Sentencia Definitiva N° 201/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 201 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 241/2023). RESULTANDO : I) El 17.5.2023 , compareció la actora con demanda dirigida a obtener la nulidad contra la Resolución No 4126 del 3.5.2022 dictada por el Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante MEF) que, en ejercicio de atribuciones delegadas , resolvió promover a diversos funcionarios en los cargos que allí detalla , de la Unidad Ejecutora 007 , Dirección Nacional de Aduanas (fs. 161 vto./164 de los A.A.). En su libelo (fs. 12/27), expresó, sintéticamente: - El acto accionado homologa los resultados del concurso llevado adelante por el Tribunal de Concurso de Ascenso dirigido al Escalafón A, Serie Contador Profesional de la Dirección Nacional de Aduanas. - Se agravia del acto porque viola su derecho al ascenso y a la carrera administrativa, señalando que el resultado del concurso fue producto de irregularidades. - Se agravia por la falta de vista previa, en tanto no se otorgó vista a los concursantes ni se explicitaron los fundamentos o criterios de evaluación de los méritos y antecedentes ni de la prueba de evaluación. - Alega falta de consideración de la formación como despachante de aduana y del curso en Gestión de Proyectos en Unidad de Perfeccionamiento y Actualización de Egresados (UPAE) de UdelaR. - También alega falta de consideración de su antigüedad en el Organismo. Se agravia porque se le otorgó 2,5 en experiencia laboral, antigüedad, siendo el puntaje máximo 3 para más de 10 años de antigüedad. Habiendo considerado el Tribunal la fecha en que fue presupuestada, esto es el año 2014 y no la fecha de ingreso a la unidad ejecutora. Entiende que debió considerarse la fecha más antigua y otorgarse los tres puntos correspondientes. - Finalmente también se agravia de que el puntaje asignado a la pregunta No 21 de la prueba de oposición (sobre 28) no fue el correcto, en tanto se le otorgó un puntaje de 5 puntos sobre 10 correspondiendo aplicar el máximo en tanto la respuesta fue correcta. II) El MEF, al evacuar el traslado (Decreto No. 2213/2023, fs. 29), contestó controvirtiendo los argumentos esgrimidos por el pretensor y defendiendo la legitimidad del acto enjuiciado (fs. 31/42), también opuso como excepción previa la falta de agotamiento d e la vía administrativa, y solicitó la citación de terceros. - En cuanto a los agravios de la accionante, siguiendo el orden propuesto por ésta, los controvirtió en los siguientes términos: - Se hicieron todas las comunicaciones debidas, tanto por correo electrónico como en la intranet del Organismo. - No agregó ningún documento que acreditara su calidad de despachante de aduana, y aun si se hubiera agregado no se hubiera podido contabilizar como posgrado, maestría o especialización porque no se trataba de una capacitación posterior a la obtención de un título habilitante. En cuanto al curso UPAE explicó que fue valorado en el sub -factor correspondiente. - En relación con su antigüedad señaló que la funcionaria no prestó los servicios durante los diez años en forma efectiva, sino que desde el 18.8.2016 al 2.9.2019 estuvo prestando servicios en comisión en el MEF. A su vez , explicó que a todos los funcionarios por igual se le tomó en cuenta los años de antigüedad como funcionarios presupuestados. - Finalmente explicó que el puntaje asignado en la pregunta n° 21 de la prueba de oposición fue correcto dado que se esperaba que la pregunta fuera respondida de forma correcta y completa, teniendo presente la modificación normativa. - También controvirtió que se hubiera violado su carrera administrativa y solicitó que se citara a todos los terceros que eventualmente se pudieran ver afectados en caso de recaer sentencia anulatoria. III) Se notificó a los terceros, los que comparecieron a fs. 65 a 72 y 79 a 99 a contestar la demanda, oponer excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa y falta de legitimación activa. IV) Por Resolución No. 277/2024 (fs. 154/158), luego de haberse admitido las tercerías presentadas, y habiéndose evacuado el traslado de las excepciones previas opuestas, el Tribunal por dicha Resolución resolvió desestimar las excepciones, se declaró bien agotada la vía administrativa, que la acción anulatoria se introdujo en plazo, y se abrió el plazo a prueba. La que fue ofrecida por la actora (fs . 161/171vto); la testimonial y documental por la demandada (fs. 173/174 vto.); y los terceros ofrecieron prueba por oficios y prueba testimonial (fs. 176/180). - Por Decreto No. 1392/2025 (fs. 242) se dispuso el alegato de las partes, habiendo alegado de bien probado la actora a fs. 244/251 vto.; la demandada de fs. 253/256; y algunos de los terceristas de fs. 258/266. - La Sra. Procuradora del Estado se pronunció mediante Dictamen No. 413/2025, aconsejando la confirmación del acto resistido (fs. 269/272 vto.). - Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo se acordó la misma en legal forma (fs. 274). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. En efecto, por Resolución No. 277/2024 (fs. 154/158) se declaró bien agotada la vía administrativa y la acción anulatoria se introdujo en plazo. II) De los antecedentes administrativos anexos, surge: - La accionante (funcionaria del Dirección Nacional de Aduanas), acciona contra la Resolución dictada por la Ministra de Economía y Finanzas, por la cual se dispone promover a distintos funcionarios de la Dirección Nacional de Aduanas. - Los antecedentes administrativos se remontan a la Resolución Nº 7011/017 de 29.9.2017 dictada por el Ministro de Economía y Finanzas por la que se difunden las vacantes pasibles de ser provistas dentro de la cartera ministerial (fs. 30 vto. y 31 A.A.). L uego, por Resolución Nº 7205/017 de 14.11.2017 se realiza una convocatoria a “ Concurso de As censo” para proveer dichas vacantes (fs. 32 vto. y 33 A.A.), entre las que se encuentran las correspondientes al Escalafón A – Serie Contador, al cual postulara la funcionaria accionante. Como Anexo a esta resolución se difunden las Bases Generales del Concurso (fs. 32 vto. – 43 A.A.), tratándose de un concurso de “oposición” y de “méritos y antecedentes”. - Por Resolución Nº 11796/019 , de 30.7.2019 , se dispuso la integración del Tribunal de Concursos (fs. 50 vto. y 51 A.A.), que será integrado en debida forma, instalándose en fecha 24.8.2021 (fs. 73 vto. A.A.). A fs. 79 vto. luce la nómina de postulantes al Concurso individualizados por su documento de identidad. - El Tribunal de Concurso avanza con las operaciones materiales propias del concurso, disponiendo: a) la evaluación de la prueba de oposición (Acta Nº 13 de 18.11.2021, fs. 116 vto. A.A.); b) la apertura de los sobres innominados a efectos de identificar a los funcionarios que rindieron la prueba (Acta Nº 14 de 23.11.2021, fs. 119 vto. A.A.); c) la asignación de los puntajes correspondientes a los “Méritos y Antecedente” (Acta Nº 18 de 9.12.2021, fs. 128 vto. A.A.); y d) la asignación de los puntajes correspondientes a las entrevistas realizadas (Acta Nº 19 de 14 – 15.11.2021, fs. 135 vto. A.A.). - El Tribunal de Concurso concluye su cometido por Acta Nº 19 que contiene los resultados finales del concurso, levantando el anonimato de los concursantes y publicando los puntajes asignados a cada uno y el grado en que quedaron, de acuerdo a planillas de fs. 136 a 148 A.A. De las mismas resulta que la funcionaria accionante no resultó seleccionada quedando eliminada del concurso con un puntaje total de “69,59” (fs. 147 vto. A.A.). - Remitidas las actuaciones del Tribunal al Ministerio de Economía y Finanzas se dicta la Resolución accionada. III) El Tribunal en unanimidad, y de conformidad con lo dictaminado por la Procuraduría, habrá de rechazar la demanda y confirmar el acto administrativo. La cuestión de obrados se centra el resolver: (a) como cuestión formal, en virtud de lo establecido en la Sentencia Interlocutoria 277/2024, la falta de legitimación activa; (b) si se violó el derecho de defensa de la actora por la ausencia de vista durante el concurso; ( c) si existió una incorrecta valoración de sus estudios y de su antigüedad; y, ( d) si la puntuación de la respuesta No. 21 de la prueba de oposición fue incorrecta. - Sobre la falta de legitimación activa : A fs. 83 vto. y siguientes, los terceros coadyuvantes BB, CC, DD y EE indicaron que la accionante no tenía legitimación activa para pretender que se anulen sus ascensos en la medida que ella no se postuló para ocupar el cargo A -14 “Profesional” ni el A -14 “Contador”. Además, señalan que en el cargo de A -14 “Contador” requería contar con el título de contador, con el que la accionante no cuenta, por lo que explica que no tiene un interés directo, personal y legitimo en la anulación del acto. - Conforme fuera relevado, el acto que se impugna dispone los ascensos de diversos funcionarios en varias categorías, concretamente para el Escalafón “A” Grado 16, 15, 14, 13 , 12, 10, 9 Serie “Profesional” y para el Escalafón “A” Grado 14 Serie “Contador”. - Si bien de los antecedentes incorporados a la causa surge que la accionante postuló para los cargos A16, A15, A13, A12, A10, A9 (fs. 27 de la carpeta rosada en 68 fs.) y no para el cargo A 14 Serie Profesional ni A14 Serie Contador, ello no le resta legitimación para impugnar el acto. - En tal sentido, GIORGI ha señalado: “no existe un derecho subjetivo a la legalidad, ni tampoco el solo interés legítimo en la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado. ” (Giorgi, H. El Contencioso Administrativo de Anulación. Obras y Dictámenes, Ed. La Ley, 2010, p. 837). - En el caso, si bien se trata de un único acto que aprueba los ascensos para todos los cargos, se coincide con lo referido por la Sra. Procuradora del Estado en que el objeto de su impugnación no puede alcanzar las designaciones para las que la accionante no se postuló. En otras palabras, si la accionante no se postuló para los cargos previamente referidos, e incluso no tenía vocación para ascender en el Escalafón “A” Grado 14 Se rie “Contador”, respecto a esa porción del acto que dispone los ascensos en dichos cargos no tiene interés directo personal y legítimo, y por los mismos fundamentos, el acto tampoco la puede lesionar. - Sin perjuicio de lo anterior, se irá por la confirmación del acto. - Oportunidad de defensa de la concursante . El primer agravio a considerar es el referido a la necesidad de vista previa que exige la accionante. Corresponde desestimar el mismo por dos órdenes de razones. - La primera, como lo señala la Procuradora del Estado, en los procedimientos de concurso, no se encuentra requerida la vista previa a su conclusión. No se trató de un procedimiento administrativo seguido con motivo de la imposición de un perjuicio o grava men a la actora, ni a los restantes postulantes. La vista previa al dictado del acto no era exigible en este caso, desde que no se trató ni de un procedimiento sancionatorio, ni tampoco de una actuación de oficio de la cual pudiera resultar una lesión y/o perjuicio; por el contrario, se trata de un acto conclusivo de un procedimiento de concurso. Por un lado, el Decreto No . 377/011, que regula los ascensos es este caso en particular, no establece la necesidad del otorgamiento de la vista. Pero además, al respecto, el Tribunal en anteriores fallos ha señalado: “… el procedimiento de concurso cuenta con varias etapas y la fase de control de admisibilidad y calificación de las pruebas con el otorgamiento del puntaje respectivo, por lo que no es susceptible de un contradictorio como el que se prevé para el procedimien to común (art. 75 del Decreto N° 500/991) o para el procedimiento disciplinario (art. 76 del mismo Decreto), que claramente concretizan principios de raigambre constitucional que s e derivan de lo preceptuado por los arts. 66 y 72 de la Constitución, para supuestos distintos al de autos. No se trata, el presente, de un procedimiento seguido de oficio que pueda derivar en la aplicación de una sanción o la imposición de un perjuicio a un administrado, que son aquellos para los cuales está prevista la instancia de vista previa, sino de un procedimiento de concurso al que voluntariamente se inscribió la actora, en el curso del cual se procedió a anular la prueba realizada por ésta por haberse advertido la identificación de la misma.” (Cfme. Sentencias No. 461/2018 y 795/2016. También sentencias 533/2020 y 393/2020 entre otras). - Segundo, sin perjuicio de lo anterior, a la accionante -así como al resto de los postulantes -, le fueron garantizadas todas las oportunidades de defensa. A fs. 124 vto. de A.A. surge que el Tribunal desarrolló una reunión abierta con todos los concursant es para facilitar el acceso a las pruebas de oposición. En dicha oportunidad surge que los concursantes pudieron realizar las consultas pertinentes. En el acta luce la comparecencia y firma de la actora. - También surge de la carpeta tapa rosada en 54 folios, la comunicación vía correo electrónico de cada una de las actas que documentaron la actuación del Tribunal del Concurso, todo lo cual fue puesto en conocimiento de la accionante, así como del resto de los concursantes. - Por tanto, ante cada una de estas comunicaciones pudo esgrimir de haberlo entendido las defensas pertinentes. Incluso, como surge del Acta del Tribunal Nº 16 de 2.12.2021 la accionante mantuvo una reunión con sus integrantes, en cuya i nstancia “ se realizaron por parte de los presentes todas las consultas al Tribunal relacionadas a sus resultados, reunión que se ejecutó normalmente y sirvió para evacuar todas las inquietudes formuladas por los participantes” (fs. 51 A.A. tapa rosada en 74 folios). - Por lo tanto, no solo es de rechazo la inexistencia de motivos en la resolución adoptada, sino que también es de rechazo que se hubiera violado el derecho a defensa de la accionante. Los motivos surgen de las propias actas y explicaciones brindadas por e l Tribunal actuante, que dan fundamento a la resolución a la postre adoptada. Pero, además, según viene de verse, los concursantes tuvieron la oportunidad de acceder en cada instancia a las resoluciones adoptadas por el Tribunal, pudiendo en su caso solicitar su revisión o ejercitar su derecho de defensa. - La evaluación de la accionante. El segundo agravio esgrimido por la accionante también se rechaza porque la actuación del Tribunal se ajustó a las Bases del Concurso, siendo objetivas tanto las evaluaciones realizadas como las calificaciones asignadas. La funcionaria dirige un elenco d e cuestionamientos específicos relativos a los puntajes que le fueron asignados, que cabe desestimar. - La accionante alega que no se consideró su formación como despachante de aduana. Las bases del llamado indicaron que entre los méritos se valorarían los “ títulos profesionales, especializaciones técnicas y/o profesionales”, en ninguna de las cuales ingresa la habilitación que habría obtenido la actora para desempeñarse como despachante de aduana, en tanto no se trata de una formación terciaria ni técnico – profesional. - A su vez, se incluyó como mérito “a valorar” posgrados, maestrías, doctorados, etc., en ninguno de los cuales ingresa la habilitación para desempeñarse como despachante de aduana, en tanto no se trata de una formación superior ni posterior al grado. - Por tanto, no se advierte apartamiento de las bases por parte del Tribunal en la asignación de este puntaje. - También señala la valoración sobre un curso de “gestión de proyectos”. La actora afirma que este mérito no le fue ponderado. Sin embargo, al recabarse la opinión del Tribunal en vía recursiva, este manifiesta que el curso en cuestión fue considerado y me rituado, asignándosele por el mismo un punto, sumando un total por este concepto un total de 4 puntos (fs. 387 A.A.). El Tribunal aclara que dicho punto le fue asignado considerando la carga horaria del curso que sería de 15 horas; por lo cual corresponde rechazar la objeción formulada por la actora referida a que no se le hubiera ponderado tal mérito en la asignación de puntaje. - Por otra parte, la actora afirma que en relación al factor de antigüedad se le debió asignar el máximo de puntaje (3 puntos), en tanto debió considerarse su fecha de ingreso a la Unidad Ejecutora, esto es 1.9.2007. - Cabe considerar que el artículo 21 del Decreto No. 311/011 establece que se tomará en consideración como antecedente “la antigüedad en el Inciso respectivo.” Lo mismo establecen las Bases Generales de Ascensos (fs. 203 de A.A.) A su vez el artículo 9 del referido decreto, así como las mencionadas bases establecen que pueden postular “…todas las personas presupuestadas con una antigüedad no menor a 2 (dos) años en el inciso…” (fs. 201 de A.A.). - Como luce del recibo de sueldo de la actora incorporado a fs. 168 infolios y como la propia actora reconoce en su demanda a fs. 23 infolios, ella fue presupuestada el 01/01/2014. A su vez, surge de las resoluciones incorporadas en el pendrive (resolución del 17/9/2017 y resolución del 29/9/2019), que se asignó a la accionante para que se desempeñara en comisión en la Dirección General de Secretaría (Unidad Ejecutora 001), y dicha designación de dejó sin efecto el 1.9.2019. - Por lo tanto, tomando en consideración que fue presupuestada en 2014, y que durante su comisión no prestó funciones efectivas en el inciso como exige la norma, las consideraciones expuestas por el Tribunal a fs. 257 de A.A. son coincidentes con las dispo siciones normativas previamente citadas. Concretamente el Tribunal manifestó que se le otorgó un puntaje de 2.5 puntos por tener una antigüedad de 4 años de presupuestada. - La prueba testimonial recabada da cuenta que “ para éste factor se tuvo en cuenta que la funcionaria se desempeñó en la Aduana por menos de 10 años desde la fecha de presupuestación ”, y la actora fue presupuestada como afirma en su demanda el 1.1.2014. - El criterio del Tribunal consistió, entonces, en considerar la fecha de presupuestación de los funcionarios, interpretando coherentemente el art. 9º del Decreto Nº 377/011, que habilita a concursar a “ los funcionarios presupuestados con una antigüedad no menor de dos años en el Inciso”. Este criterio, además, fue aplicado por igual a todos los concursantes, y no sólo a la accionante, por lo que el agravio no merece ser amparado. - Finalmente, se agravia por el puntaje asignado a la siguiente pregunta: “ Según el Decreto 500/991, ¿Cuándo prescriben las faltas administrativas?”, contestando la funcionaria “8 años” aplicando el artículo 172 del Decreto 500/991. Alega que el Tribunal no le asignó el puntaje máximo por cuanto el artículo 79 de la Ley Nº 19.121 modificó el plazo de prescripción fijándolo en 6 años. Pero, a su juicio, y a tenor de la forma en que fuera redactada la pregunta, se ajustó a lo previsto en el Decreto 500/991. - La Administración señala que al publicarse la bibliografía para la prueba de oposición se incluyó el link relativo al texto del Decreto 500/991, el cual remite a la página web del Diario Oficial (IMPO), donde el artículo 172 de dicho Decreto cuenta con una aclaración referida a la Ley Nº 19.121. De esta forma, el Tribunal consideró incompleta la respuesta, en tanto la actora no tuvo en cuenta la modificación legislativa posterior. - Esta objeción tampoco merece ser amparada. La accionante erige su crítica a una cuestión puramente literal, considerando que la pregunta refería al texto del Decreto 500/991. Sin embargo, tratándose de una prueba de conocimiento para considerar como satisfecha la respuesta no puede omitirse la modificación de que fue objeto el artículo en cuestión, máxime cuando en la bibliografía indicada por el Tribunal el propio enlace web que la contenía remitía a la reforma dispuesta. - Por tal razón, la calificación asignada por el Tribunal a dicha pregunta no implica un apartamiento de las Bases del Concurso, resultando razonable el puntaje asignado. - No puede perderse de vista lo manifestado por José Aníbal Cagnoni, quien advertía: “dentro de las formas jurídicas de su actuación y actuando en respeto de lo que ellas le señalan, el Tribunal es soberano en cuanto al contenido técnico de su tarea; al ser su cometido esencial calificar aptitudes de ese tipo, su juicio no puede ser revisad o ya que se asienta sobre la presunción de una competencia adecuada al fin ordenado y ella es la que asegura la imparcialidad en la selección del vencedor a quien la Administración habrá de designar para el cargo vacante. La valoración de los resultados de las pruebas, de la demostración de cada aspirante por intermedio de los ejercicios que le son propuestos en una operación técnicas; al cumplirla el Tribunal realiza una apreciación pericial, y la garantía de que ese juicio sea correcto está dada por la idoneidad que en la propia materia que juzgan tienen los miembros del Tribunal” (El ingreso por concurso a la Administración. En: Estudios de Derecho Administrativo. Cuadernos de la Facultad de Derecho. Nº 22. VV.AA. Año 1968. Ed. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Pág. 169). En ese sentido, siguiendo las enseñanzas de Cagnoni el Tribunal se ha expedido en Sentencias Nos. 875/2022, 776/2023, 431/2024, 349/2025 entre otras. - Por lo que el Tribunal no puede ingresar a sopesar si el puntaje asignado fue correcto o no, sino únicamente valorar el apego a las reglas de Derecho, dado que concierne a los criterios técnicos aplicados por el Tribunal que goza de autonomía técnica. En tal sentido, se comparte con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en que no es una cuestión de legitimidad del acto que sea competencia del Tribunal analizar. - Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora y terceristas a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retiren la documentación por ellas agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y su modificativa No. 14/2024; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora, y terceristas en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).