Sentencia Interlocutoria N° 200/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 200 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS: Para sentencia interlocutoria de segunda instancia, estos autos caratulados: “ AA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 352/2025) , venidos a conocimiento de esta Corporación en virtud del recurso de apelación deducido por la parte actora, asistida por la Dra. BB contra la Sentencia Interlocutoria No. 186/2025, dictada por la Sra. Juez Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno, Dra. María Victoria Suárez. RESULTANDO: I) Por el referido pronunciamiento de primer grado se hizo lugar a la excepción de acto no procesable opuesta por la parte demandada en relación con la acción anulatoria promovida contra el informe de inspección docente y la actuación de fecha 22 de noviembre de 2023 de la Subdirectora General en la que “…se toma conocimiento de los obrados, pase a Mesa de Entrada para formar expediente. Cumplido siga a la Inspección de Derecho ya que se entiende necesario convocar a la Junta Calificadora de Derecho, integrada por las Inspectoras CC, DD y EE, para aplicar el artículo 40 del Estatuto del Funcionario Docente” (Actos impugnados a fs. 6 y 7). En lo medular, la Sede declaró que los actos cuestionados no resultan susceptibles de control en sede contencioso anulatoria, por carecer de carácter definitivo y lesivo, al tratarse de actuaciones meramente instrumentales dentro del procedimiento de evaluación docente, sin especial condenación en costas ni costos (fs. 59 a 63). II) Contra dicha resolución , se alzó la parte actora agraviándose, en síntesis, de la insuficiente fundamentación de la sentencia y de la incorrecta calificación de los actos impugnados como no procesables por carecer de efectos jurídicos, no ser definitivos y resultar ilesivos. Sostuvo, en primer lugar, que la sentencia omitió analizar los argumentos expuestos al evacuar el traslado de la excepción, en particular los relativos a los efectos jurídicos derivados de los actos cuestionados. Señaló que la asignación de un puntaje negativo determina la sujeción del docente al procedimiento previsto en el artículo 40 del Estatuto del Funcionario Docente y repercute en su posicionamiento dentro del ordenamiento relativo del grado, con incidencia en la elección de horas y en las posibilidades de ascenso. Asimismo, sostuvo que la sentencia nada dijo con relación a que el Código de lo Contencioso Administrativo incluye expresamente dentro de la competencia anulatoria de los Juzgados a los actos por los que se aprueban calificaciones. Entendió que la omisión de considerar tales argumentos vulnera el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, así como el deber de exponer las razones jurídicas de la decisión. Adicionalmente, sostuvo que la sentencia incurre en error al considerar que los actos impugnados carecen de efectos jurídicos, que la calificación realizada por la inspección constituye un mero asesoramiento, que posee naturaleza instrumental, que la Admin istración no se ha pronunciado y q ue la inspección no constituye un órgano administrativo. Afirmó, por el contrario, que la calificación es una decisión adoptada por el órgano competente -la inspección docente- conforme al artículo 43 del Estatuto del Funcionario Docente, cuya voluntad se imputa jurídicamente al organismo administrativo correspondiente. Finalmente, sostuvo que los actos cuestionados poseen carácter definitivo, al haberse agotado la vía administrativa, y que no se trata de actos meramente preparatorios, sino de actuaciones capaces de lesionar derechos subjetivos e intereses legítimos, por lo que resultan susceptibles de control en sede contencioso anulatoria. En definitiva, solicitó la revocación de la decisión apelada (fs. 65 a 82). III) Conferido traslado de los recursos interpuestos, la parte demandada, representada por la Dra. FF, sostuvo que la sentencia recurrida se encuentra debidamente fundamentada al concluir que el acto impugnado es no procesable por tratarse de una actuación meramente instrumental. Señaló que la parte actora parte de un error jurídico al considerar que la inspección constituye un órgano administrativo, cuando en realidad el órgano es la Administración Nacional de Educación Pública, sin que exista pronunciamiento alguno de la Direcció n General de Educación Secundaria ni del Consejo Directivo Central. Asimismo, afirmó que el eventual menoscabo a los derechos invocado por el actor no deriva de una actuación de la Administración, sino del propio régimen estatutario al que el funcionario se sometió al ingresar al organismo, el cual prevé la evaluación doce nte mediante informes técnicos que no constituyen actos administrativos. Agregó que el accionante recurrió dichos informes, lo que motivó la intervención de la Junta Calificadora, la cual consideró la recursiva e interrogó a la inspección, que ratificó su informe. Sostuvo que la evaluación se realizó conforme a derecho y con es tricto respeto de la normativa aplicable, por lo que la disconformidad del actor con el resultado no implica lesión de derechos. En consecuencia, solicitó la confirmación de la sentencia recurrida (fs. 90 a 95). IV) Por sentencia interlocutoria No. 289/2025 la a quo mantuvo la recurrida y franqueó el recurso de apelación con efecto suspensivo para resolución por este Tribunal (fs. 99 a 102). V) Recibidos los autos en la Sala se dio vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo. Por dictamen No. 779/2025, aconsejó rechazar el recurso de apelación interpuesto y confirmar la sentencia recurrida, pues comparte el tenor de la decisión recurrida en cuanto afirma que los actos impugnados son preparatorios o instrumentales y, por ende, ajenos a la jurisdicción contencioso anulatoria (fs. 105 y fs. 107 a 109). VI) Puestos los autos para resolución, previo pase a estudio de los Sres. Ministros, en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 111). CONSIDERANDO: I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quorum legal y coincidiendo con el dictamen de la Procuraduría, confirmará la decisión apelada por entender que sus fundamentos esenciales no resultan desvirtuados por los agravios formulados por el recurrente. II) En el aspecto formal, el recurso fue interpuesto en tiempo y forma; y procede su consideración. En efecto, contra la Sentencia Interlocutoria No. 186/2025, de fecha 4 de setiembre de 2025 y notificada a las partes en la misma fecha, la parte actora interpuso recurso de reposición y apelación en subsidio el día 12 de setiembre de 2025; por lo que resulta tempestivo, de conformidad c on lo dispuesto por el artículo 254 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 196 del Código de lo Contencioso Administrativo (fs. 59 a 63, 64, 65 a 82). III) En cuanto al mérito de la recurrencia, en primer lugar, la parte actora se agravió de la decisión en cuanto a su fundamentación, la que reputa insuficiente, señalando que la Sra. Juez a quo habría omitido pronunciarse sobre dos argumentos oportunamente invocados. Por un lado, sostuvo que los actos impugnados generan diversos efectos jurídicos, extremo que -según afirmó - no fue considerado en la sentencia. Por otro lado, señaló que el Código de lo Contencioso Administrativo incluye expresamente, dentro de la competencia anulatoria de los Juzgados Letrados de Primera Instancia en lo Contencioso Anulatorio, a los actos de c alificaciones de funcionarios públicos, conforme a lo dispuesto por el artículo 21 del citado cuerpo normativo, extremo sobre el que la Magistrada tampoco se habría pronunciado. A su entender, tales omisiones vulneran el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, así como el deber de los órganos jurisdiccionales de expresar las razones jurídicas que fundamentan la decisión, por lo que concluye que la providencia que acogió la excepción resulta nula. Contrariamente a lo sostenido por la parte recurrente, la sentencia impugnada contiene una fundamentación suficiente que permite conocer las razones que condujeron a la Sra. Juez a quo a adoptar la solución alcanzada. En definitiva, acogió la excepción por entender que los actos administrativos impugnados son preparatorios y no tienen contenido lesivo. De la lectura integral de la sentencia recurrida, se advierte que la Sra. Juez a quo expuso los fundamentos que sustentan la decisión adoptada, abordando los puntos de debate y extremos esenciales de la controversia, permitiendo así a las partes comprender las razones de la resolución. Por consiguiente, no se verifica ausencia ni incomple titud de motivación que justifique la nulidad del fallo. Tampoco se aprecia que la sentencia genere indefensión, la cual, aunque concisa se encuentra fundada. IV) En segundo lugar, sostuvo que la sentencia incurre en error al considerar que los actos impugnados carecen de efectos jurídicos, que la calificación realizada por la inspección constituye un mero asesoramiento, que posee naturaleza instrumental, que la Administración no se ha pronunciado y que la inspección no constituye un órgano administrativo. V) En autos se impugna el informe de inspección docente que asigna al actor un puntaje de 48 y la “providencia” de la Subinspección General mediante la cual se toma conocimiento de las actuaciones y se dispone su remisión para la convocatoria de la Junta prevista en el artículo 40 del Estatuto del Funcionario Docente. De conformidad con el artículo 309 de la Constitución, “ El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder” y que lesionen un derecho o interés directo, personal y legítimo. En igual sentido, el artículo 39 del Código de lo Contencioso Administrativo establece que todos los actos administrativos definitivos -sin exclusiones- son objeto de la acción de nulidad. A su vez, el artículo 42 del mismo cuerpo normativo dispone que los actos administrativos adquieren carácter de definitivos cuando respecto de ellos se ha agotado la vía administrativa mediante la última expresión de voluntad de la Administración al resolver los recursos correspondientes o por el transcurso del plazo para hacerlo sin decisión expresa. Asimismo, la norma agrega que: “A los mismos efectos se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. De este marco normativo se desprende que, para ser objeto de la acción anulatoria, el acto administrativo debe revestir: ( a) carácter definitivo; ( b) expresar la voluntad final de la Administración, es decir, no ser un acto instrumental o preparatorio; y (c) producir una lesión jurídica actual. La verificación de tales extremos depende de las circunstancias del caso concreto. En ocasiones se trata de una cuestión vinculada a la fundabilidad de la acción, cuya dilucidación corresponde efectuar al dictarse sentencia definitiva; en otras, en cambio, se trata de un aspecto que incide en la admisibilidad misma de la pretensión, cuando, de la naturaleza o contenido del acto, surge que éste no reúne las condiciones necesarias para ser impugnado en sede anulatoria. En la especie, se ingresa en esta segunda hipótesis, dado que se trata actos meramente preparatorios o instrumentales que no expresan la voluntad final de la Administración ni tampoco “ hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. En efecto, los actos de trámite o de procedimiento carecen, en principio, de vocación decisoria, desde que su función consiste en integrar o impulsar el procedimiento administrativo que conduce al dictado del acto final. Por tal razón, sólo podrían impugna rse jurisdiccionalmente si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la prosecución del trámite, decidiendo directa o indirectamente sobre el fondo. En este sentido, la doctrina ha señalado que los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al ámbito del procedimiento, “sólo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio del procedimiento” (Cajarville, Juan Pablo, Sobre Derecho Administrativo, Tomo II, 1.ª ed., FCU, 2007, p. 254). Sin perjuicio de lo anterior, Cajarville también ha señalado que “puede ocurrir que un acto integrante del procedimiento, además de los efectos sobre el trámite que como tal produce, viole o lesione por su propia existencia o por sus efectos propios ajenos al procedimiento mismo, los derechos o intereses de una persona, sin perjuicio de la lesión que puedan causar además por su incidencia sobre el acto final” (Cajarville, Juan Pablo op. cit. p. 250). Tal excepcionalidad requiere que la lesión resulte directa y propia del acto cuestionado, extremo que no se configura en la especie; pues los efectos que la parte actora atribuye a los actos impugnados no se derivan de dichos antecedentes, sino que podrían eventualmente surgir del acto de calificación anual. VI) Tal como lo señala la sentencia recurrida, el informe de inspección docente es un acto preparatorio, instrumental y orientado o “encaminado” a otra decisión. En efecto, se trata de una actuación técnica emitida en el marco del procedimiento de evaluación docente, destinada a aportar antecedentes para la posterior calificación del funcionario. Por su propia naturaleza, se trata de un acto instrumental, integrado al proceso de formación de la voluntad administrativa en materia de evaluación docente. Asimismo, la particularidad del caso radica en la regulación específica del estatuto docente, que describe de manera detallada el procedimiento de evaluación. De acuerdo con dicho régimen, los informes de inspección constituyen antecedentes destinados a se r considerados por la Junta Calificadora, órgano competente para otorgar la calificación anual, y que, en caso de que el puntaje en aptitud docente sea inferior a 51 puntos, corresponde la intervención de una Junta de Inspectores que se pronuncie acerca de la aptitud o ineptitud del docente. De este modo, el informe de inspección no decide por sí mismo la situación funcional del interesado ni expresa la voluntad final de la Administración, sino que se integra como etapa dentro del proceso de formación del acto administrativo de calificación. Esa conclusión se desprende, además, del artículo 55 del Estatuto del Funcionario Docente, que establece que del informe de inspección se dará vista al interesado, quien podrá formular “oposición” que será elevada a la Junta Calificadora, agregando que el docente podrá interponer los recursos administrativos contra la calificación anual que se le haya adjudicado. Por su parte, el artículo 54 del mismo estatuto establece que las calificaciones anuales las otorgan las Juntas Calificadoras. De lo anterior se deriva que el ordenamiento específico de la A.N.E.P. distingue claramente entre el informe de inspección, que constituye un antecedente técnico dentro del procedimiento evaluatorio, y la calificación anual, que es el acto que expresa la decisión administrativa y contra el cual se prevé la impugnación correspondiente. Tal entendimiento tuvo el Tribunal en Sentencia No. 836/1993 en la que se accionaba contra A.N.E.P. y se impugnaba lo que en aquel entonces se llamaba “informe de visita de inspección” (hoy, informe de inspección). En dicho precedente entendió que el informe constituye un acto meramente instrumental, preparatorio de la calificación docente, integrado al proceso de formación del acto administrativo y, por tanto, ajeno al control anulatorio por carecer de carácter definitivo; tal como acontece en la especie. VII) Por su parte, la “providencia” mediante la cual la Subinspección General dispone tomar conocimiento de las actuaciones, formar expediente y remitirlas para la convocatoria de la Junta prevista en el artículo 40 del Estatuto constituye igualmente una actuación de mero trámite, destinada a impulsar el procedimiento correspondiente, sin resolver el fondo del asunto ni producir por sí misma efectos lesivos sobre la situación del actor. En consecuencia, ambos actos se insertan en el procedimiento previsto por el Estatuto del Funcionario Docente y cumplen una función meramente preparatoria o instrumental, sin expresar la decisión final de la Administración. VIII) Sin perjuicio de todo lo expuesto, corresponde precisar -dado que fue introducido por la parte recurrente - que las calificaciones de los funcionarios públicos constituyen, en principio, actos susceptibles del control en sede anulatoria, extremo que encuentra respaldo en lo dispuesto por el artículo 21 del Código de lo Contencioso Administrativo. Pero, para que el acto de calificación sea objeto de control anulatorio, debe revestir el carácter de definitivo, expresar la voluntad final de la Administración y producir una lesión concreta, extremos que como ya se analizó no se verifican en el caso. Por ello, se aclara que lo que aquí se examina no es la eventual procesabilidad de los actos de calificación en sí mismos considerados o como género, sino si lo s actos concretamente impugnados en autos reúnen las condiciones necesarias ya expuestas. IX) En definitiva, la Sala comparte sustancialmente las conclusiones de la decisión impugnada, por lo que la sentencia apelada será confirmada. Por tales fundamentos, normas citadas y concordantes, el Tribunal, por el quorum legal, RESUELVE: Confírmase la sentencia apelada, sin especial condena en costas ni costos de la alzada. Oportunamente, devuélvase a la Sede a quo. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).