Sentencia Sentencia N° 190/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 190 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia, estos autos caratulados: “AA con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 541/2022). RESULTANDO : I) El acto administrativo enjuiciado por la parte actora, trata de la resolución No. 1430 dictada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo (PE) con fecha 27.1.2021. Por la misma se resolvió designar a las Sras. BB, CC y Sr. DD, como cotitulares de la Agencia de Quinielas No. 8 del Departamento de Montevideo (fs. 2 infolios y 96 A.A.). En la demanda se peticionó la declaración de nulidad del acto. II) La representante del PE-MEF compareció a contestar la demanda a fs. 44 y s iguientes, y planteando tercería coadyuvante con el Estado lo hicieron EE, BB y CC, DD y FF a fs. 70 y ss. III) Por Decreto No. 7065/2022 resultaron agregados los antecedentes administrativos (fs. 57); por Decreto No. 1181/2023 se abrió el juicio a prueba (fs. 93) y las partes ofertaron y produjeron la expuesta a fs. 95 y ss. IV) Ordenados los alegatos en el plazo común de 15 días mediante el Decreto No. 1126/2025 (fs. 214), las partes lo hicieron a fs. 204 y ss. 216 y ss. y 223 y ss. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 467/2025, aconsejó confirmar el acto administrativo resistido (fs. 250 y ss.). VI) Por auto No. 4026/2025 (fs. 253) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Compareció la parte actora demandando la nulidad de la resolución No. 1430 dictada por el MEF, en ejercicio de atribuciones delegadas del PE con fecha 27.1.2021. Por la misma se resolvió designar a las Sras. BB, CC y Sr. DD, como cotitulares de la Agencia de Quinielas No. 8 del Departamento de Montevideo (fs. 2 y vto. infolios). Relató que su padre (fallecido el 2.3.1994) GG era cotitular con su hermana (tía del actor), HH, de la calidad de agentes de quinielas de la Agencia No. 8, con sede principal en la Avda. 8 de Octubre de Montevideo, así como del establecimiento. Señaló que tal calidad de Agente es otorgada por la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas (DNLQ) de acuerdo al artículo 2 de la Ley No. 15.716 y Decretos reglamentarios. Agregó que el 10.9.1992, previo a su fallecimiento y siendo él menor de edad, su padre suscribió un convenio con sus hermanas por parte de padre (II y JJ), respecto del funcionamiento del negocio en relación a la explotación de la Agencia No. 8, distribución de utilidades, comisiones, comprometiéndose por el mismo, II, a gestionar ante las autoridades competentes la participación de sus hermanos en calidad de Agentes. Afirmó que su hermana incumplió con tal obligación. Luego, ante el fallecimiento de II, el 25.5.2020, consideró que los Agentes FF (hijo de HH) y EE (primo hermano de la Sra. HH y del padre del actor), se aprovecharon de la situación para gestionar el ingreso en su lugar, como nuevos Agentes, de sus hijos BB y CC y DD, en detrimento del principio de buena fe y con abuso de derecho. Afirmó que se le obstaculizó la posibilidad de ser considerado para adquirir la calidad que reivindica respecto de la Agencia en cuestión, toda vez que la norma exige recabar el consentimiento de los eventuales cotitulares (Decreto No. 286/2019, artículo 23). Entiende que tal gestión fue realizada con abuso de derecho, lo que es el único presupuesto motivacional de la encausada, lo que la inficiona de nulidad, sin que la Administración pueda alegar, válidamente, desconocimiento de las circunstancias fácticas, en tanto así fue informado a lo largo de todo el periplo administrativo. Dijo que las normas reglamentarias dan insoslayable prioridad a los descendientes de los Agentes, criterio que la Administración no respetó en el caso de marras. Consideró que fue vulnerado el principio de legalidad e incumplido el art. 17 del Decreto No. 500/991, en cuanto a no haber sido notificado de decisiones que podían vulnerar su esfera de derechos e intereses. Propuso, en calidad de terceros interesados, la citación de EE, FF, DD, BB y CC. Solicitó, por tanto, la anulación del acto. Al contestar, la Administración sostuvo que la resolución de marras fue dictada con fundamento legal y reglamentario, en base a un pedido legítimo de los permisarios designados por el Poder Ejecutivo como titulares de la Agencia de Quinielas No. 8 de esta ciudad (art. 23, Decreto No. 286/2019), siendo potestad privativa y discrecional del Poder Ejecutivo su nombramiento y cese, agregando que los permisos tienen carácter de precarios y revocables sin derecho a indemnización. Propugnó que el accionante busca imponer acuerdos y sentencias judiciales de naturaleza sucesoria, de carácter privado, en los que no tuvo parte el Estado, no siéndole esto, en absoluto oponible. Afirmó que el acto de acuerdo a leyes y reglamentos, sin requerir ninguna otra notificación a terceros ajenos a la explotación del juego más que a los propios interesados, siendo dictada por el órgano competente y con suficiente motivación. Respecto del contenido del aludido Convenio, consideró que no respetó normas prohibitivas, con lo cual su objeto sería contrario a Derecho, diferenciando las utilidades que los Agentes obtienen con su explotación de la calidad de titular o cotitular de una Agencia, designación que importa una potestad privativa de la Administración, en el caso, Poder Ejecutivo. A su vez, manifestó que, por el mismo Convenio, la obligación de una de las partes era gestionar ante las autoridades competentes la titularidad, lo que no implicaba ni implica que se le otorgara la misma, lo que, reitera, es competencia privativa del Poder Ejecutivo. Reseñó el art. 3 del Decreto de 10.3.1960 y el art. 3 Decreto No. 286/019, para subrayar que, cumpliendo con la normativa aplicable, el acto atacado se encuentra plenamente motivado. Agregó que, de existir alguna obligación, la misma es exigible entre partes, no resultando oponible al Estado. E insistió en que la designación de los cotitulares, terceros citados, no responde a un abuso de derecho, sino que se inició a pedido de parte interesada, según estipula el art. 23 del citado Decreto No. 286/019. Asimismo, refirió a los arts. 1 y 2 de la Ley No. 15.716 y arts. 21 y 33 del Decreto No. 286/019, para señalar el apego al principio de legalidad. Esgrimió que el acto dictado no tiene otro motivo más que la designación de nuevos cotitulares de la Agencia de marras, con carácter de permisarios. Asimismo, cuestionó el interés directo, personal y legítimo del actor, así como de derecho subjetivo que obligue al Estado a notificarlo de las actuaciones administrativas sobre las titularidades en pugna. Planteó que este no tuvo la iniciativa de gestionar ante el MEF manifestando su voluntad de integrar la Agencia en cuestión, o exigirlo en vida de su hermana II. Citó jurisprudencia de este Tribunal para culminar solicitando la confirmación del acto. En calidad de terceros coadyuvantes comparecieron EE, FF, BB y CC y DD. Sostuvieron que el actor no reviste derecho subjetivo, interés directo, personal o legítimo alguno. Esto en tanto el acto no le causa lesión, por no estar legitimado por la norma en la que funda sus agravios (Decreto No. 286/019), a la vez que basa su dem anda en aspectos ajenos al proceso, dirimidos en órbita privada o judicial. Dijeron que, por otra parte, su derecho no se vio lesionado en tanto y cuanto continúa cobrando las ganancias que le corresponden. Agregaron que la calidad de permisario no se transmite por vía sucesoria, para alegar que no existió violación del principio de legalidad, ya que la gestión realizada ante el MEF por los cotitulares, terceros coadyuvantes con el Estado, fue realizada de acuerdo a la normativa vigente para ser designados. Estimaron que lo anterior dota a la resolución de motivación y enerva, a su vez, el pretendido abuso de derecho en las designaciones. En definitiva, abogaron por la confirmación del acto. II) Control de regularidad formal de la acción y sistema contencioso anulatorio aplicable. Los requisitos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente observados (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, si bien no consta notificación personal al accionante, este interpuso el recurso de revocación el 1.4.2022 (fs. 92 A.A.). La denegatoria ficta se configuró el 5.9.2022 y, la demanda que inicia este proceso, se presentó útilmente el 27.10.2022 (fs. 14). Asimismo, a l tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto -Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.8 69 y 20.010, en tanto, este proceso, se promovió el 27.10.2022 contra un acto cuyo conocimiento informal hizo que la actora movilizara su recurrencia con fecha 1.4.2022. III) Pues bien, el Tribunal en función de lo que se dirá desestimará la demanda y confirmará el acto administrativo resistido. En primer lugar, corresponde mencionar que la legitimación activa en la causa, independientemente de la argumentación que esboza la Administración en la contestación, se considera suficientemente explicitada por parte del actor a fin de trabar la litis, por lo que corresp onde ingresar al examen del caso. Veamos. El accionante se agravia del acto encausado expresando que los terceros coadyuvantes con la demandada en este proceso, actuaron en la gestación de la decisión administrativa, con abuso de derecho. En efecto, e ntiende que los agentes FF (hijo de HH, hermana de su padre) y EE (primo hermano de FF y HH) “se aprovecharon arteramente” del fallecimiento de su hermana, a fin de gestionar el ingreso en su lugar como nuevos agentes de sus respectivos hijos: BB y CC y DD. Agregó que estos buscaron bloquear la posibilidad de ejercer su derecho de acceder a la calidad de agente cotitular, y tal gestión, realizada con abuso de derecho fue la única razón que motivó al MEF, actuando en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo , a otorgarles la calidad de agentes, indicando que se ampararon en los arts. 23 y 24 del Decreto 286/019, entendiendo que hubo un exceso de los terceristas en esta causa al hacer uso de dicho derecho. Visto esto, corresponde relevar la normativa aplicable al caso, para examinar la legitimidad de la decisión administrativa. El Decreto-Ley No. 15.716, dispone que la Dirección de Loterías y Quinielas ejerce el monopolio del juego y, que: “ La explotación de dichos juegos o modalidades de juego confiada al mencionado organismo estatal podrá ser otorgada en forma precaria y revocable, previa autorización del Poder Ejecutivo, a quien estime conveniente, con las máximas facultades de fiscalización”. Por su parte, el Decreto No. 286/019, al regular el juego de quiniela, establece en su art. 23: “La explotación de las Agencias de Quinielas y Loterías deberá ser cumplida directa y personalmente por sus titulares , quedando expresamente prohibidas las cesiones, sustituciones o arrendamientos de las mismas… Los Agentes podrán solicitar al Poder Ejecutivo que se les permita compartir la ejecución del servicio comprobando debidamente el vínculo que invoquen , con su cónyuge, concubino con sentencia ejecutoriada de reconocimiento de unión concubinaria, descendientes o colaterales dentro del tercer grado, dependientes y habilitados con una antigüedad continua e ininterrumpida de dos años, debidamente acreditada. El Poder Ejecutivo podrá otorgar, dentro de sus facultades discrecionales, las referidas autorizaciones por razones fundadas, con informe previo de la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas y siempre que las personas propuestas llenen las exigencias legales y reglamentarias en vigencia.” Por su parte, el art. 24 de la misma norma dice que: “Cuando se produzca el fallecimiento del o de los titulares de una Agencia de Quinielas, el cónyuge supérstite y/o concubino debidamente reconocido por sentencia judicial o los descendientes directos podrán continuar con la explotación de la misma siempre que ello constituya su único medio de vida y cumplan con todos los requisitos legales y reglamentarios para ser Agentes”. Pues bien, el Tribunal considera que los agravios no resultan de recibo. En primer lugar, como se vio el otorgamiento para autorizar a un titular en una agencia es una competencia discrecional del Poder Ejecutivo. En segundo lugar, no surge que en dicho marco competencial que se haya realizado gestión alguna ante el MEF, para que el actor, fuese cotitular de la Agencia No. 8. Si bien su hermana era agente, no surge de los antecedentes que previo a su fallecimiento en el año 2020, haya realizado gestión alguna al amparo del art. 23 del Decreto 286/2019 a los efectos de que el actor obtuviera la cotitularidad. De modo que, no puede ser de recibo el agravio relativo a que no fue considerado por el Poder Ejecutivo para revestir tal calidad de agente, cuando no se produjo ninguna solicitud al respecto. En tercer lugar, cabe agregar que no correspondía recabar el consentimiento del actor para la designación de los agentes comprendidos en la resolución procesada, ya que de acuerdo al art. 23 del Decreto No. 286/019, se requiere la intervención de los restantes cotitulares de la agencia, y el accionante nunca fue cotitular de la misma. En cuarto lugar, el actor tampoco se encontraba comprendido dentro de la hipótesis prevista en el art. 24 del Decreto No. 286/019, en tanto no es un descendiente directo del titular de la Agencia y tampoco surge acreditado en los antecedentes ese fuera su único medio de vida. Del análisis del caso, se desprende que quien era titular de la agencia era su hermana y, por tanto, por más de que no haya dejado descendencia y él sea su heredero, no estamos frente a una descendencia directa, como el propio actor admite en su pretensión, por lo que no se ubica bajo el amparo del citado precepto normativo. Cabe subrayar que su padre ( GG) tuvo la calidad de Agente, y tal calidad pasó en el año 1992 a su hija, II, de acuerdo a lo que surge del convenio y documento que luce a fs. 141 infolios. Por lo que cabe reiterar, el actor no es descendiente directo de un agente cotitular, en tanto su mismo padre transfirió dicha calidad a su hija, lo que también es reconocido en su pretensión (ello surge también del Convenio a fs. 125 A.A.). Como se aprecia de la cláusula II del Convenio citado, quien tenía la obligación de gestionar ante las autoridades competentes la participación de sus hermanos en la titularidad de la agencia, era su hermana II, y, si el actor debía reclamar tal cumplimiento era mediante las vías judiciales correspondientes, lo que pudo haber hecho desde que cumplió la mayoría de edad y hasta el año 2020. Lo anterior excede el obrar administrativo cuyo fruto es el acto objeto de este proceso, en tanto el Convenio entre partes que le resulta a la Administración en función de la normativa señalada, ajeno e inoponible. Sobre el punto, cabe agregar que el proceso judicial al que hace referencia el actor y que inició contra su hermana II, llevado a cabo ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Familia de 17º Turno IUE 58 - 1123/2004, y tuvo por objeto determinar si correspondía librar orden de pago en favor del accionante por fondos existentes producto de las utilidades resultantes del establecimiento comercial. No obstante, tampoco surge del mismo que el promotor le haya reclamado a su hermana realizar las citadas gestiones relativas a la cotitularidad de la agencia (véase fs. 139 a 150 A.A.). De lo que viene de verse, el Colegiado, independientemente del esfuerzo argumental expuesto en la demanda, no advierte abuso de derecho alguno por parte de los comparecientes terceristas, que haya dado lugar a un vicio en la motivación del acto encausado. Por el contrario, el acto se observa completamente ajustado a Derecho. Así, surge de la resolución hostilizada que la titularidad de la Agencia Oficial de Quinielas No. 8, estaba extendida a los Sres. EE y FF, quienes fueron oportunamente designados por el Poder Ejecutivo en dicha calidad. De acuerdo a la normativa multicitada, solicitaron en su calidad de agentes, que se les permitiera compartir la ejecución del servicio (véase petición a fs. 29 A.A.) y comprobaron el vínculo de descendientes requerido en el Decreto No. 286/019 (véase fs. 13 a 28 A.A.) y poseer solvencia moral acreditada, lo que acreditaron con certificación policial de no registrar antecedentes incompatibles con la función a ejercer (fs. 32 a 39 A.A.). Así, el Poder Ejecutivo otorgó dentro de sus facultades discrecionales las referidas autorizaciones brindando fundadas razones para ello (véase informes fs. 50 y 63 A .A.) en virtud de que los designados cumplían las exigencias legales y reglamentarias en vigencia. De modo que, no se advierte en el acto en causa apartamiento alguno a la normativa reseñada. La discrecionalidad con que cuenta la Administración demandada para otorgar los permisos de explotación fue considerada por el Tribunal, a modo ilustrativo en la Sentencia No. 67/2000, a la que cabe remitirse. Por su parte, esta facultad privativa tiene como consecuencia que, para adquirir la calidad de titular de una agencia, necesariamente deba mediar una designación del Poder Ejecutivo. De modo que, no le asiste razón al actor en cuanto a que el hecho de ser titular del establecimiento comercial y percibir un sexto indiviso de las ganancias, determine que deba participar en la cotitularidad de la agencia, en tanto, va de suyo no medió designación alguna del Poder Ejecutivo a su respecto (véase acta de comprobación que luce a fs. 163 A .A.); y tampoco encuentra respaldo normativo el argumento relativo a que el fallecimiento de un titular genere un derecho sucesorio sobre la titularidad de la Agencia, como expresó el actor en su accionamiento. Por lo dicho , no encuentran conexión con el caso los agravios referentes a la presunta vulneración del principio de legalidad por parte de la Administración ni el pretendido vicio en los motivos formulado por el actor, atendiendo a que en absoluto se acreditó que la solicitud realizada para obtener la cotitularidad de los agentes designados, haya tenido una razón ilícita y un fi n espurio o contrario a la buena fe como fue argüido por el accionante. Por último, el Colegiado formulará una serie de puntualizaciones. En cuanto al agravio fincado en el vicio de procedimiento por violación al principio de imparcialidad, el accionante afir mó que la Administración incumplió con lo dispuesto por el art. 17 del Decreto No. 500/991. Este dispone que, si de la petición resultara que la decisión puede afectar los derechos o intereses de otras personas, se les notificará lo actuado a efectos de que intervengan en el procedimiento reclamando lo que les corresponde. Como ya fue objeto de análisis, la decisión que resultara de la petición no afectaba un derecho o un interés del actor, en tanto no era cotitular de la agencia y en nada afectó sus derechos o intereses el hecho de que los titulares, propusieran una designación al amparo de la normativa vigente. Por su parte y como el mismo manifiesta, percibe al día de hoy el 1/6 de las utilidades que genera el establecimiento comercial. Por cierto, se comparten las conclusiones a las que arriba la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, en cuanto a que, lo establecido en un convenio entre particulares, resulta inoponible al Estado y los efectos de su eventual incumplimiento, corresponden sean dirimidos en la vía judicial correspondiente. En función de ello la Administración tampoco debía, en su caso, ponderar que el actor percibiera utilidades por el establecimiento y, no siendo cotitular de la Agencia, no existía mérito para notificarle lo actuado. En relación al invocado principio de imparcialidad, ca be decir que la Administración demandada fue citada en un juicio como tercero, que fuera iniciado por los terceristas de este proceso. En este contexto, el contenido de los escritos que hayan presentado los abogados de la demandada no puede considerarse co mo violatorio del principio de imparcialidad, en tanto resultan completamente ajenos al procedimiento administrativo que culminó con el dictado de la resolución en causa. Asimismo, no surge probado que alguno de los funcionarios abogados que intervinieron en el proceso judicial, también lo hayan hecho en el procedimiento administrativo que antecedió al acto procesado, por lo que tampoco se hará lugar a este agravio, atendiendo a lo dispuesto en el art. 3 del Decreto No. 500/991. IV) Las razones preanunciadas hacen concluir al Colegiado en que corresponde confirmar el acto. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a las partes actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada la sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023, y su modificativa Acordada No. 14/241: Art. 371 de la Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de las partes actora y tercerista en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos), a cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).