Sentencia Definitiva N° 175/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2026. No. 175 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 63/2024). RESULTANDO : I) El 01/03/2024 compareció AA (Dr. BB) y dedujo demanda anulatoria contra la Resolución N°85/2023 del 18/04/2023, a través de la cual, la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia del MEF, dispuso entre otras cosas “Ordenar la prosecución de los presentes procedimientos, en tanto resulta de autos existen elementos para lo mismo.” (fs. 5 a 10 infolios). En su libelo, a fs. 11, expresó, en síntesis: La impugnada vulnera el principio constitucional de seguridad jurídica, al disponer la prosecución de un procedimiento sin despejar previamente si la Administración conserva la potestad legal para investigar los hechos denunciados. En este sentido, afirmó que la medida adoptada lesiona gravemente su derecho de defensa, en tanto la resolución no delimita con claridad si se investiga una única conducta continuada o una serie de hechos diferenciados. Se vulneró el art. 28 de la Ley N° 18.159, el cual establece un plazo de prescripción de cinco años respecto de la potestad sancionatoria de la Administración como del derecho de los particulares a obtener reparación. Los hechos más antiguos referidos en la denuncia que origina las actuaciones, como la presunta concertación del precio del carné de salud, ocurrieron en los años 2015 y 2016, por lo que se encontrarían prescriptos al momento de dictarse la resolución impugnada. Disponer la continuación del procedimiento sin pronunciarse sobre esta cuestión implica vaciar de contenido el instituto de la prescripción y permitir un uso discrecional e ilimitado del poder sancionador. El hecho de que la Administración no haya resuelto en plazo los recursos administrativos oportunamente interpuestos contribuye a reforzar el cuadro de indefensión e incertidumbre jurídica en el que se encuentra. II) Corrido el traslado de precepto y emplazada en forma la Administración por Decreto 940/2024 del 11/03/2024, el MEF no contestó la demanda promovida en su contra. III) Abierto el juicio a prueba, la parte actora ofreció a fs. 24 de autos. IV) Alegó la parte actora de fs. 36 a 38 infolios, solicitando la aplicación de la regla de admisión a la parte demandada (art. 130.2 CGP, por remisión del art. 104 del Decreto Ley N° 15.524). V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen N o. 257/2025 del 21/05/2025 (fs. 41 y ss.), aconseja desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado. VI) Puestos los autos para sentencia, previo estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley N°15.869 del 22/06/1987, arts. 4 y 9). II) El Tribunal, por mayoría, declarará no procesable el acto encausado ante esta jurisdicción, por los argumentos que a continuación se explicitarán. Sin perjuicio de la solicitud de la actora de la regla de admisión a la parte demandada por su incontestación, corresponde relevar de oficio la falta de jurisdicción de este Tribunal, en mérito a la no procesabilidad del acto impugnado, conforme lo dispuesto por el art. 8 de la Ley N°20.010. III) Conforme dispone el art.24 del Decreto Ley N°15.524 (que rige por no ser de aplicación el nuevo Código de lo Contencioso Administrativo -Ley N°20.033-) únicamente pueden ser objeto de la acción de nulidad aquellos actos que hayan agotado la vía administrativa y que produzcan efectos jurídicos, es decir, que creen, modifiquen o supriman una situación jurídica concreta. En este orden, también se consideran procesables aquellos actos que sin resolver expresamente el fondo del asunto hagan imposible o s uspendan en forma indefinida su tramitación. Pues bien, en el casus, la resolución impugnada en su numeral 3 se limita a disponer la continuación de una investigación promovida a raíz de una denuncia presentada por un tercero, esto es, no se impone sanción alguna ni se asignan derechos u obligaciones para la actora. Por el contrario, se trata de un acto de mero trámite dictado en ejercicio de las potestades de instrucción de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia, que no prejuzga el fondo del asunto y que tampoco lo resuelve directa ni indirectamente. Así, la continuidad de la investigación, lejos de suspender el procedimiento, lo mantiene en curso y en fase instructiva, para que eventualmente pueda adoptarse una decisión fundada y definitiva sobre los hechos denunciados. Y tal es así, que el propio acto impugnado dispuso conferir vista a AA a efectos de cumplir con lo establecido en el art. 23 del Decreto No. 500/991; extremo que redunda en la naturaleza procedimental del acto en causa. IV) El inciso final del art. 24 del Decreto Ley No. 15.524 debe leerse en consonancia con el art. 309 de la Carta, pues los actos que carecen de aptitud para crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica subjetiva están excluidos de la jurisdicción del Cuerpo por la disposición constitucional; por carecer, al fin y al cabo, de potencialidad lesiva. De modo que la disposición legal no hace más que reproducir o ejemplificar lo consagrado por el Constituyente: el acto no es procesable ante la jurisdicción del Tribunal por carecer de esa virtualidad, por ser un acto instrumental de otro que, en el tracto del procedimiento, definitivamente la tiene. La determinación de la jurisdicción contencioso-anulatoria debe realizarse a partir de la aptitud o potencialidad lesiva de los actos administrativos, categoría en la que decididamente no encuadra un acto de impulso. Conforme se ha señalado anteriormente por este Cuerpo: “Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden; en tanto, el acto final o principal es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Desde luego, como reconoce el autor, los actos de procedimiento son independientes del acto final y tienen su propia individualidad. En la tesis de CAJARVILLE, a la que se ha afiliado reiteradamente la Corporación, los actos de procedimiento son siempre impugnables mediante los recursos administrativos (por que el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, lo son). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional, la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite- sólo son impugnables jurisdiccionalmente “si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, dec idiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” (art. 24 inc. 3o in fine del Decreto Ley No. 15.524) (Cfme CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, págs. 55 a 61; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Re cursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs. 151 a 155), (Cfm. Sentencias 95/2010, 445/2010, 273/2011, 44/2015, 234/2017, 613/2019, entre otras)” (Sentencia N°415/2025 del 19/08/2025). En el caso, conforme la normativa aplicable, se contiende contra un acto preparatorio que, además de care cer por dicha razón de aptitud lesiva, no imposibilita ni suspende la continuación del trámite. Como se ha sostenido por el Tribunal, recordando las palabras del Profesor GIORGI: "Para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria, los actos administrativos deben ser susceptibles además de causar agravio o perjuicio, de "faire grief". Es decir, deben comportar una decisión o manifestación de voluntad dirigida a producir efectos jur ídicos. El agravio o daño debe entenderse en un sentido puramente jurídico, no en un sentido material (…)” (Sentencia No. 368/2024 del 13/08/2024). En virtud de lo que viene de decirse, entiende la Corporación que la porción impugnada de la Resolución N° 85/023 no tiene la potencialidad de producir una lesión en el derecho o interés directo, personal y legítimo de la parte actora, lo que implica que no pueda ser procesable ante la jurisdicción contencioso-anulatoria. V) En ese marco, resulta claro que tampoco corresponde pronunciarse en esta instancia sobre la prescripción de los hechos denunciados, pues dicho análisis presupone una valoración completa de la conducta imputada y de su encuadre jurídico: cuestiones ambas que solo pueden resolve rse luego de instruida la causa con los medios de prueba necesarios. La discusión sobre si se trata de hechos aislados o de una conducta única y continuada no puede ser resuelta en forma abstracta, sino luego de concluida la investigac ión con todos los elementos a la vista. En este sentido, aceptar el planteo de la actora implicaría invertir el orden natural de análisis del objeto y sustraer al Órgano competente la posibilidad de valorar los hechos con la amplitud probatoria que le corresponde. En definitiva, el argumento de prescripción planteado por la actora no hace otra cosa que poner en evidencia su voluntad de impedir el avance de una investigación cuya legitimidad no ha sido cuestionada en términos sustanciales, y cuyo desarrollo resulta necesario para determinar si efectivamente existe mérito para imponer una sanción Solo en ese momento, si se dictara un acto administrativo definitivo que se considere lesivo, podrá promoverse la discusión sobre la prescripción en sede jurisdiccional. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en mayoría FALLA : Declárase que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción contencioso-anulatoria; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (d.), Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi . DISCORDE: por cuanto considero que el acto es procesable y debe confirmarse por las razones que se detallan a continuación: La actora demanda la nulidad del numeral 3) de la Resolución N° 85/2023, del 18/04/2023, dictada por la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia del Ministerio de Economía y Finanzas, que dispone: “3. Ordenar la prosecución de los presentes procedimientos, en tanto resulta de autos que existen elementos para lo mismo” (Fs. 10 infolios). Las razones por la s cuales la ataca, refieren al supuesto incumplimiento del artículo 28 de la Ley No. 18.159, el cual dispone que: “Las acciones que tienen su origen en la realización de prácticas prohibidas por la presente ley, prescribirán a los cinco años de verificadas las mismas, tanto en lo que respecta a la potestad pública de investigar y sancionar a los responsables, como al derecho de los perjudicados directamente por las mismas a obtener el resarcimiento de los daños padecidos”. 1. El marco normativo nacional sobre los actos procesables ante el proceso anulatorio que lleva adelante el sistema contencioso anulatorio. El art. 309 de la Constitución indica que los actos que son susceptibles de ser sometidos al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para su anulación son los definitivos contrarios a una regla de derecho o dictados con desviación de poder. A su vez, el art. 24 del Decreto-Ley 15.524 establece que: “Los actos administrativos, a los efectos de la acción anulatoria, adquieren carácter de definitivos cuando a su respecto se ha agotado la vía administrativa con la resolución expresa o ficta recaída sobre él o los recursos que correspondan, conforme a lo regulado en el capítulo sobre el cumplimiento de aquel presupuesto”. Dichos actos constituyen la última expresión de voluntad del Órgano del Estado, Ente Autónomo, Servicio Descentralizado o Administración Municipal, manifestada en función administrativa y deben producir efectos jurídicos, esto es, ser creadores de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad. A los mismos efectos se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto. A partir de los destacados, la mayoría ha calificado este acto como un acto de mero trámite que no prejuzga sobre el fondo del asunto, manteniendo en curso el procedimiento para que eventualmente pueda adoptarse una resolución definitiva. 2. La interpretación de este marco normativo. La acción y el producto de la interpretación del marco normativo no constituye un quehacer libre para el órgano de justicia del Estado, sino que debe atenerse a las mismas reglas que el ordenamiento jurídico le impone. El ámbito donde buscar estas reglas de interpretación depende de los derechos en juego y la fuente que los recoge. En el caso de autos lo que está en juego es el acceso a la justicia. El acceso a la justicia constituye un derecho humano que compromete al Estado uruguayo, y que , como derecho de tal linaje está dotado de un conjunto de garantías en cuya realización está involucrado el servicio de justicia. Los arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos ratificada por Uruguay por Ley No. 15.737 reconocen y garantizan el derecho de acceso a la justicia, así como la previsión de un proceso (“recurso”) que asegure la tutela judicial efectiva de los justiciables. Cuando se debate sobre la interpretación del derecho por parte de un Órgano judicial habrán de tenerse en cuenta algunas premisas. Premisa primera. El derecho se expresa mediante lenguaje y éste necesita ser interpretado. Premisa segunda. La interpretación no es una fotografía sino un proceso racional. De allí que sea posible distinguir dos componentes: interpretación-proceso, e interpretación-producto. Premisa tercera. La interpretación judicial no es libre, sino que está sujeta a la legalidad. Ello supone que, al emprender el proceso de interpretación judicial el primer paso a recorrer consiste en identificar las reglas interpretativas -métodos y pautas- que habrán de seguirse. Premisa cuarta. La interpretación judicial es un acto de poder. Ello trae aparejado, no solo la marginación de la arbitrariedad sino también la inexorable transparencia del proceso interpretativo y la justificación del resultado que es ni más ni menos que la motivación. Premisa quinta. Todo esto se ve exacerbado cuando se trata de la interpretación realizada por un órgano de la máxima jerarquía judicial como es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en tanto, no habrá otro que pueda en su caso corregirla y , además, en la práctica jurídica uruguaya opera como señero. Ahora bien. Teniendo en cuenta las premisas señaladas, cuando de derechos humanos se trata -acceso a la justicia respecto de un acto administrativo concreto- no basta acudir a la ley para la búsqueda de las reglas de interpretación, sino que, atendiendo a la coherencia de todo el sistema jurídico, resulta imprescindible empezar por la Constitución, o ésta en su versión ampliada, bien conocida como bloque de constitucionalidad. Vale decir, la reunión de las fuentes nacionales, universales y regionales americanas de derechos humanos, cada una con su valor jurídico. En el caso, están en juego derechos humanos procesales o instrumentales. Acudiendo al bloque de constitucionalidad, la Convención Americana de Derechos Humanos pauta dos principios que fungen como pautas de guía y de control de resultado de la interpretaci ón del derecho interno: el de acceso a la justicia y el de tutela judicial efectiva (arts. 8 y 25). Debe verse que cuando los Estados ratifican la Convención Americana de Derechos Humanos asumen tres obligaciones: respetar los derecho y libertades, garantizarlos sin discriminación y adaptar el ordenamiento interno a través de la ley o medidas de otro car ácter (arts. 1 y 2). El sistema de justicia, también el contencioso administrativo, integra el Estado. De allí que los jueces al cumplir la función jurisdiccional estamos en situación jurídica de obligación. Ello respecto de las mismas obligaciones que el Estado. La interpreta ción de los arts. 1 y 2 de la Convención debe hacerse a la luz del art. 29 en diálogo con el art. 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados indica que deben ser interpretados de acuerdo a su objeto y fin. A su vez, el objeto y fin de un tratado de derechos humanos – como la Convención Americana de Derechos Humanos- consiste en la realización y protección garantista de los derechos de las personas que se resumen en el principio pro persona. Este principio como tal constituye un correctivo interpretativo tanto de los mismos instrumentos que lo componen como de las reglas de derecho nacional. Las fuentes se hallan en el ámbito universal en el art. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 5 del Pacto Internacional de derechos Económicos Sociales y Culturales, art. 13 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer y art. 41 de la Convención sobre los Derechos del Niño. En el ámbito americano las fuentes se hallan en la Opinión Consultiva 5/85 Corte Interamericana de Derechos Humanos; el art. 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el art. 4 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador, en el art 23 de la C onvención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, “Convención de Belém do Pará”). Corolario, la interpretación de la regla de derecho nacional debe estar conforme con el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva situándose desde la persona humana. Retomando la premisa de que la interpretación judicial es un proceso racional y que una de las vías de marginar la arbitrariedad es la transparencia de la motivación, habrá una etapa final ineludible –de conformidad con el Objetivo de Desarrollo Sostenible 16 de Naciones Unidas– que consistirá en un rendir cuentas. La etapa final ineludible de la interpretación judicial es compleja: primero habrá rendir cuentas demostrando que el producto (de la interpretación) constituye una forma de realización de los derechos humanos. Así, cuando están en juego derechos procesales que se insertan en el derecho de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva, la rendición de cuentas consistirá en la demostración de que la interpretación-producto concilia o se subsume en una realización de ellos. Finalmente, y en tanto el sistema de justicia del estado está al servicio de la comunidad, integrará este último paso la demostración de que la interpretación producto acompaña el sentido común jurídico. 3. Análisis de los hechos a la luz del marco jurídico interpretado. Ahora bien, mi matiz sobre la potencialidad lesiva del acto se construye a partir de los dichos de la propia actora. La empresa señala que la investigación que se ordena continuar podría referir a hechos que se encuentran prescriptos de acuerdo a lo previs to en el art. 28 de la Ley No. 18.159. Si este fuera el caso, la Administración no estaría legitimada para investigar sobre los mismos. Como señala Cajarville, “Pero puede ocurrir que un acto integrante del procedimiento, sin obstar a la tramitación, además de los efectos sobre el trámite que como tal produzca, viole o lesione –por su propia existencia, por su contenido, o por sus efectos propios ajenos al procedimiento mismo– los derechos o intereses de una persona, sin perjuicio de la lesión que pueda causar además por su incidencia sobre el acto final. Los actos de procedimiento con tal relevancia pueden ser impugnados mediante acción de nulidad en virtud de ese agravio propio, independientemente de la impugnación del acto final o principal al que tiende el procedimiento que integran. No puede entenderse que esa impugnación jurisdiccional esté excluida por el inciso final del art. 24 del Decreto-ley Nº 15.524, porque esa interpretación sería contraria al art. 309 de la Constitución, que consagra el derecho a demandar la nulidad de todo acto administrativo que viole un derecho subjetivo o lesione un interés directo, personal y legítimo, y jamás puede optarse por una interpretación inconstitucional de una la ley que admita otra conforme a la Carta. Claro que, sin perjuicio de ese accionamiento directo por el agravio propi o que el acto cause, la ilegitimidad de estos actos, si revistiera trascendencia, puede invocarse también en la impugnación jurisdiccional del acto final o principal, como vicio de procedimiento; la posibilidad de impugnar el acto preparatorio por el agrav io que produce por sí, no excluye el efecto invalidante que su ilegitimidad produce sobre el principal como vicio de procedimiento, ni puede limitar la facultad del lesionado de hacer valer, en la impugnación del principal, todas sus contrariedades con la regla de derecho, incluso esos vicios de procedimiento” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos” FCU, 4ª edición, 2008, págs. 152-154). En el caso de marras, de los antecedentes agregados en obrados, no es claro que todos los hechos se encuentren dentro del plazo de prescripción. Esta cuestión, precisamente, formará parte del análisis que se llevará a cabo en la prosecución de las actuaciones. En definitiva, entiendo que el acto de marras resulta procesable ante la jurisdicción contencioso-anulatoria. Esta interpretación comulga con la realización del acceso a la justicia. Ello en tanto le abre las puertas al justiciable para que este Tribunal d ebata acerca del fondo del asunto: la legitimidad del acto. Debe visualizarse con la conmoción que provoca la interpretación contraria: deja a la actora sin acción ante el sistema de justicia de su país sobre una decisión de la Administración que podría provocar efectos en su actividad comercial. Por tanto, en virtud de los argumentos expuestos, entiendo que el acto es procesable y corresponde su confirmación.