Sentencia Definitiva N° 189/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 189 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal. VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 225/2024). RESULTANDO : I) AA, en su calidad de titular de la Firma Despachante de Aduana BB, asistido por el Dr. CC, de fs. 10 a 25, entabló demanda de nulidad contra la Resolución Nº 6454 dictada el 11 de mayo de 2023, por el Ministerio de Economía y Finanza en ejercicio de atribuciones delegadas, que sancionó a la firma Despachante de Aduana BB, con diez días de suspensión (fs. 696 a 699 A.A.). En necesaria síntesis, la actora sostuvo que la impugnada es manifiestamente ileg ítima por a) falta de competencia del Ministerio de Economía y Finanzas para imponer la sanción; b) ampliación de imputación, falta de motivación y vulneración del derecho de defensa; c) falta de tipicidad en tanto no se configuró la falta prevista en la norma; y d) inexistencia de incumplimiento e inexistencia de falta prevista en la norma. Con respecto al primer agravio, sostuvo que la impugnada invocó atribuciones delegadas sin que exista tal delegación ni facultad legal del supuesto delegante. El órgano legalmente competente para imponer sanciones por faltas administrativas a los despachan tes de aduana es la Dirección Nacional de Aduanas conforme al artículo 28 del CAROU, aprobado por la Ley Nº 19.276, sin perjuicio de la aprobación requerida a dicho Ministerio. La resolución impugnada no es una aprobación, por cuanto requeriría un acto administrativo anterior que impusiera la sanción, ni es una autorización, por cuanto requeriría de un acto administrativo de la Dirección Nacional de Aduana posterior. La Dirección no dictó un acto administrativo anterior al impugnado en el que sancione la firma despachante de aduanas BB, sino que dispuso proponer para su aprobación al Ministerio de Economía y Finanzas la sanción de suspensión de la firma despachante de aduana. Denunció una ampliación de imputación, falta de motivación y vulneración del derecho de defensa, en tanto los informes jurídicos previos a la resolución que impone la suspensión de 10 días, refieren a que se configura solamente la falta prevista en el Literal A del numeral 1 del artículo 29 del CAROU, no obstante la impugnada tipificó además la falta del Literal B del numeral 2 del artículo 29 del CAROU sin motivación al respecto, y además sin haber conferido vista previa para ejercer la defensa. Se agravió asimismo porque no existió adecuación típica de los hechos a las faltas administrativas previstas en la norma. Así, con respecto a la falta prevista en el Literal A del numeral 1 sostuvo que la Administración reprocha la supuesta falta de relac ión directa entre el suscrito Despachante con el titular de la disponibilidad jurídica de la mercadería, por cuanto DD no reconoció su firma en el AURI, lo que lleva a concluir una falta de representación del despachante de aduana respecto del freeshopista. Esto fue negado por el actor, en tanto fue probado que en todos los casos DD era el legítimo destinatario de las mercaderías, que sabía que tenía que autorizar al despachante, y además firmo un AURI para el despachante con esa finalidad, por lo que no puede surgirse que en la especie no existiera un mandato, esto es, una instrucción aceptada de tramitar la operación encargada. La sola circunstancia de que el titular de la disponibilidad jurídica de la mercadería no abone los honorarios al despachante no puede considerarse falta de representación, y ello no desvirtúa la relación entre el despachante con el titular de la operación aduanera, porque la operativa dese el punto de vista aduanero no tuvo incidencia, habiendo sido correcta y contrada por el despachante. De lo que viene de verse, el hecho de haber registrado un AURI que no era el que firmó DD no puede configurar un incumplimiento que se pueda calificar de “grave”, ni una “reiteración de incumplimientos” en tanto el actor no conocía la falsedad alegada y DD reconoció haber firmado el AURI, por lo que no existe una adecuación de la conducta a la falta prevista en el Literal A) del Numeral 1 del artículo 29 del CAROU en ninguna de las dos hipótesis. En cuanto a la falta administrativa prevista en el literal B del numeral 2 del referido artículo, expresó que la norma refiere a reiteradas declaraciones aduaneras inexactas que impliquen riesgo de pérdida de renta fiscal y en este caso se estaría cuestionando una única operación. Concluyó que la Administración actuó con desviación de poder dictando un acto administrativo , ya que no era competente para aplicar la sanción y no configuró falta administrativa alguna, a lo que añadió que el acto en cuestión carece de motivación, lo que además impidió ejercer una correcta defensa. Todo lo cual, le generó un inmerecido y grave daño reputacional y económico. En definitiva, solicitó la nulidad del acto. II) El Ministerio de Economía y Finanzas representado por el Dr. EE, contestó la demanda controvirtiendo los agravios esgrimidos (fs. 29 a 41). Sostuvo la plena competencia del Ministerio de Economía y Finanzas para dictar el acto, en tanto la aprobación es la emisión o dictado de un acto administrativo con el que culmina un procedimiento administrativo. Se refirió a la “ aprobación” como acto complejo que requiere para su nacimiento la participación de más de un órgano. Además, indicó que la Ministra de Economía y Finanzas es la jerarca de la oficina desconcentrada. Manifestó que la motivación del acto impugnado es suficiente, válida y correcta. Rechazó la producción de una innovación por parte de la resolución impugnada en lo que refiere a las irregularidades imputadas. Señaló que el actor omitió considerar las concl usiones de la investigación administrativa producida en el expediente 2021/05007/02996 por el departamento de sumarios e investigaciones administrativas. Negó también la indefensión invocada por el actor. En este sentido, señaló que pudo ejercer sus defensas, en tanto el 26 de noviembre de 2021 se le confirió vista de las conclusiones en cuestión y, el 10 de diciembre de 2021, formuló los descargos correspondientes. Esgrimió que existió una adecuación típica de los hechos a la falta administrativa imputada. Se configuró un incumplimiento grave y una reiteración de incumplimientos de las normas que rigen las operaciones aduaneras. Expresó que una de las formalidades má s importante es la autorización del titular de la mercadería para poder realizar esas operaciones. El actor sostuvo que en las operaciones mencionadas quien tenía la disponibilidad jurídica de la mercadería era el Free Shop FF. Sin embargo, de la investigación administrativa y en sus declaraciones, DD, titular del Free Shop, expresó que no contrató al despachante y que desconoce la firma del poder (AURI) que aparece en las 17 DUAS tramitadas. También manifestó que desconocía todas las etapas anteriores a que la mercadería estuviera en el depósito fiscal único de Rivera y que no tuvo factura comercial ni conocimiento aéreo. Asimismo, al momento de ser interrogado, el mismo despachante expresó que quien lo contrató y abonó sus honorarios para la tramitación del tránsito de mercadería desde aeropuerto a DFU fue un señor taiwanés, GG, para el DUA 761068/2021 y para los restantes 16 un señor de Hong Kong llamado HH. Sin embargo, en sus recursos el actor cambia su relato y sostiene que actuó con mandato de DD. De la declaración del actor se desprende que sus clientes fueron el Sr. GG y el Sr. HH, quienes lo contrataron, le abonaron sus honorarios y le dieron instrucciones. Es decir, ellos fueron sus verdaderos mandantes intermediando ilegalmente con el Free Shop FF. Señaló que se trató de una irregularidad grave, el despachante se apartó de su función de auxiliar de la función pública. En total fueron 17 las declaraciones aduaneras presentadas a las autoridades en las que se utilizó un poder con una firma falsificada, por lo que, también se incurrió en la falta administrativa prevista en el literal b), del numeral 2, del art.29 del CAROU, ya que se hicieron reiteradas declaraciones aduaneras inexactas. Cada una de las declaraciones afirmaba que existía un mandato cuando en realidad no era así, conducta que además pone a la Administración en un claro riesgo de pérdida de renta fiscal. En definitiva, la demanda reclamó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto. III) Por Decreto Nº 3216/2024, de 20 de junio de 2024, se abrió el juicio a prueba habiéndose diligenciado la que fuere ofrecida por la parte actora a fs. 54 y por la demandada a fs. 66. IV) Por Decreto Nº 7344/2024, de 21 de abril de 2025, se confirió plazo común para formular alegatos, cumpliendo la actora a fs. 76 y la demandada a fs. 73. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno se expidió por Dictamen Nº 248/2025, aconsejando anular el acto (fs. 89 a 93). VI) Por Decreto Nº 2456/2025 se citó a las partes para sentencia (fs. 95) la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, anulará el acto impugnado. II) En autos se accionó contra la resolución Nº6454 dictada el 11 de mayo de 2023 por el Ministerio de Economía y Finanza en ejercicio de atribuciones delegadas, que sancionó a la firma Despachante de Aduana BB, con diez días de suspensión (fs. 696 a 699 A.A.). La impugnada imputó al actor las faltas administrativas previstas por el numeral 1, lit. A) y el numeral 2, literal B del artículo 29 de la Ley Nº19.276, la primera, consistente en “ El incumplimiento grave o la reiteración de incumplimientos de las normas que rigen las operaciones aduaneras”, y la segunda en “ Hacer reiteradas declaraciones aduaneras inexactas que impliquen riesgo de pérdida de renta fiscal”, considerando que el accionante utilizó “(…) un mandato o poder con firma falsificada en reiteradas declaraciones aduaneras, así como realizó varias declaraciones aduaneras incorrectas e inexactas, al registrar un valor inferior por concepto de flete al realmente abonado implicando pérdida de re nta fiscal, todo lo cual configura falta administrativa”. Desde el punto de vista formal, se cumplió con los presupuestos necesarios para el análisis de mérito del asunto (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869). III) A continuación se exponen los antecedentes administrativos relevantes para la resolución del caso. En informe realizado por el instructor actuante en instancia de la investigación administrativa, se entendió que la conducta desplegada por el promotor configuraba las faltas previstas en el numeral 1 literal A y en el numeral 2 literal B del artículo 29 d el Código Aduanero (fs. 369 A.A.) Conferida la vista de dicho informe, el actor rechazó la configuración de ambas faltas y expresó que no quedaba claro que conductas reprochadas configuraban cada una de las faltas, aspecto que no fue analizado en el informe de la demandada realizado respecto de los descargos (fs. 506 A.A.). Posteriormente, el 21 de marzo de 2022, la Asesoría Letrada de Dirección Nacional de Aduanas entendió que la conducta asumida por la firma despachante de aduana BB “tipifica en la falta administrativa prevista en el Art. 29, numeral 1 inc. A”. (fs. 521y 521 vto. A.A.), quedando por fuera la falta prevista en el numeral 2 literal B del mismo artículo. El actor estuvo a dicha calificación jurídica al momento de evacuar la vista (fs. 581 a 591 A.A.). El 27 de junio de 2022, la Asesoría Letrada de Dirección Nacional de Aduanas elaboró un segundo informe en el que expresó que el procedimiento administrativo tiene por objeto evaluar la constatación de posibles faltas administrativas, y concluyó que “ se ratifica lo pronunciado respecto a que la conducta sumida por la firma despachante de Aduana BB tipifica en la falta prevista en el Art. 29, numeral 1, inc. Así como la sugerencia de la suspensión por el lapso aconsejado (…)” (fs. 595 a 601 A.A), quedando nuevamente sin mencionar el segundo numeral del artículo, y respecto de lo que la actora efectuó descargos evacuando la vista correspondiente (fs. 638 a 653). El 9 de agosto de 2022 , la Dirección Nacional de Aduanas resolvió “Proponer para su aprobación al Ministerio de Economía y Finanzas la sanción de suspensión de la firma despachante BB por el lapso de 10 días” considerando que la firma despachante tipificó las faltas administrativas previstas en el numeral 1inciso A y en el numeral 2 literal B del artículo 29 del Código Aduanero, y expresó “se habrá de compartir en un totum lo informado por la Instrucción y lo dictaminado por la Asesoría Letrada, informes a los cuales se remite esta Dirección como mayor fundamentación y motivación de la presente resolución, adoptando las sanciones y medidas aconsejadas” (fs. 655 a 657). Una vez elevado el expediente al Ministerio de Economía y Finanzas, la Asesoría Jurídica del Ministerio informó el 13 de marzo de 2023 que “ se entiende adecuada la propuesta de: a) 10 días de suspensión para la firma Despachante de Aduanas BB, la que además se encuentra dentro de los parámetros establecidos que prevé el artículo 28, literal C, por incumplimiento en lo dispuesto en el artículo 29 numeral 2 inc. A” (fs. 674 a 685 A.A.). Finalmente, mediante la hostilizada, el Ministerio de Economía y Finanzas resolvió, en atribuciones delegadas, que el actor incurrió en las faltas previstas en el numeral 1 inc. A y el numeral 2 literal B del artículo 29 de la Ley N.º 19.276, considerando que “el Área de Asuntos Jurídicos de la Dirección Nacional de Adunas entendió probada la conducta irregular desarrollada por todas las firmas antes señaladas, por lo que aconseja (…) al despachante de Aduana BB una sanción de suspensión de 20 días según lo dispuesto en el artículo 29 numeral 1, inc., A, y numeral 2 literal B de la ley Nº 19.276 (…)”. IV) La Corporación rechaza el agravio por falta de competencia del Ministerio de Economía y Finanzas para imponer la sanción. El artículo 28 de la Ley Nº19.276 dispone que la Dirección Nacional de Aduanas podrá aplicar a los Despachantes de Aduana, entre otras, las sanciones de suspensión de hasta diez años, las que deberán ser aprobadas por el Ministerio de Economía y Finanzas. En este caso, el 9 de agosto de 2022 la Dirección Nacional de Aduanas resolvió “ Proponer para su aprobación al Ministerio de Economía y Finanzas la sanción de suspensión de la firma despachante BB por el lapso de 10 días” (fs. 655 a 657) y el 11 de mayo de 2023 el Ministerio de Economía y Finanza, dispuso en ejercicio de atribución delegada, la sanción al actor (fs. 699 A.A.). Es cierto, como afirmó el actor, que la resolución del Poder Ejecutivo N.º 13/993 del 12 de enero de 1993 no delegó en el Ministerio de Economía y Finanzas la facultad para sancionar a un Despachante de Aduanas, sino que dicha potestad se encuentra dispuesta para la Dirección Nacional de Aduanas y que el Ministerio tiene potestades de aprobación. Si bien la resolución dictada por el Ministerio de Economía y Finanzas en su parte dispositiva “ sanciona” “en ejercicio de atribución delegada” y no “aprueba”, no caben dudas que forma parte del acto complejo de sanción y aprobación previsto en el artículo 28 del Código Aduanero y la expresión de voluntad de la Dirección Nacional de Aduanas contenida en la resolución que luce a foja 657 A. A. fue en el sentido de suspender al despachante, sometiendo la decisión a la aprobación del órgano jerarca. Por lo qu e, lo consignado en el “resuelve” del acto impugnado, deviene en un error formal que resulta, a juicio del Tribunal, inhábil par inficionar de nulidad la volición administrativa contenida en el acto. En efecto, se dio cumplimiento a lo dispuesto por el Código Aduanero, y el acto complejo fue dictado en ejercicio de sus competencias. V) El Tribunal, en mayoría, considera que existió una ampliación de la imputación sin suficiente motivación respecto de la falta prevista en el numeral 2 literal B del articulo 29 la Ley N.º 19.276. Como surge de los antecedentes administrativos relevados, todos los informes letrados con excepción del primer informe del instructor, esto es los dos informes de la Asesoría Letrada de Dirección Nacional de Aduanas y el informe de la Asesoría Jurídica del Ministerio, tipificaron la conducta del despachante de Aduana compareciente en la falta prevista en el artículo 29, numeral 1, inciso A, sin mencionar y por tanto sin motivar ni ofrecer la debida oportunidad de defensa respecto de la configuración de la falta prevista en el numeral 2 literal B de la norma. Si bien en el primer informe que luce de los antecedentes, el instructor entendió configuradas ambas faltas, no fundó debidamente la configuración de la falta prevista en el numeral 2 literal B del artículo 29 del Código Aduanero, en tanto, como indicó el actor al evacuar la vista conferida, no quedó claro que conductas reprochadas configuraban cada una de las faltas, ni explicitó los elementos que conforman la falta en cuestión, esto es “hacer reiteradas declaraciones aduaneras inexactas que impliquen rie sgo de pérdida de renta fiscal.” quedando sin explicación cual fue el riesgo de la pérdida de renta fiscal. Sin perjuicio de que a criterio de la mayoría la motivación no surge de los antecedentes administrativos, la resolución impugnada podía apartarse fundadamente de los informes de Asesoría Jurídica, pero no lo hizo , remitiéndose a lo informado por el “ Área de Asuntos Jurídicos de la Dirección Nacional de Adunas”, que en definitiva no adjudicó ambas faltas, si no una. Por lo expuesto, el Tribunal en mayoría entiende que no existe motivación suficiente respecto a la configuración de la falta prevista en el numeral 2 literal B de la Ley N.º 19.276, ya que la Administración no explicó por qué la conducta del promotor encarta en dicho precepto normativo. En consecuencia, se advierte, que el actor no tuvo oportunidad de presentar los debidos descargos respecto a la última calificación jurídica realizada, en la que se funda la sanción dispuesta, habiéndose vulnerado el debido procedimiento y el derecho de de fensa del promotor con respecto a la aplicación del numeral 2 literal B de la Ley N.º 19.276. En posición minoritaria, conformada por las Sras. Ministras Dras. Selva Klett y Rosina Rossi, no es de recibo el agravio fincado en la ampliación de imputación, falta de motivación y vulneración del derecho de defensa. Ello en tanto emerge de las actuaciones allegadas al proceso que la imputación al actor consignada en el informe final de la investigación administrativa, estableció que “ la conducta asumida por la firma despachante de Aduana BB tipifica en las Faltas Administrativas previstas en el Art. 29 numeral 1 inc. A y numeral 2 literal b) del CAROU ” (fs. 389 A.A.), se le otorgó vista de las actuaciones, evacuándola de fs. 454 a 465, esgrimiendo argumentos respecto de ambos literales (fs. 456 y 463). Por ende, ninguna vulneración al derecho de defensa se aprecia, en tanto el accionante estuvo en tod o momento en conocimiento de las actuaciones y pudo ejercer su defensa. VI) La Corporación, por unanimidad, rechaza el agravio por falta de adecuación típica de los hechos a la falta administrativa imputada en base a lo dispuesto en el artículo 29 numeral 1, literal A, la que se considera probada y la resolución debidamente fundada. De los antecedentes administrativos agregados surge que, en la investigación llevada a cobo por la Dirección Nacional de Aduanas, se tomó declaración al actor, que, interrogado respecto a quien lo contrató para que tramitar la operación aduanera DUA 761608 /2021 con destino al free shop FF, expresó: “El Sr. GG desde Brasil, se que es Taiwanés y fue el que me pagó todo para que entregara la mercadería en DFU” ; “La firma del Free Shop como aceptando el endoso la mandó GG. Me mandó el documento de nuevo con las dos firmas prontas. Lo hizo por Whats app”; “Mis honorarios y los otros gastos los cobré a GG” (fs. 262-263 A.A.). También, DD, titular del Free Shop, expresó que no contrató al Despachante AA. Desconoció la firma presente en el conocimiento de embarque “house” UGUG0201, añadiendo que no fue firmado en su presencia (fs. 252-253 A.A.). Asimismo, se le exhibió copia del conocimiento de embarque “house” UGUG0201 y además el formulario de autorización denominado AURI que autoriza al despachante a actuar en su nombre ante la ADUANA y que luce en el DUA 761608/21 y, consultado respecto a si reconoce dicha firma como suya o de algún apoderado de su empresa y si el formulario AURI fue firmado en su presencia; contestó: “Esa firma no es mía, no es el AURI que yo firmé” . Se lo interrogó sobre el trámite a su nombre de 17 DUA con destino a II, todos posteriores al 761608/21, los que se detalla. En cada uno de ellos surge la misma autorización ingresada en el 761608 incorporada a cada DUA. Oportunidad en la que nuevamente expresó que a ese AURI no lo firmó y que esa mercadería vino para él (fs.282 A.A.). En relación al Despachante AA, en la investigación administrativa llevada a cabo por la DINADA, en informe de fecha 10 de noviembre de 2022 (fs.369-389 A.A.), se indicó: “… el Declarante no conoce a su real cliente ( DD), o sea aquel por quien el declarante efectivamente realiza la operación y a quien efectivamente representa. De esta manera se desvirtúa la relación directa que necesariamente debe existir entre el despachante de aduana y su cliente, en tanto el profesion al despachante debe conocer a su cliente y a su operativa para ejercer un control efectivo y asumir las responsabilidades que le corresponden”. Mientras que, en relación a las operaciones analizadas, se expresó: “… la operación de Tránsito DUA 761608/2021 fuera realizada con un Poder o Mandato (AURI) con firma falsificada, en tanto la firma que luce en el AURI agregado en esta operación, así como en las restantes 16 DUAS descriptos en el numeral 15.4 del cuerpo del presente informe, fueron todos realizados con dicho mandato, el cual según declaraciones de DD desconoce la autoría de la firma contenida en el documento”. En adición, en su demanda, la parte actora reconoció que, con el AURI supuestamente firmado por DD realizó el despacho amparado en el DUA Nº761608/2021, como también lo hizo en relación a las demás declaraciones de mercadería (16 DUAS referidas) que también tenían como destino y mandante al mismo titular del Free Shop (fs. 21 vto. infolios). En consecuencia, se constató el “incumplimiento grave a normas que rigen las operaciones aduaneras” consagrado en el artículo 29, numeral 1, literal A de la Ley Nº 19.276. VII) El Tribunal, por unanimidad, considera de recibo el agravio por falta de adecuación típica de los hechos a la falta administrativa consagrada en el literal B) del numeral 2 del artículo 29 del Código Aduanero consistente en “ Hacer reiteradas declaraciones aduaneras inexactas que impliquen riesgo de pérdida de renta fiscal”. En posición mayoritaria antes referida, se entiende que no existió la debida motivación respecto a la aplicación de dicha disposición a la conducta desplegada por el actor, ni la necesaria relación de causalidad que debe existir entre los antecedentes de h echo, el derecho aplicable y la decisión adoptada. En posición minoritaria antes señalada, se entiende que si bien la resolución fue motivada respecto de la falta consagrada en el literal B) del numeral 2 del artículo 29 del Código Aduanero, no se acreditó en qué medida las reiteradas declaraciones aduaner as inexactas acreditadas, generaron riesgo de pérdida de renta fiscal, por lo que no se configuraron todos los requisitos exigidos por dicha falta administrativa. En definitiva, por ambos argumentos se recibe el agravio por falta de adecuación típica de los hechos a la falta administrativa consagrada en el literal B) del numeral 2 del artículo 29 del Código Aduanero. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito , anúlase el acto administrativo impugnado, sin sanción procesal especial. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).