Sentencia Interlocutoria N° 204/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026 No. 204 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE COLONIA. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 614/2022). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra las Resoluciones dictadas por el Intendente de Colonia Nos. 577/022 de 21 de junio de 2022; 691/2022 de 25 de julio de 2022; y 930/2022 de 7 de setiembre de 2022 en el marco del llamado a Licitación Abreviada No. 43/021, cuyo objeto es “la prestación del servicio de cremación de restos secos de los Cementerios Municipales del Departamento de Colonia”. Por Sentencia Interlocutoria No. 930/2022, conforme lo señaló este Tribunal, la pretensión anulatoria queda limitada a la Resolución No. 577/2022 de fecha 21 de junio de 2022 y a la Resolución No. 691/2022 de fecha 25 de julio de 2022. Por la primera, se dispuso: “I) Adjudicar de acuerdo al informe de la Comisión Asesora de Adjudicaciones que luce a fs. 182, a la BB por un monto total de $ 2.280.000 (…)” (fs. 401 de los A.A., Pieza 2). Por la segunda se resolvió: “I) Rectificar el numeral I de la Resolución Nº 577/022, de fecha 21 de junio de 2022 en cuanto al importe total a adjudicar, donde dice $ 2.280.000, debe decir $3.427.500 I.V.A. incluido, por ser lo correcto (…) ” (fs. 405 de los A.A. cit). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 3 a 20 vto. infolios) la actora expresó los agravios que se expresan a continuación. Narró que la empresa propiedad de la compareciente, gira en el ramo de Servicios Fúnebres y brinda su prestación para asociados en diferentes departamentos del país, teniendo su sede principal en el departamento de Colonia. A su vez, es proveedora del Est ado, inscripta en RUPE, cumpliendo, por ende, con todos los requisitos para aplicar como tal. Señaló que el procedimiento licitatorio se encuentra viciado, habida cuenta de que existió un acuerdo previo de “compra directa” con la empresa adjudicataria, por lo que la licitación se cumplió como mera formalidad. Se incumplió con los principios regulados en el art. 149 del TOCAF, se violentó la buena fe, pero, sobre todo, se perjudicó a la empresa accionante. Sostuvo que el acuerdo previo fue detectado por la madre de la compareciente, quien concurrió a la Comuna y constató la existencia de la resolución Nº 01/2020/1114, por la cual se resuelve adjudicar directamente a BB, la tarea de descongestionar los osarios municipales, evitando el proceso licitatorio. Continuó que tal fue el impacto en la actuación ilegal de la IMC con la presencia de la Sra. CC consultando sobre la “compra directa”, que se resolvió dejarla sin efecto y proceder a llamar a Licitación Abreviada. Descartó que la oferta de la adjudicataria fuera “la más conveniente”, por cuanto siquiera brinda un servicio adecuado a la sociedad, cual es la trazabilidad del resto óseo que es cremado. En efecto, los juntan en bolsas para residuos y los queman sin saber a quién pertenecen y sin la más mínima intención de identificar su procedencia, lo que sí garantizaba la propuesta de AA. Afirmó que otro elemento a considerar, de la existencia de acuerdo previo y compra directa, fue la compra de 2500 urnas, previo a la adjudicación, por parte de la empresa BB. Luego de abundar en aspectos de lógica formal y semiología , indicó que aplicados dichos tópicos al caso de autos puede extraerse que ningún sentido tenía comprar 2.500 urnas si no existía la clara certeza de que resultaría adjudicataria . La adjudicación a la empresa ganadora se hubo resuelto por la Intendencia de Colonia, previo a la licitación abreviada. A lo anterior, añadió que la Cra. DD, quien era Directora del Departamento de Hacienda de la Intendencia y renunció al cargo como directora, pero continuó su actividad como contadora dentro de la Comuna, es la contadora de la empresa adjudicataria. Debió, en todo caso, haber cumplido en el expediente y por escrito con la disposición del artículo 25 del Decreto No. 30/003, lo que no hizo, sumando un vicio más a lo actuado en el proceso licitatorio. A modo de colofón, entendió que , de la probanza cuyo diligenciamiento se solicitará en la etapa oportuna, surgirá que la Comuna de Colonia siempre tuvo la intención -cual materializó al final del procedimiento licitatorio formalmente hecho por obligación- de favorecer a la empresa BB, violando en consecuencia los principios rectores de la actuación pública en materia de adquisiciones del Estado, estampados en el artículo 149 del TOCAF. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad de los actos enjuiciados. III) Conferido traslado, la Administración demandada compareció debidamente representada (fs. 41 a 53 infolios), oponiendo la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa y a contestar la demanda de modo contradictorio. Adentrándose al fondo del asunto, indicó que el accionar administrativo se ajustó a las previsiones legales, entre ellas, la Ordenanza Departamental de Cementerios Públicos y Privados, Hornos Crematorios y Cremaciones del año 2013, sus normas modificativas y complementarias que regulan específicamente los Hornos crematorios en los artículos 61 y ss. Relacionó los antecedentes y hechos que dieron lugar al dictado de las resoluciones impugnadas, el que inició con el llamado a licitación Nº 43/2021, con fecha 19 de octubre de 2021. Adujo que, previo a decidir la licitación, se le solicitó a la empresa actora que presentara certificación o constancia de habilitación y procedencia del Horno crematorio móvil -ofertado en el llamado- hecho que finalmente no pudo acreditar y no cumplió en debida forma. Aludiendo a la normativa aplicable al caso, indicó que el horno propuesto por la actora, por su calidad de móvil, carece de absolutamente todas las condiciones establecidas y requeridas para la instalación y funcionamiento, por lo que deviene inadmisible su oferta. Resaltó que independientemente de la carencia de habilitación, la accionante propone instalar una “camioneta, furgoneta” dentro de la cual funcionaría el horno, cremando el material óseo a una temperatura elevadísima, utilizando garrafas, dentro de los ce menterios del Departamento y dentro de la zona urbana. El solo imaginar este hecho genera una alerta máxima de seguridad, planteándose los riesgos potenciales que se correrían. De lo expuesto, entendió que las resoluciones impugnadas fueron dictadas conforme a Derecho y debidamente fundadas (informe de la CA.A., informes de la Dirección Jurídica y la propia Ordenanza Departamental en la materia). Añadió que tampoco le asiste razón cuando afirma que el actuar de la demandada buscó favorecer en forma directa a una empresa y que existe vinculación de una funcionaria con la empresa adjudicataria. La Cra. DD no participó en ninguna de las instancias del proceso licitatorio, tal y como luce en todos los antecedentes agregados. En definitiva, solicitó se desestime la demanda incoada y se dé noticia del pleito al tercero denunciado. IV) Por Decreto No. 235/2023 se dio traslado del excepcionamiento opuesto por el término legal, agregándose la documentación en 17 fojas y los antecedentes administrativos en 536 fojas (fs. 55). V) La parte actora contesta el traslado conferido (fs. 57 a 60 infolios) y por Decreto No. 659/2023 (fs. 62 infolios), se dio vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 145/2023 (fs. 63 a 64 infolios) entendió amparar la excepción interpuesta solo respecto a la Resolución No. 930/22 de fecha 7 de setiembre de 2022. Por Sentencia Interlocutoria No. 315/2023 de 20 de junio de 2023 (fs. 68 a 71 infolios), se resolvió acoger parcialmente la cuestión formal previa formulada por la parte demandada, declarando que respecto a la Resolución No. 930/2022 no se agotó debidamente la vía administrativa, desestimando la excepción opuesta respecto a las Resoluciones Nos 577/2022 y 691/2022. VI) Diligenciada que fuera la prueba, y presentados los alegatos de la parte demandada y la parte actora (fs. 223 a 228 y 230 a 235 infolios, respectivamente), se pasaron los autos en vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se pronunció mediante el Dictamen No. 285/2025, aconsejando la confirmación de los actos impugnados. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9), conforme fuera declarado por Sentencia Interlocutoria No. 315/2023 en donde el Tribunal declaró que con relación a la Resolución No. 930/2022 no se agotó debidamente la vía administrativa y respecto a las Resoluciones Nos. 577/2022 y 691/2022 que estuvo bien agotada la vía administrativa y deducida en plazo la acción de nulidad (fs. 70 vto. infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 577/2022 de fecha 21 de junio de 2022 por al que se adjudica la licitación a la Empresa BB por un importe total a adjudicar que indica; y la Resolución No. 691/2022 de fecha 25 de julio de 2022 por la que se resolvió rectificar el numeral I de la Resolución Nº 577/022 en cuanto al importe total a adjudicar. III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Surge de los A.A. agregados a la causa, que por resolución No. 848/021, de 4 de octubre de 2021, la Intendencia de Colonia dispuso aprobar Pliego de Condiciones Particulares y llamar a Licitación Abreviada a oferentes para la “prestación del servicio de cremación de restos secos de los cementerios municipales del departamento de Colonia”. (fs. 134 y vto. A.A.). El Departamento de Hacienda y Administración formuló el correspondiente llamado (Licitación Abreviada No. 43/2021), según consta a fs. 138 A.A. Y se convocó a interesados según se desprende a fs. 142 y ss. A.A., presentándose dos propuestas según consta de acta de 15 de noviembre de 2021 (fs. 377 A.A., pieza II): BB ofertando por precio unitario $ 1.371 y AA, ofertando por precio unitario $ 1.318. Emerge del resumen ejecutivo de la oferta de la pretensora, que “ se presenta a los efectos de Ofertar la realización del servicio con un Horno Crematorio Móvil, el cual se instalará en cada uno de los cementerios dentro del horario de trabajo y las veces que sea necesario…” (vide fs. 328 y gráfico de fs. 342 A.A., pieza II). La Dirección de Necrópolis, por informe No. 302/2021, de 30 de noviembre de 2021 entiende que al tenor de la actual Ordenanza de Cementerios sobre la “Instalación y funcionamiento de Hornos Crematorios en Cementerios Públicos y Privados” (arts. 61.1 -62.3) deben observarse ciertas medidas de seguridad, cuidados del medio ambiente y permisos de locación, tanto nacionales como municipales. Añade los inconvenientes y preocupación que acarrearía la instalación de un horno móvil, del punto de vista de funcionamiento, con riesgo de usuarios (se trabaja con energía eléctrica y gas a temperaturas mayores a 800º), además de que podría tocar la sensibilidad de la gente, en tanto los lugares sugeridos para la tarea son visibles al público en general. En definitiva, entiende que no se estaría cumpliendo con lo solicitado básicamente en el Pliego, donde se pide retirar los restos acompañado de la Policía Mortuoria de los Cementerios enmarcados en el Pliego, trasladarlos al Crematorio, regresando éstos al Cementerio de origen, en los recipientes propuestos a tales efectos. Se sugiere adjudicar a la Empresa BB (fs. 379- 380 ibidem). Por su parte, la Directora de Jurídica, Dra. EE, hace alusión a los requisitos contemplados en los artículos 61 y 62 de la Ordenanza de Cementerios en cuanto establece para el funcionamiento de hornos crematorios: una oficina administrativa, el horno propiamente dicho, un lugar que contenga procesador de restos calcinados, mesada con lavatorio y espacio destinado al enfriamiento de los cuerpos incinerados, cámara refrigerada, vestuario con ducha y servicios higiénicos, una sala de espera, un depósito de combustible para su funcionamiento. “Todo ello sin perjuicio de distancias mínimas o barreras de amortiguación, cerco perimetral, caminería interna pavimentada y estacionamiento interno”. Concluye, así, que “El horno crematorio propuesto por su calidad de “móvil”, carece de construcciones por lo que no cumple con los requisitos antedichos…” (fs. 383-384 ib.). El 16 de febrero de 2022 , la actora se notifica de lo resu elto por la Comisión Asesora de Adjudicaciones de otorgarle un plazo de 2 días hábiles para agregar las autorizaciones Nacionales y Departamentales del horno crematorio objeto de oferta (fs. 384). Se presenta el 18 de febrero de 2022 adjuntando escrito de l a firma FF, formulando descargos a los informes antedichos, más no agrega ningún recaudo de lo solicitado por la Comuna, según se da cuenta a fs. 393. Reunida la C.A.A. el 8 de junio de 2022, sugiere adjudicar el llamado a Licitación Abreviada a la Empresa BB, por un monto total de $ U 2.280.000 (fs. 400). Recaen finalmente los actos enjuiciados (fs. 401 y 405). IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará los actos impugnados, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) En forma preliminar, es dable recordar lo afirmado por el Profesor SAYAGUES “…el licitante no tiene derecho a la adjudicación sino tan solo un interés legítimo indirectamente protegido en que se cumplan regularmente las formalidades establecidas porque de ese modo puede resultar satisfecha su pretensión. Los proponentes no pueden exigir una adjudicación, no tienen derecho a ella y sí solamente una expectativa fundada. La facultad de rechazo está generalmente consagrada en los Pliegos.” (Cf. SAYAGUÉS LASO, “Tratado de Derecho Administrativo”, FCU, 6ª edición, 1988, p. 566). A su vez, el citado autor, afirma: “Las cláusulas del pliego son la fuente principal de los derechos y obligaciones de la administración y de los proponentes, así como del que resulte contratante. Sus reglas deben cumplirse estrictamente. En ello va el interés de todos, pues de lo contrario el procedimiento se desnaturalizaría.” (Cf. Aut. y Ob. cit., p. 560). Al respecto, recordamos también que el Cuerpo reiteradamente ha expresado que “La adjudicación de una licitación -o no adjudicación, en este caso- es un acto esencialmente discrecional de la Administración, que consiste en seleccionar varias ofertas, la que, a su juicio, mejor contemple los intereses confiados. Dicha labor, se manifiesta en una libre apreciación de los datos ponderables y en la que el Tribunal no puede sustituir a la Administración (…)” (Sent. 634/1992). También ha dicho de forma recurrente que “La licitación es un procedimiento instituido para proteger el superior interés público, procurando que la Administración contrate, si no en las condiciones óptimas, por lo menos en las mejores que sean posibles, y al mismo tiempo controlar el correcto pro ceder de los funcionarios con poderes para comprometer gastos e invertir. La adjudicación de la licitación es un acto esencialmente discrecional de la Administración que consiste en seleccionar entre varias ofertas la que a su juicio mejor contemple los intereses confiados a su custodia. Es discrecional porque la Administración no está sujeta a reglas fijas y precisas. Por eso la anulación de la adjudicación no procede sino excepcionalmente cuando se comprueban desviación de poder o móviles espurios, o apartamientos serios de las reglas de procedimientos que afecten el resultado de la licitación o la igualdad de los oferentes, o situaciones similares”. (Sents. 377/88, 387/88, 165/93, 200/93, etc.) (Anuario de Derecho Administrativo, Tomo VII, Pág. 286, Caso 215). Ahora sí, entrando en el fondo del asunto, y con base en las precedentes coordenadas, se procede a analizar los agravios planteados por la actora. Cabe puntualizar que ellos están unívocamente direccionados a resaltar, bajo los extremos que relaciona (existencia de un procedimiento de compra directa previo, compra de urnas, relación de una contadora funcionaria municipal con la empresa adjudicataria) que existió una clara intención por parte de la Comuna de favorecer a la empresa BB, quien a la postre resultara adjudicataria. Sobre la existencia de un proceso previo de compra directo, la demandada no controvierte dicho extremo, aunque afirma en el numeral 46 de su libelo que no le asiste razón en cuanto a que se buscó favorecer en forma directa a una empresa (fs. 50 vto. infolios). En cualquier caso, de haber existido, la Administración encauzó su obrar formalizando el procedimiento acorde a Derecho, de Licitación Abreviada, constituyendo, los dichos de la actora, meros indicios aislados sin apoyatura que pudiera respaldar una eventual desviación de poder. Lo mismo cabe expresar respecto del vínculo existente entre la adjudicataria y la Cra. DD, funcionaria municipal, que según viene de relevarse de los A.A., ninguna intervención tuvo en el proceso licitatorio. Por lo demás, no caben dudas que la actora incumplió con un requisito contemplado en la normativa departamental y fue dicho extremo que la dejó fuera del llamado de marras. Sin embargo, ningún argumento esboza sobre ello, esto es, la oferta de un horno móvil, en claro apartamiento de las disposiciones Municipales. El Pliego de Condiciones de la Licitación (fs. 229 A.A., pieza II ), en su artículo 2º establece la normativa que lo regirá, aludiendo concretamente a la Ordenanza de Cementerios vigente, así como a las leyes, decretos y resoluciones vigentes en la materia (lit. A y F). La Ordenanza de Cementerios Públicos y Privados, Hornos Crematorios y Cremaciones, regulada por el Decreto Nº 56/2013, modificado por Decretos Nos. 026/2014 y 001/2015 (agregada a fs. 26 a 38 infolios), requiere determinados requisitos que se estipulan a texto expreso. El artículo 61 exige: distancia mínima de 5 km. del límite de la zona urbana más cercana, salvo que existieran barrera de amortiguación (cursos de agua, barrancas, canteras); cerco perimetral de 2.50 mts. De altura mínima; construcciones que deben contar c on un mínimo de una oficina administrativa, el horno propiamente dicho, un local que contenga procesador de restos, mesadas lavatorio, espacio de enfriamiento de cuerpos incinerados, etc. (fs. 33-34 ppal.) Por su parte, el art. 62 del mismo cuerpo normativo establece que la instalación de hornos crematorios requerirá autorización de la Intendencia (fs. 34 infolios). Una vez recaídos los informes de rigor y atendida, de forma fundada, la inconveniencia e inadmisibilidad de la realización del objeto de la licitación mediante un horno móvil, se le dio oportunidad a la oferente a efectos de que presentara la documentación respaldante de autorización de dicho equipo. Sin embargo, la actora no agregó tales recaudos, sellando así su suerte. En suma, la Administración -Dirección de Necrópolis y luego Dirección Jurídica - con claros fundamentos advirtió de los riesgos, inconveniencia y apartamiento a las normas vigentes sobre la instalación del horno propuesto por la accionante, por lo que, apoy ándose en dichos informes, tanto la C.A.A. como la Intendencia dictó el acto de adjudicación conforme a Derecho. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmanse los actos administrativos impugnados. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).