedentes en 141 fs.). En consecuencia, no se configuró en autos la alegada vulneración del principio del debido procedimiento. VI) En lo sustancial, el actor pretende ser incluido en el régimen jubilatorio previsto por el Decreto ley N° 14.157, ya que alega haber configurado causal jubilatoria con anterioridad al 28 de febrero de 2019, computando tanto años efectivos como bonificados. Sobre esta cuestión importa señalar que el Tribunal ya ha adoptado criterio ante casos análogos (así Sentencias N os. 411/2025, 556/2025 y 573/2025, entre otras). Desde tal perspectiva, importa señalar que el art. 1° de la indicada ley N° 19.695 establece que el personal militar y civil del Ministerio de Defensa Nacional quedará comprendido en el nuevo régimen jubilatorio, salvo que, al 28 de febrero de 2019, hubiera (a) configurado una causal de retiro bajo el régimen anterior o (b) alcanzado, al menos 15 años de servicios militares efectivos. Por su parte, el art. 191 del referido Decreto ley N° 14.157 establece como requisitos para acceder a la situación de retiro el cumplimiento de determinados mínimos de edad y tiempo de servicios simples. Para Oficiales, dicho mínimo es de 20 años simples; para el personal subalterno, 20 años simples y 38 años de edad, entre otros. De la hoja de cómputos de actividad del actor, surge que, al 28 de febrero de 2019, registraba 13 años, 00 meses y 27 días de servicios. Por lo tanto, no reunía los requisitos exigidos por la normativa vigente, ya que los servicios bonificados no se comput an para la configuración de causal jubilatoria bajo el régimen anterior (fs. 53 vto. de los antecedentes en 111 fs.). Al respecto, en términos de pacífica reproducción en obrados, el Tribunal señaló en la referida Sentencia N° 411/2025 que: “La ley establece que los servicios deben ser simples, así lo indicó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con anterioridad en la sentencia N° 450/2010, la que resulta trasladable al caso de autos, aun cuando no existía la ley N° 19.695. En dicha oportunidad se expresaba que: “El art. 194 del Decreto - Ley define los conceptos de servicios simples, bonificados y especialmente bonificados, por lo que existien do una clara distinción legal no corresponden interpretaciones”. En consecuencia, siendo los servicios simples, no corresponde computar servicios bonificados para alcanzar años de servicios simples o efectivos que las leyes exigen en forma clara. Al no configurar causal de retiro, no puede existir derecho adquirido alguno a dicho retiro, por lo que no se configura vulneración de derecho por parte de la Administración en este sentido”. Asimismo, tampoco se acude el segundo supuesto previsto por la Ley N° 19.695, toda vez que el actor no alcanzaba los 15 años de servicios efectivos exigidos para mantenerse en el régimen anterior. VII) Tampoco resultan de recibo los agravios relativos a la violación de principios generales del Derecho. El actor alegó que la resolución administrativa impugnada habría vulnerado diversos principios generales del Derecho, tales como los de igualdad, razonabilidad, buena fe, seguridad jurídica, confianza legítima, pro homine y juridicidad, aportando para ello abundante doctrina y referencias teóricas. Sin embargo, sus afirmaciones carecen de precisión en cuando a la forma concreta en que tales principios habrían sido desconocidos en su situación particular. Del análisis de las actuaciones administrativas , se desprende que la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, se ajusta al marco normativo aplicable y exhibe un razonamiento coherente y fundado. No se advierte, en consecuencia, un tratamiento desigual, omisión de razonabilidad, ni afectación a la confianza legítima del administrado. En este punto, la demanda presenta dificultades en cuanto a su fundabilidad. En efecto, gran parte de la argumentación se limita a invocar la supuesta vulneración de principios constitucionales y generales del derecho administrativo, desarrollando su conte nido en términos abstractos, pero sin vincularlos de forma concreta y específica a los hechos de su caso. Esta falta de correlato entre los principios invocados y su aplicación al caso debilita significativamente la fuerza argumentativa del planteo. Por lo tanto, corresponde desestimar también estos agravios, por carecer de sustento fáctico y jurídico suficiente. Mención aparte merece el agravio relativo a la presunta vulneración del principio de igualdad. El accionante sostuvo que la Administración concedió el retiro voluntario a otros Oficiales en condiciones que entendió análogas a la suya, y citó como precedent es los casos de los Mayores de Navío: BB, CC, DD, EE, FF, así como los de la Mayor de Navío GG y la Capitán de Navío HH. No obstante, el actor no acreditó en forma suficiente las circunstancias concretas bajo las cuales se otorgó el retiro en los casos mencionados. Si bien adjuntó las resoluciones administrativas correspondientes, de su lectura no surge el detalle de los cóm putos considerados, salvo en el caso de la Cap. Nav. HH. En dicha resolución consta expresamente que la peticionante, al 28 de febrero de 2019, computaba -incluidos los años cursados en el Liceo Militar General Artigas- un total de 15 años y 15 días de servicios militares efectivos, situación que la habilitaba a ampararse en el régimen previsto por el artículo 1° de la Ley N° 19.695. Se establece, además, que la aplicación del Decreto ley No. 14.157 en su caso obedeció a los años efectivos acreditados a esa fecha y no a bonificaciones por vuelo. En tales condiciones, no se verifica identidad entre la situación del accionante y la de los funcionarios mencionados, ni se acreditó la existencia de un trato desigual, o arbitrario, por parte de la Administración. Y, en el caso de Cap. Nav. HH, considerado aisladamente, y sin el debido análisis contextual, tampoco resulta suficiente para acreditar una vulneración al principio de igualdad. La mera comparación formal entre decisiones administrativas, desprovista de un examen de los antecedentes particulares de cada caso, no permite concluir la existencia de un trato desigual. En consecuencia, debe desestimarse también el agravio relativo a la presunta vulneración del principio de igualdad. VIII) Finalmente, el actor sostuvo que la Administración habría actuado con desviación y abuso de poder, rechazando su solicitud de retiro con una finalidad arbitraria y persecutoria. Sin embargo, tales afirmaciones resultan infundadas. Del expediente no surge elemento alguno que permita concluir que la decisión administrativa haya obedecido a fines distintos del interés público, o que se haya producido un ejercicio abusivo de potestades. La sola disconformidad con la interpretación normativa efectuada por la Administración no basta, en sí misma, para acreditar desviación de poder, ni arbitrariedad en el obrar. Por ello, a modo de síntesis, importa concluir que los agravios formales no reportaron, ni acreditaron vulneración al debido procedimiento. En cuanto a la cuestión de fondo, el actor no reunía los requisitos legales para acceder al retiro voluntario bajo el régimen invocado; mientras que los principios alegados, y supuestamente vulnerados, fueron invocados en abstracto, sin demostración de su afectación concreta. Por su parte, el agravio por presunta vulneración de igualdad carece de prueba suficiente; y, por último, no se acreditó la existencia de desviación ni abuso de poder en el obrar de la Administración. En consecuencia, corresponde confirmar la resolución impugnada y desestimar la demanda, sin especial condenación. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).