Sentencia Definitiva N° 202/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026 No. 202 Ministra redactora: Dra. Selva Klett VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “AA con ADMINISTRACIÓN DE FERROCARRILES DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 517/2023). RESULTANDO : I) La parte actora compareció a fs. 6 -32 vto. a promover demanda anulatoria en contra de la Resolución No. 33/2023, emitida por el Directorio de la Administración de Ferrocarriles del Estado con fecha 9 de febrero de 2023. Mediante la referida volición se di spuso aplicar al funcionario Doctor AA la sanción de advertencia, bajo apercibimiento de que en caso de cometerse nuevas infracciones se impondrán penas mayores (fs. 952 y vto. A.A., pieza 5). Luego de relatar los hechos ocurridos con anterioridad al dictado del acto impugnado, invocó, en apretada síntesis, los siguientes agravios: a) Violación del principio non bis in idem. La resolución impugnada vulnera el principio non bis in idem, por cuanto el Dr. AA fue sometido a un segundo procedimiento disciplinario por idénticos hechos que ya habían sido objeto de análisis por el Directorio de AFE, instancia en la que se dispuso su exoneración de responsabilidad. Este nuevo proceso no es sino el resultado de una persecución laboral iniciada por el Vicepresidente del Organismo, Sr. BB, quien, tras el archivo de una investigación administrativa previa, insistió con una denuncia ante la Junta de Transparencia y Ética Pública (JUTEP), ocultando deliberadamente la existencia de las actuaciones internas. Sostuvo, además, que el primer procedimiento constituyó un "sumario encubierto", limitando el derecho de defensa desde su inicio. b) Vulneración del debido proceso y derecho de defensa. Se configuró una situación de indefensión absoluta al omitirse la vista del informe técnico externo que resultó determinante para la sanción. El Directorio se apartó de los dictámenes de sus propios servicios técnicos -quienes aconsejaban el archivo por inexistencia de falta - para fundar la responsabilidad exclusivamente en una consulta externa cuya existencia y contenido fueron ocultados al administrado. Al no otorgarse la oportunidad de realizar descargos sobre dicho insumo, se violentó el principio de contradicción y las garantías mínimas del debido proceso administrativo. c) Violación del principio de igualdad y desviación de poder . Existe una flagrante disparidad de criterios que evidencia un trato discriminatorio. Mientras que al accionante se le instruyó sumario por la autorización de salidas de la Esc. CC, la Dra. DD, en ejercicio de idénticas funciones y ante la misma situación fáctica, no recibió reproche alguno. Asimismo, la desproporción entre la medida cautelar (seis meses de suspensión con retención de haberes) y la sanción final (apercibimiento) demuestra una finalidad desviada, orientada únicamente a dañar la imagen y trayectoria funcional del actor. d) Inexistencia de la falta y ausencia de responsabilidad. La conducta reprochada -autorización de salida de la funcionaria CC- era una práctica histórica y consolidada, de pleno conocimiento de los sucesivos Directorios de AFE. No se trata de una decisión unilateral del actor, sino de una situación convalidada por el Organismo para que la funcionaria prestara servicios en EE. Precisó que la Oficina Nacional del Servicio Civil dictaminó expresamente que no existía la incompatibilidad prevista en el art. 30 de la Ley N°19.823, lo que torna ilegítima la atribución de una falta administrativa inexistente. e) Vulneración de la Buena Fe y Doctrina de los Actos Propios. La Administración actuó contra sus propios actos al pretender sancionar una situación que ella misma generó y autorizó desde el ingreso de la Esc. CC en el año 2014. Resulta jurídicamente improcedente que el propio Directorio, que habilitó la prestación de servicios en la sociedad anónima EE, pretenda ahora trasladar la responsabilidad de dichas autorizaciones al actor, vulnerando los principios de buena fe y confianza legítima que deben regir la actividad administrativa. En definitiva, solicitó se ampare la demanda instaurada. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció el representante de la Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE) a contestar la demanda de modo contradictorio, postulando su rechazo (fs. 38- 49). En primer término, afirmó que no asiste razón al actor al invocar una duplicidad sancionatoria. La investigación administrativa previa tuvo por objeto la determinación de hechos e irregularidades generales en el servicio. Fue precisamente el resultado de d icha investigación, sumado a las conclusiones de la JUTEP, lo que proporcionó el mérito suficiente para la instrucción del sumario correspondiente. No existe "sumario encubierto" ni violación del principio non bis in idem , sino el cumplimiento de las etap as procedimentales previstas en la normativa para deslindar responsabilidades funcionales. Descartó la violación del Derecho de Defensa y Debido Proceso. El procedimiento sumarial se sustanció con estricto apego a las garantías constitucionales y legales. El actor intervino en todas las etapas probatorias, tuvo acceso irrestricto al expediente y se le confirieron las vistas de precepto, compareciendo debidamente asistido por su abogada de confianza. No existe indefensión cuando el administrado ha tenido la oportunidad real de controvertir la prueba y formular sus descargos. Sobre la medida cautelar y la supuesta desviación de poder, manifestó que la suspensión preventiva con retención de haberes no constituyó una medida arbitraria, sino una potestad reglamentaria de carácter preceptivo ante la gravedad de la falta imputada ( omisión de denunciar). El perjuicio económico invocado queda desvirtuado por el reintegro de las sumas retenidas tras la resolución final. Asimismo, la extensión temporal del proceso no es atribuible a una voluntad dilatoria del Organismo, sino a los plazos propios de la instrucción practicada por la Oficina Nacional del Servicio Civil. En tal sentido, añadió que el hecho de que en el sumario intervinieran organismos ajenos al Ente fue con el fin de propiciar mayor imparcialidad y garantías para todas las p artes, habida cuenta de que fuera de los sumariados, solo quedaba una abogada en la Jurídica del Ente que pudiera instruir estas actuaciones y su cercanía con los involucrados era evidente. En cuanto a la violación del principio de igualdad, destacó que resulta inaplicable ante la diferenciación de supuestos. En tal sentido, rechazó la comparación con la situación de la Dra. DD. Mientras que las autorizaciones de esta última respondían a tareas propias del Organismo ("acompaña al Presidente al Directorio de EE"), las otorgadas por el actor permitían que la Esc. CC desempeñara funciones ajenas a AFE dentro de su horario laboral. Se trata de situaciones fácticas y jurídicas distintas que, por tanto, ameritan consecuencias diversas sin vulnerar el principio de igualdad. Resaltó que la responsabilidad del actor emana del incumplimiento directo de su deber de control y de la omisión de denuncia de una irregularidad manifiesta. No cabe invocar la "teoría de los actos propios" ni la "buena fe" para perpetuar una situación de ilegalidad. El hecho de que administraciones anteriores pudieran haber tolerado la práctica no exime al funcionario de su deber de rectificación y vigilancia una vez constatada la irregularidad. La Administración tiene no s olo la facultad, sino el deber d e corregir sus actos cuando estos vulneran el ordenamiento jurídico. Controvirtió la existencia de acoso laboral, reafirmando que las alegaciones de persecución resultan infundadas. La remoción de la encargatura del actor obedeció a razones de servicio vinculadas a la demora en la instrucción de denuncias por acoso sexual, lo cual constituye una facultad legítima del jerarca en el marco de la gestión de los recursos humanos y la protección de los derechos de los demás funcionarios. En suma, concluyó que la resolución de apercibimiento se ajusta plenamente a derecho, siendo el resultado de un procedimiento administrativo válido y fundado en faltas funcionales debidamente acreditadas. En definitiva, solicitó se desestime la demanda y se confirme el acto impugnado. III) Por auto Nº 5846/2023 (fs. 51), se abrió el juicio a prueba, diligenciándose la ofrecida por las partes a fs. 53 y 55. Ordenado por el Tribunal alegar las partes en el plazo común de 15 días (Decreto No. 225/2025, fs. 85), lo hizo únicamente la parte actora a fs. 117-132. IV) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen Nº 258/2025, de 3 de junio de 2025 aconsejó se haga lugar a la demanda y, en su mérito, se anule el acto resistido (fs. 135- 140 vta.). V) Se citó a las partes para sentencia (fs. 142), la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). II) El Tribunal, por unanimidad, acompañando la solución aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, anulará el acto enjuiciado, por las razones que a continuación se desarrollarán. III) En las presentes actuaciones se impugna la Resolución No. 33/2023 del Directorio de la Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE), dictada con fecha 9 de febrero de 2023 por la cual se dispuso aplicar al actor, la sanción de advertencia, bajo aperci bimiento de que en caso de cometerse nuevas infracciones se impondrán penas mayores. (fs. 952 y vto. A.A., pieza 5). IV) A los efectos de un adecuado análisis de la cuestión sometida a decisión, corresponde relevar los antecedentes relevantes del acto. De ellos emerge que, con fecha 10 de diciembre de 2020, el Directorio de AFE dispuso, mediante RD Nº 401/20, la instrucción de una investigación administrativa al “Asesor Letrado Jefe AA”. El objeto fue dilucidar los hechos y eventuales responsabilidades por las autorizaciones de salida otorgadas a la Esc. CC para prestar funciones en EE durante su horario reglamentario. Los instructores concluyeron que no existió falta administrativa, ya que el Dr. AA actuó bajo órdenes superiores de las máximas jerarquías del Organismo, práctica consolidada a través de sucesivos Directorios (fs. 25). En consecuencia, el Directorio aprobó dicho resultado mediante Resolución Nº 40/21 del 11 de marzo de 2021 (fs. 27 - 28). Paralelamente, el Vicepresidente de AFE, Sr. BB, denunció los hechos ante la Junta de Transparencia y Ética Pública (JUTEP). Si bien la Asesoría Jurídica de dicha Junta no halló hechos catalogables como faltas administrativas bajo su competencia específica (ética y corrupción), el Directorio de la JUTE P, mediante Acta Nº 950 del 5 de agosto de 2021, consideró que el Dr. AA incumplió las obligaciones de los arts. 10 y 40 de la Ley Nº 19.823 (Código de Ética en la Función Pública) (fs. 82). Ante el pronunciamiento de la JUTEP, el Directorio de AFE dispuso el sumario administrativo con suspensión preventiva por seis meses al actor y a la Esc. CC a efectos de determinar el grado de responsabilidad en que pudieron haber incurrido. (RD 234/21, de 30 de setiembre de 2021, fs. 387 A.A., pieza 2). Por razones de jerarquía y transparencia, la instrucción fue delegada a la Oficina Nacional del Servicio Civil , designándose a las Dras. FF y GG como instructoras (fs. 544 A.A., pieza 3). Durante el procedimiento, AFE solicitó incorporar un informe jurídico externo de la Dra. HH, quien dictaminó que el sumariado habría incumplido sus deberes de control y denuncia (fs. 796 A.A., pieza 4). No obstante, tras el análisis de la prueba, las instructoras de la Oficina Nacional del Servicio Civil concluyeron el 12 de agosto de 2022 que e l comportamiento del Dr. AA no fue antijurídico. Se acreditó que desconocía la remuneración de la Esc. CC en EE y que las autorizaciones respondían a una práctica institucionalizada y convalidada por el Directorio, similar a la realizada por otros funcionarios como la Dra. DD (fs. 853-854 ib.). Finalizada la instrucción y conferidas las vistas de precepto, las actuaciones se remitieron al Ministerio de Transporte y Obras Públicas para el informe jurídico final. Con fecha 29 de diciembre de 2022, tanto el asesor Dr. II como la Gerencia de Servicios Jurídicos (Dra. JJ) coincidieron con las instructoras de la Oficina Nacional del Servicio Civil, dictaminando que no existe responsabilidad administrativa imputable al Dr. AA. Se sugirió clausurar el sumario administrativo a su respecto y la devolución de los medios sueldos retenidos. (fs. 935-937 ibidem). Remitidas las actuaciones a AFE, con fecha 31 de enero de 2023 informó el Dr. KK, en los siguientes términos: “en lo que dice relación al funcionario Dr. AA, es dable compartir los distintos informes jurídicos Fs. 625 del soporte físico y F. 29 y 30 del electrónico, en tanto y en cuanto la conducta desplegada por el mismo no merece reproche constitutivo de falta administrativa” (fs. 943 A.A.). Posteriormente, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas agregó una consulta realizada por el Estudio LL en la cual se controvierte que el Sr. AA no conociera la existencia de remuneración por parte de la Esc. CC (fs. 944 vto.-948 A.A.). En virtud de lo anterior, el Directorio del Ente dictó el acto sancionatorio que se enjuicia en autos. V) Marco jurídico aplicable. La Ley No. 19.823 (Código de Ética de la Función Pública), en su artículo 10, dispone que: “Serán responsables de controlar la aplicación de estas normas, los jerarcas respectivos de cada unidad o dependencia de los organismos públicos. Dichos jerarcas deberán responder en un plazo de treinta días siguientes a toda consulta formulada por un funcionario público de su dependencia relacionada con la aplicación de las presentes normas de conducta”. El mismo cuerpo normativo, en el art. 40 prevé que: “Todo funcionario público está obligado a denunciar irregularidades o prácticas corruptas de que tuviere conocimiento por razón de sus funciones, de las que se cometieren en su repartición o cuyos efectos ella experimentare particularmente. Asimismo, deberá recibir y dar trámite a las denuncias que se le formularen al respecto. En uno y otro caso, las pondrá en conocimiento de sus superiores jerárquicos. Si se tratare de irregularidades que pudieren causar perjuicios económicos, el funcionario público está obligado a comunicarlo por escrito a su superior jerárquico y al Tribunal de Cuentas de la República”. Por su parte, el Estatuto del Funcionario de AFE, en su artículo 16 literal c) establece como deber funcional: “c) La diligencia en el cumplimiento de las tareas propias del empleo. El bajo rendimiento sistemático y la escasa contracción al trabajo son faltas graves, y los infractores serán pasibles de destitución, o rescisión de contrato, por omisión en el cumplimiento de los deberes de su puesto de trabajo. Dichas faltas se considerarán configuradas cuando la calificación definitiva del desempeño haya sido inferior al mín imo exigido por la reglamentación, el que no podrá comprender a más del 5% (cinco por ciento) del total de empleados permanentes”. VI) Los agravios del accionante fincaron en: a) la violación del principio de non bis in ídem ; b) la existencia de vicios en el procedimiento del sumario; c) la violación del principio de igualdad, buena fe, configuración de acoso laboral y desviación de poder; d) la inexistencia de falta administrativa. VII) Sobre la violación del principio de non bis in ídem. Conforme viene relevarse, de los antecedentes agregados se colige una flagrante vulneración del principio non bis in idem . La Administración dispuso la instrucción de un sumario administrativo respecto de idénticos supuestos fácticos que ya habían sido objeto de una investigación administrativa previa, en la cual se concluyó que el actor no incurrió en falta alguna. En efecto, mediante la RD No. 401/20, del 10 de diciembre de 2020, el Directorio de AFE resolvió iniciar una “investigación administrativa” dirigida nominativamente al “Asesor Letrado Jefe AA”, con el fin de dilucidar responsabilidades por las autorizaciones de salida de la Escribana CC, en horario de servicio para prestar funciones a la empresa EE (fs. 9 A.A.). Como correctamente advierte la Asesora Letrada de la JUTEP (fs. 75 A.A. en 85 fs.), las investigaciones administrativas no deben promoverse contra sujetos determinados. El artículo 20 del Reglamento Disciplinario de AFE (RD No. 457/2009, de 30 de julio de 2009), norma espejo del artículo 182 del Decreto No. 500/991, conceptualiza la investigación administrativa como el procedimiento tendiente a comprobar la existencia de actos o hechos irregulares o ilícitos e "individualizar" a los responsables. En esta etapa, no debe existir un funcionario imputado a priori , sino que el objeto es, precisamente, su identificación. En consecuencia, si la Administración pretendía indagar las salidas de la Esc. CC, debió incoar una investigación genérica bajo el artículo 20 citado. Por el contrario, al estar el Dr. AA plenamente individualizado desde el inicio, el carril procedimental preceptivo era el sumario administrativo (art. 21 del Reglamento Disciplinario, ídem al artículo 183 del Decreto No. 500/991, que lo define como “(...) el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la responsabilidad de los funcionarios imputados de la comisión de la falta administrativa o su esclarecimiento”). Al omitirlo, se configuró una desviación de procedimiento que, como enseña Pezzutti, cercena el estándar de garantías del imputado, impidiéndole participar en las instancias probatorias (Cf. Pezzutti, Miguel “La necesaria distinción entre la desviación y la falta de idoneidad del procedimiento disciplinario” en Función Pública: Un abordaje desde el Derecho Administrativo. Instituto de Derecho Administrativo, FCU, 2023, p. 443). Ver, en igual sentido, Sentencia No. 802/2022. Bajo este "sumario encubierto" , el actor declaró como testigo, sin asistencia letrada ni control de la prueba. Pese a ello, los instructores concluyeron fehacientemente que el Dr. AA no incurrió en falta, pues actuó bajo órdenes superiores y una práctica validada por sucesivos Directorios. Así precisaron: “En base a la información recogida de las declaraciones realizadas a las personas en cuestión, concluimos que no se advierte que el Dr. AA haya incurrido en una falta administrativa al suscribir los formularios de salida de la Escribana CC ya que las mismas fueron motivadas por el cumplimiento de una orden superior recibida directamente de las máximas jerarquías de la empresa a lo largo de varios años y en un transcurso de Directorios constituidos por diferentes personas” (fs. 25 A.A.). No obstante lo anterior, la Administración pretende desacreditar su propia instrucción alegando que fue "rauda" o que solo tomó declaraciones de los involucrados (vide numeral 46 de su libelo, fs. 43 vto. infolios). Tal argumento es inatendible. Si AFE consideraba incompleta la prueba, debió ampliarla y no dictar la Resolución No. 40/21, mediante la cual dispuso “aprobar el resultado de la investigación administrativa instruida al Asesor Letrado Jefe Doctor AA”, procediéndose al archivo de las actuaciones (fs. 27-28 A.A.). Al ratificar formalmente la exoneración de responsabilidad, la Administración consolidó una situación jurídica. Sin embargo, mediante la RD 234/21 (fs. 387 A.A.) y sin que mediaran hechos nuevos -fundándose exclusivamente en la opinión de la JUTEP sobre l os mismos hechos ya juzgados-, dispuso un nuevo sumario. Todo lo antedicho pauta un doble juzgamiento sobre la misma base fáctica (con resultado absolutorio en un caso y condenatorio en otro), que torna ilegítimo el acto impugnado por violar el principio de non bis in ídem, de raigambre constitucional y de expresa recepción en el Reglamento Disciplinario de AFE, que en el artículo 79 establece: “ Ningún funcionario será llamado a responsabilidad disciplinaria más de una vez por un mismo y único hecho que haya producido (“non bis in ídem”) sin perjuicio de las responsabilidades penal civil o política, coexistente”. Tal como lo ha sostenido el Tribunal reiteradamente, el principio del non bis in idem no es propiamente un principio sustantivo, sino que constituye un principio de tipo procedimental: implica que un mismo hecho infraccional no podrá ser ventilado por la Administración en más de una oportunidad. Como sostuviera la Corporación en Sentencia No. 168/2012: “Este principio debe ser entendido en el sentido de que una misma conducta no puede ser juzgada dos veces dentro de una misma esfera jurisdiccional. Conforme señala Susana Lorenzo, esta regla de clara filiación penal, recepcionada en el derecho administra tivo sancionatorio, que tiene como uno de sus fundamentos el de la seguridad jurídica, se traduce en la obligación impuesta a la Administración de inhibirse de volver a ventilar un contradictorio in fraccional que ya estuviere resuelto. (Cf. LORENZO, Susana: “Sanciones Administrativas”, págs. 110 y 22)”. VIII) Sobre las irregularidades procedimentales y la violación del debido proceso. El Reglamento del Procedimiento Disciplinario de AFE establece, taxativamente, que las actuaciones tendientes a determinar responsabilidades administrativas deben ser sustanciadas por oficinas del organismo. Los artículos 13 a 15 establecen que será la Asesoría Letrada la que revisará los procedimientos cumplidos y salvará, en su caso, las omisiones que puedan haber existido. Incluso en el artículo 18 se establece que será la Asesoría la que proporcionará las instrucciones para ayudar a los funcionarios que intervengan en los procedimientos. Asimismo, se prevé que el Asesor Letrado es quien se expedirá sobre el asunto. Por su parte, el artículo 4º dispone que los procedimientos serán de carácter secreto y que la violación de ello se considerará falta grave. En la emergencia, si bien la condición de Asesor Letrado del sumariado justificó -en aras de la imparcialidad- la intervención de órganos externos como la Oficina Nacional del Servicio Civil (instrucción) y el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (dictamen de precepto), en todos los casos la norma exige la actuación de funcionarios públicos. No obstante, el procedimiento se apartó de la legalidad al incorporar un informe de un estudio jurídico particular ( LL), configurando las siguientes irregularidades: desviación del procedimiento reglado; violación del secreto de las actuaciones; indefensión y falta de vista previa. En efecto, el reglamento exige que los informes de asesoría y revisión sean realizados por funcionarios públicos. La delegación de esta potestad en particulares carece de sustento normativo y vulnera la estructura jerárquica del sumario. A su vez, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 4º del Reglamento, el procedimiento es secreto. El acceso de un estudio privado al expediente administrativo constituye una falta grave y una vulneración directa a la reserva que debe amparar al sumariado. Por último, la Administración fundó su resolución sancionatoria en dicha consulta privada, cuyas conclusiones eran adversas al Dr. AA y diferían de los informes previos de la Oficina Nacional del Servicio Civil y el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (que aconsejaban la ausencia de responsabilidad). En efecto, tanto la Oficina Nacional del Servicio Civil como los asesores del Min isterio de Transporte y Obras Públicas concluyeron que el actor no incurrió en falta alguna al firmar las autorizaciones por orden jerárquico. La postura de la asesora externa no sólo difirió de estos criterios, sino también de lo sostenido inicialmente po r la propia Administración en la investigación administrativa. Al no conferirse vista de este nuevo elemento de convicción, se privó al actor de su derecho de defensa, viciando el acto de nulidad. En línea con la jurisprudencia de la Corporación (Cf. Sentencias N° 153/2016, 615/2019, 301/2023, entre otras), aunque una segunda vista no siempre es preceptiva, se vuelve obligatoria cuando, como en el caso, aparecen elementos nuevos que fundamentan una decisión perjudicial. En definitiva, resulta de amparo el agravio por cuanto la Administración se apartó del procedimiento reglado a la vez que privó al funcionario de ejercer debidamente su derecho de defensa. IX) Sobre la violación del principio de igualdad. Con relación a este tópico, el pretensor alegó que la Administración actuó con dualidad de criterios ante supuestos de hecho idénticos, lo que vulnera el principio de igualdad que debe regir toda actividad Administrativa. Mientras que al Dr. AA se le instruyó sumario por autorizar las salidas de la Esc. CC, la Dra. DD -quien desempeñó idénticas funciones ante la misma situación fáctica- no recibió reproche alguno. Para esta Sede le asiste razón en su planteo. La violación del principio de igualdad se patentiza al analizar los antecedentes administrativos: en el expediente constan las autorizaciones de salida de la Esc. CC, firmadas tanto por el actor como por la Dra. DD y otros jerarcas. La Administración justifica la exclusión de reproche para la Dra. DD bajo el argumento de que sus formularios indicaban que el destino era "acompañar a miembros del Directorio de AFE a la empresa EE". Mientras tanto, los formularios autorizados por el Dr. AA indicaban únicamente “EE”. Dicho argumento no es de recibo. Si bien la forma de completar los formularios era diferente, la autorización claramente refería a las mismas circunstancias de hecho. Tal como señala la Oficina Nacional del Servicio Civil en su informe, “(...) las salidas que autorizó, eran una práctica consolidada, que también realizó la Dra. DD, sumado a la anuencia de los Directores. (fs. 853- 854 A.A., pieza 4). Existió idéntica situación fáctica, puesto que numerosas autorizaciones suscritas por el Dr. AA contenían exactamente la misma justificación (vide fs. 281, 283, 314, 316, 318, 340 A.A., pieza 2), indicando expresamente que se acompañaba a miembros del Directorio de EE. Sin embargo, ante documentos con idéntico tenor y fundamento, la Administración optó por sancionar únicamente al actor, eximiendo al resto de los firmantes sin una base racional que lo sustente. Esta conducta confirma que el diverso tratamiento no obedeció a razones técnicas ni jurídicas, sino que constituye una discriminación injustificada. La Administración aplicó una "vara de medir" asimétrica, validando la misma conducta para un funcionario mientras la criminalizaba para el actor. De esta forma, la conducta desplegada por la Administración se aparta del principio de igualdad. X) Sobre la violación del principio de buena fe, desviación de poder y configuración de acoso laboral. Sin perjuicio de las denuncias por acoso laboral que tramitan por cuerda separada ante la Inspección General de Trabajo (Exp. N° 2021-13-7- 0008277), surge del análisis de las actuaciones que la Administración obró con una animosidad manifiesta hacia el act or, vulnerando los principios de buena fe y buena administración. Desde su inicio, mediante la RD N° 401/20, la Administración desvirtuó la finalidad de la investigación administrativa. Al individualizar al actor desde el comienzo -procedimiento impropio de una etapa de investigación administrativa-, la Administración demostró que el objetivo no era esclarecer hechos, sino perseguir a un funcionario concreto. De haber existido convicción de irregularidades, debió disponerse directamente el sumario con las garantías del debido proceso, y no una investigación con nombre y apellido que predeterminó la culpabilidad del Dr. AA. Mientras la investigación administrativa estaba en curso, el Vicepresidente de AFE, Sr. BB, presentó una denuncia, a título personal, ante la JUTEP. Esta situación fue resaltada por la propia Asesoría Letrada de la JUTEP, al sugerir aguardar las resultancias de la investigación interna para no vulnerar el debido proceso, sugerencia que el Directorio de la Junta ignoró. Por su parte, AFE nunca notificó al actor sobre esta denuncia paralela, privándolo de conocer que estaba siendo juzgado en otra Sede, de forma simultánea. La JUTEP se expidió mediante Acta N° 950/2021 sin haber otorgado vista previa al actor, utilizando luego este pronunciamiento viciado como el "fundamento" necesario para iniciar el sumario (RD 234/21). En un nuevo apartamiento del principio de buena fe, la Administración solicitó una consulta externa a la Dra. HH durante el sumario. Sin embargo, se incurrió en una manipulación de la información: a la asesora se le proporcionó únicamente la denuncia y la resolución de la JUTEP, ocultándole el resto de las actuaciones. Al sesgar los elementos de juicio, la Administración no buscó una opinión técnica imparcial, sino una validación externa de una decisión ya tomada. Apartándose de los principios que rigen el procedimiento sumarial, la Secretaría General de AFE envió nota a la Oficina Nacional del Servicio Civil incorporando a las actuaciones, copia de la consulta jurídica efectuada por la Dra. HH (fs. 784-797 A.A., pieza 4). Pese a este intento de incidencia, el informe final de la Oficina Nacional del Servicio Civil (fs. 854 ibídem) fue contundente: el Dr. AA no configuró comportamiento antijurídico , dado que las salidas autorizadas eran una "práctica consolidada" con anuencia de los Directores. Luego de ello, el expediente transitó en un nuevo periplo ante el Ministerio de Transporte y Obras Públicas. Los Dres. II (primer informe glosado a fs. 935 vto. A.A.) y JJ (segundo informe, fs. 936 A.A.) concluyeron en la inexistencia de responsabilidad y aconsejaron la clausura del sumario con devolución de haberes. Se remitieron las actuaciones a AFE (fs. 938 vto. A.A.) y sin conocerse los motivos, sorpresivamente, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas recibió nuevamente el expediente desde AFE, sin agregar foliatura ni hechos nuevos, forzando un tercer informe, esta vez emitido por el Dr. KK, quien compartió la opinión de los Dres. II y JJ, en el sentido de que “(...) la conducta desplegada por el Dr. AA no merece reproche constitutivo de falta administrativa” (fs. 943 A.A.). Desconociéndose la opinión de los asesores intervinientes (Oficina Nacional del Servicio Civil, Jurídica y Gerencia del Ministerio de Transporte y Obras Públicas), la Administración recurrió nuevamente a asesoramiento externo a través del Estudio LL. Es este informe privado -y solo este- el que la Administración utilizó para fundar la sanción de advertencia (RD 33/2023), desconociendo cuatro dictámenes públicos coincidentes. A partir de lo anterior, la conducta desplegada por la Administración demandada a lo largo del procedimiento contraviene el principio de buena fe y de buena administración. Como destaca Delpiazzo, “(...) la buena administración como deber se concreta en hacer bien lo que hay que hacer, teniendo en cuenta que para toda la Administración —y, por tanto, para sus funcionarios — el ejercicio de la competencia, más que un conjunto de poderes jurídicos atribuidos por el ordenamiento para el cumplimiento de determinados cometidos, constituye un elenco de deberes a ser cumplidos, de modo que la expresión que mejor describe su situación es la de deber-poder y no la de poder-deber (...) ese hacer bien las cosas comprende tanto la correcta determinación de fines como la adecuada selección de medios para alcanzarlos. Es que, si no se determinan correctamente los fines, las cosas no se pueden hacer bien; pero si se determinan bien los fines y no se eligen los medios adecuados, no se puede alcanzar el fin debido (...)” (Delpiazzo, Carlos. “La buena administración como imperativo ético para administradores y administrados” en Revista de Derecho. Universidad Católica del Uruguay. Segunda época. Año 9. N.º 10, diciembre 2014, ps. 45-46). XI) Sobre la inexistencia de falta administrativa. XI.1) En lo inicial, ha de resaltarse que el artículo 206 de la Ley No. 17.930 autorizó a AFE a participar de una sociedad anónima a ser constituida por la Corporación Nacional para el Desarrollo, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Nº 15.785, para el transporte de cargas del modo ferroviario. En este marco, el art. 2 del D ecreto No. 473/011 dispuso que la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND) constituirá una sociedad anónima cuyos accionistas serán la Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE) y la CND. (EE). De acuerdo con lo dispuesto en el art. 3 del Decreto No. 473/2011, dicha sociedad anónima tendrá por objeto la prestación y realización de servicios de transporte de cargas por vía férrea, incluyendo todos los servicios logísticos asociados al mismo, servi cios de mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura ferroviaria (incluyendo el material tractivo y remolcado de otros operadores ferroviarios) y la adquisición de material rodante. El art. 4 del Decreto No. 473/2011, por su parte, establece que: “Corresponderá a AFE el 51% (cincuenta y uno por ciento) del capital accionario, en tanto que el restante 49% corresponderá a CND. Las acciones serán nominativas y no podrán ser en ningún caso de propiedad de privados”. En virtud de lo dispuesto en el art. 6 del Decreto No. 473/2011, en la redacción dada por el art. 1º del Decreto No. 116/2015, la Administración de la Sociedad estará a cargo de un Directorio integrado por tres miembros: dos de ellos serán el Presidente y el Vicepresidente de la Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE) y uno de ellos será designado por la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND). Serán aplicables a los miembros del Directorio, en lo pertinente, las mismas normas que rigen para los Directores de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. XI.2) En referencia a este agravio, el Dr. AA adujo que la autorización a la Esc. CC no se trató de una decisión unilateral de su parte, sino de una situación convalidada por el Organismo para que la funcionaria prestara servicios en EE. Precisó que la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC) dictaminó expresamente que no existía la incompatibilidad prevista en el art. 30 de la Ley N°19.823, lo que torna ilegítima la atribución de una falta administrativa inexistente. A juicio del Tribunal le asiste razón en su postura. En efecto, de la prueba sustanciada en obrados se desprende con claridad que no existe una falta reprochable al actor. La conducta imputada -autorización de salidas de la Esc. CC hacia EE- no constituye una infracción administrativa, sino el cumplimiento de una dinámica funcional preestablecida y validada por el Directorio de AFE. La prueba testimonial es sólida en cuanto a confirmar que la autorización de estas salidas era una práctica administrativa consolidada mucho antes del ingreso del Dr. AA. El actor y la propia Esc. CC (fs. 590, 598 A.A.) declararon que este procedimiento fue instaurado por jerarcas anteriores (como el Dr. MM) y continuado por la Secretaría General. El Gerente Comercial, Sr. NN, señaló existía una directiva clara de las autoridades para facilitar que los funcionarios de AFE contribuyeran a la gestión de EE en todos los niveles: “El mensaje que se transmitió de las autoridades de AFE desde que se creó EE era que parte de nuestras actividades era contribuir a que EE le fuera bien (…) Entonces existían múltiples instancias donde funcionarios de AFE contribuíamos a que fuera posible la gestión de EE y esto en todos los niveles: jurídico, comercial, contable, operativa—talleres-“. Agregó que: “Existía un régimen que facilitaba que funcionarios de AFE cumplieran funciones en EE.” (fs. 663 vto. y 664 A.A., pieza 3). Ex jerarcas del Ente, como el Sr. ÑÑ, quien integró el Directorio de AFE (fs. 873 A.A., pieza 4), OO, Secretario General del Ente (fs. 878 ib.) y PP quien fuera Presidenta del Directorio, (fs. 880 ib.) conocían y avalaban que la Esc. CC cumpliera funciones tanto en AFE como en EE. La Sra. PP destaca: “Conocí a la Esc. CC en EE cuando la conformación del Directorio de EE era el Directorio de AFE más dos integrantes de CND. En la primera reunión que tuvimos conocí a la Escribana que venía cumpliendo la función de Secretaria de Actas. Ahí puso su cargo a disposición en EE y el Directorio decidió ratificarla. Los únicos funcionarios que tenía EE en ese momento eran el Gerente General y la Esc. CC no podíamos prescindir de la experiencia de ninguno de los dos” (fs. 880 ibidem). Por su parte, también resultó acreditado que el promotor no tenía conocimiento sobre la retribución externa. Así, quedó probado que el Dr. AA ignoraba el vínculo contractual y la forma de facturación de la escribana con la empresa EE (fs. 598 vto.). Su rol se limitaba estrictamente a la gestión administrativa de las salidas, conforme al régimen de " comisión" o colaboración ya existente, sin que se le hubiera notificado jamás la existencia de un contrato privado de servicios. Asimismo, la Esc. CC declaró que compensaba el tiempo dedicado a EE con horas excedentes en AFE, las cuales nunca le fueron abonadas (fs. 590 vto.). Esto refuerza la tesis de que la Administración no sufrió un perjuicio efectivo, sino que se trataba de un régimen de trabajo flexible y coordinado entre ambas entidades. De modo que no existió falta alguna por parte del Sr. AA al autorizar dichas salidas. La conducta desplegada por el accionante, de ningún modo contraviene los arts. 10 y 40 de la Ley No. 19.823 o el art. 16 literal C) del Estatuto del Funcionario de AFE. Las salidas autorizadas por el actor eran solicitadas por las propias autoridades de AFE, quienes a su vez formaban parte del Directorio de EE, de acuerdo con lo previsto en el art. 6 del Decreto No. 473/2011. Así lo refrendó la Gerencia de Recursos Humanos al emitir su informe en ocasión de culminar la investigación administrativa (fs. 25 A.A.), la Asesoría Letrada de JUTEP (fs. 79 A.A. en 85 fs.) , la Oficina Nacional de Servicio Civil (fs. 857 A.A.) y la División Jurídica del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (fs. 935 vto., 936 y 943 A.A.) en cuanto a que el actor no incurrió en ningún tipo de falta administrativa en atención a que las salidas que autorizó a la Esc. CC, eran una práctica consolidada, que también realizó la Dra. DD, lo cual era avalado por la jerarquía. El actor no hacía más que viabilizar una política de colaboración institucional definida por el jerarca, lo que excluye cualquier intención de apartamiento de sus deberes. Al no existir un comportamiento antijurídico (dado que la conducta era autorizada po r el superior), ni un elemento subjetivo de culpabilidad (por desconocimiento de la facturación), la sanción carece de sustento fáctico y jurídico. La Administración ha sancionado una conducta que ella misma promovió y validó durante años, vulnerando el principio de confianza legítima. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora y demandada en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).