Sentencia Sentencia N° 194/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 194 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS en el Acuerdo : Para sentencia, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 716/2024). RESULTANDO : I) El acto administrativo enjuiciado por la parte actora trata del acto contenido en el recibo de fecha 29.3.2024, por el cual se determinó la asignación jubilatoria civil por el Régimen de Transición (fs. 3 infolios y 33 de los A.A.). En la demanda se peticionó la declaración de nulidad del acto. II) El representante del MTSS compareció a fs. 12 y ss., mientras que el de BPS lo hizo a fs. 12 bis y ss. contestando la demanda. III) Por Decreto No. 7297/2024 resultaron agregados los antecedentes administrativos y se abrió el juicio a prueba (fs. 23). IV) Ordenados los alegatos en el plazo común de 15 días mediante el Decreto No. 863/2025 (fs. 27), las partes los produjeron a fs. 29 y ss. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 3411/2025, aconsejó anular el acto administrativo resistido (fs. 39 y ss.). VI) Por auto No. 3103/2025 (fs. 42) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Compareció la parte actora demandando la nulidad del acto contenido en el recibo de fecha 29.3.2024, por el cual se determinó la asignación jubilatoria civil por el Régimen de Transición (fs. 3 infolios y 33 de los A.A.). II) Control de regularidad formal de la acción y sistema contencioso anulatorio aplicable. Los requisitos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente observados (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, la accionante tomó conocimiento informal del acto el 29.3.2024 e interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 2.4.2024 (fs. 4 y ss.). La denegato ria ficta se configuró el 21.10.2024 y, la demanda que inicia este proceso, se presentó útilmente el 29.10.2024 (fs. 8). Asimismo, a l tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación , conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto -Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.8 69 y 20.010, en tanto, este proceso, se promovió el 29.10.2024 contra un acto cuyo conocimiento informal, se tomó por parte de la actora el 29.3.2024. III) De conformidad con lo dispuesto por el artículo 80 inciso 2o. del Decreto-Ley No. 15.524, el Tribunal juzga procedente ver los autos directamente en el Acuerdo a los efectos de dictar sentencia definitiva. Esto por cuanto sobre el fondo, corresponde analizar si la liquidación de la asignación jubilatoria se ajustó a lo establecido por las Leyes Nos. 16.713 y 19.590. El Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos análogos al ventilado en estos autos y, no habiendo razones para cambiar su temperamento, lo mantendrá (Sentencias Nos. 485/2021, 164/2022, 239/2022, 393/2022, 436/2022, 446/2022, 580/2022, 626/ 2022, 193/2023, 280/2023, 602/2023, 653/2023, 849/2023, 148/2024, 159/2024, 182/2024, 195/2024, 379/2024, 430/2024, 440/2024, 472/2024, 658/2024, 501/2024, 389/2025, 311/2025, 545/2025, 561/2025, 559/2025, 626/2025, 650/2025 , entre otras). IV) El marco normativo aplicable al caso. El art. 1 de la Ley No. 19.590 consagró el derecho a la “ desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio ”, disponiendo que: “Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes”. Luego, para quienes hubieran ejercido la opción concedida por la disposición transcripta, el art. 16 de la misma norma legal determinó: “(Asignación inicial de jubilación). Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9”. Y el art. 17 estableció: “(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley No. 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social”. A la actora, en virtud de haber ejercido la opción prevista en el art. 1 de la Ley No. 19.590, le son aplicables las reglas de liquidación de la jubilación común de acuerdo Régimen de Transición establecido en el Título VI de la ley No. 16.713. La determinación del haber o asignación jubilatoria inicial, es el resultado de una serie de operaciones técnicas y aritméticas establecidas por la legislación aplicable, y que bien pueden caracterizarse como un procedimiento secuencial. Este procedimiento debe armonizar lo previsto en la Ley No. 16.713 con el art. 16 de la Ley No. 19.590, lo que supone la realización de las operaciones concatenadas e inescindibles una de otra que se exponen a continuación. 1) Cálculo del Sueldo Básico Jubilatorio, el que consiste en “un monto que corresponde tomar en cuenta como punto de partida para la determinación de la asignación jubilatoria ” (Cfm. Francisco Giorgi y Esmilda Bonini de Giorgi. Régimen Jubilatorio y Pensionario. Ed. F.C.U. Año 1991. Pág. 157; Hugo de los Campos. Manual de Derecho Jubilatorio y Pensionario. Ed. F.C.U. Año 1990. Pág. 138); siendo aplicable en el caso el mecanismo establecido por el art. 71 de la Ley No. 16.713. 2) Cálculo de la asignación jubilatoria, la que “s e determina en un porcentaje del sueldo básico, que varía según los años de edad y de servicios que se computen” (Hugo de los Campos. Manual… Op. Cit. Pág. 153). Es decir, al sueldo básico jubilatorio le son aplicables las tasas o porcentajes de reemplazo establecidas por la norma, de acuerdo a los arts. 72 y 29 de la Ley No. 16.713. 3) Luego, en virtud del art. 16 de la Ley No. 19.590, a dicha asignación aplicarle el coeficiente de ajuste del 0,9. 4) Y recién luego, aplicar los topes correctivos del art. 76 de la Ley No. 16.713; Hugo de los Campos explica que: “al determinarse por primera vez el monto jubilatorio, operan los denominados topes, que existan tanto para impedir la fijación de un valor muy bajo (monto mínimo), como para determinar una suma que opere como límite superior (monto máximo) ” (Manual… Op. Cit. Pág. 151). V) La interpretación del marco normativo aplicable al caso. En la medida que el derecho se expresa mediante lenguaje, siempre es necesario interpretarlo. A su vez en la tarea de motivación de una decisión, - por la Administración y por un sistema de justicia como el que integra el TCA – resulta imprescindible trans parentar el procedimiento y las pautas interpretativas. Tomando la idea de Riccardo Guastini, puede considerarse la interpretación en abstracto (del marco normativo) y la interpretación en concreto (del marco normativo aplicado al caso) (Interpretar y argumentar. Centro de estudios políticos y constitucionales. 2014. Pág.33). Sobre la interpretación en abstracto, debe decirse que: Primero. La pretensión anulatoria refiere a un acto administrativo que dispone sobre la concreción del derecho a la seguridad social. Este derecho califica como derecho humano reconocido y garantizado teniendo en cuenta el bloque de constitucionalidad de los derechos humanos integrado por diversos instrumentos: el art. 67 de la Constitución nacional, los Convenios Internacionales de Trabajo 102 y 128 y la Recomendación de OIT 131, el art. 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales. Como tal, debe entenderse blindado por la garantía de eficacia asumida por el Estado de conformidad con el art. 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos). Segundo. El derecho a la seguridad social, como en general ocurre con los derechos humanos cuyo reconocimiento en palabras toma el modelo de los principios, necesita ser dotado de contenido. En tal sentido, puede acompañarse que se trata de “… un derecho que busca proteger al individuo de contingencias futuras, que de producirse ocasionarían consecuencias perjudiciales para la persona, por lo que deben adoptarse medidas para protegerla ” (Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Muelle Flores vs. Perú (2019), párrafo 183). En consecuencia, todo el ordenamiento jurídico que lo reconoce, garantiza y regula debe interpretarse de conformidad con las reglas y principios que componen el bloque de constitucionalidad de los derechos humanos. Tercero. Interpretación conforme significa que el producto de la interpretación judicial -como proceso racional- deberá obrar como la mejor realización del derecho humano involucrado. A su vez, en concreción del deber de motivación, la decisión judicial deberá demostrar que la interpretación que postula -como resultado del proceso racional- es la que mejor cumple con las obligaciones de respeto, garantía y adecuación del derecho nacional y su interpretación. Esto es, hacerlo y demostrarlo. Cuarto. Ello supone que de entenderse que la disposición del art. 16 de la Ley No. 19.590 resulta ambigua, debe ser interpretarla a la luz de los principios que informan el derecho de los derechos humanos. Entre ellos, el principio de protección o pro persona que también se infiere del bloque de constitucionalidad. En efecto , e l art. 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados indica que deben ser interpretados de acuerdo a su objeto y fin. A su vez, el objeto y fin de un tratado de derechos humanos -como la Convención Americana de Derechos Humanos- consiste en la realización y protección garantista de los derechos de las personas que se resumen en el principio pro persona. Por su parte, la recepción del principio pro persona se desprende del art. 29, literal b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el art. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el párrafo 33 de la Opinión Consultiva 2 -82 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La interpretación pro persona del marco normativo nacional, implica escoger aquella interpretación que resulte más favorable a la realización efectiva del derecho a la seguridad social. En adición, la el art. 29 literal b de la Convención Americana de Derechos Humanos prohíbe la interpretación limitante del marco normativo legal doméstico. Quinto. Un tribunal de justicia como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo integra el Estado y, por ende, es deudor de la realización de tal garantía a través de sus cometidos. Entre ellos, la interpretación de las reglas de derecho para solucionar los problemas que corresponden a su jurisdicción. De allí, que el Tribunal está llamado a interpretar el marco normativo aplicable en el caso en examen, en el sentido que mejor realice su eficacia. Debe verse que el art. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos conmina al Estado ratificante a adoptar “ … las medidas legislativas o de otro carácter que fueran necesaria para hacer efectivos los derechos y libertades”. La interpretación jurisprudencial integra esas medidas de “ … otro carácter” convocadas por el instrumento americano de derechos humanos. De allí que este tribunal de justicia al expedirse sobre la legitimidad de un acto administrativo -por razones de hecho o de derecho y su interpretación como en el caso - deberá rendir cuentas sobre cómo cumple con ésta y las restantes obligaciones que impone la Convención al Estado. La única justificación para postergar la interpretación judicial pro persona , consistiría en la colisión con otro derecho del mismo linaje, que, en la emergencia y mediante aguda motivación lograra explicar la preferencia en la emergencia. El sistema de seguridad social constituye “un estatuto tuitivo, protector, complementario del derecho laboral y, hasta cierto punto, extensivo de éste, cuya finalidad sería de ayuda a los necesitados, de cobertura de riesgos, de seguridad económica” (Osca r Ermida Uriarte. Los principios de la seguridad social. In: La seguridad social en el Uruguay. VV.AA. Año 1991. Pág. 48). En el caso, entonces, debe preferirse aquella interpretación liquidatoria más favorable al administrado de las diversas que puede arrojar la interpretación de un texto legal eventualmente ambiguo. Sexto. En adición y con impacto en la interpretación de las reglas que disciplinan el derecho a la seguridad social, es posible invocar al Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales en tanto ha señalado que este incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sin discriminación, ya sea en efectivo o en especie, y el derecho a no ser sometido a restricciones arbitrarias de la cobertura social existente, ya sea del sector público o del privado (ONU, Comité de Derechos Económicos, S ociales y Cul turales, Observación General No. 19, El derecho a la seguridad social (artículo 9), 4 de febrero de 2008, párrafos 9 a 28). Pues bien , s obre la interpretación en concreto, cabe agregar lo siguiente. Séptimo. Teniendo en cuenta los antecedentes relevados se infiere que le asiste razón a la accionante cuando postula que el organismo previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. Ello por cuanto la interpretación del marco normativo nacional que plantea la accionante es coincidente con el del Tribunal, cuya legitimidad radica en que satisface y demuestra cómo lo hace, de la mejor manera la garantía de protección del derecho humano a la seguridad social. En definitiva, porque la interpretación de las reglas de derecho nacionales en el sentido realizado comulga con la más favorable a la persona humana. La operación practicada por la Administración, tuvo como consecuencia que la compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial levemente inferior al que le correspondía de haberse procedido conforme indica la norma. En la interpretación del marco normativo nacional conforme con los principios interpretativos señalados y el derecho humano a la seguridad social, para este Tribunal, no existe duda alguna que la aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso e n la liquidación de la prestación de pasividad a servirse. La asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley No. 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley No. 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben apl icarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen. En definitiva, a juicio del Tribunal el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por el demandado no era el que mandataba la ley, lo que inficiona de nulidad el acto impugnado. Por último , en cuanto al aspecto formal, cabe declarar la falta de legitimación pasiva del MTSS, pues no consta que la decisión haya sido dictada por el Directorio del BPS en ejercicio de atribuciones delegadas por el PE. De tal modo, cabe remitirse sobre el punto a lo expuesto en la reciente Sentencia No. 6/2025. En base a todo lo dicho se entiende que la pretensión del actor resulta de recibo. VI) Las razones preanunciadas hacen concluir al Colegiado en que corresponde la anulación del acto. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal en decisión anticipada, FALLA : Declárase la falta de legitimación pasiva del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).