Sentencia Definitiva N° 165/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de marzo de 2026. No. 165 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad ” (Ficha No. 313/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. AP 232/2022 dictada el 20 de setiembre de 2022 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (en adelante: BPS), mediante la cual se resolvió no dar por reconocidos los perí odos de servicio de afiliación industria y comercio denunciados como prestados en las empresas BB durante el período 20.8.1972 - 1.3.1975 y CC desde el 3.4.1991 - 31.3.1996 por no haber sido suficientemente acreditados (fs. 61 vto. de los AA). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 2 a 7 infolios) indicó que la Administración no reconoció 7 años y medio de trabajo efectivo de la accionante necesarios para configurar la causal de jubilación común. Señaló que, si bien se le otorgó una jubilación por edad avanzada, no es la causal por la que corresponde se jubile dado que recibe un ocho por ciento (8%) menos de lo que le correspondería recibir. Explicó que el acto se encuentra viciado por falta de motivación en la medida que se funda en hechos que no son ciertos producto de una incorrecta valoración de la prueba apartándose de las reglas de la sana crítica. Indicó que luego de analizar la declaración de los testigos DD, EE, FF, GG y HH concluyó que los relatos son claros, emitidos por personas que conocieron los hechos de primera mano por ser compañeros o clientes, espontáneos y sin contradicciones pese a que refirieron a hechos de más de 40 años. Enfatizó que el BPS incurrió en una incorrecta valoración de la prueba descartando declaraciones por detalles mínimos e insignificantes, sin considerar de manera conjunta y contextual los diversos elementos probatorios producidos en el trámite. En suma, solicitó la anulación de la resolución impugnada. III) Conferido traslado, la Administración demandada al contestar la demanda (fs. 11 a 21 infolios) defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En lo medular controvirtió que la actora haya aportado datos relevantes que permitieran acreditar la actividad laboral, señalando que la prueba testimonial aportada fue frágil, vaga, contradictoria y carente de credibilidad. Reiteró que la prueba sobre los servicios laborales debe ser fehaciente para otorgarse el pretendido derecho jubilatorio lo que en el caso de marras no se cumplió. Sobre la falta de motivación indicó que las propias actuaciones de marras que preceden al dictado del acto constituyen la motivación de la Resolución. Por todo lo anterior, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 3885/2024 (fs. 23 infolios) se abrió a prueba por el plazo de 10 días agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos en 85 fojas. V) Diligenciada la prueba ofrecida, por Decreto No. 6861/2024 (fs. 49 infolios) se dio plazo común a las partes para alegar, quienes lo hicieron por su orden (parte demandada y parte actora, fs. 48 a 53 vto. y 55 a 60 vto. infolios, respectivamente). VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 167/2025, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 63 a 64 infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado el 26 de setiembre de 2022 (fs. 62 vto. de los A.A.) quien lo resistió el 30 de setiembre de 2022 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 63 vto. a 64 vto. de los A.A.). Por Resolución RD No. 19 -22/2023 de fecha 5 de julio de 2023 el Directorio del organismo provisional resolviendo hacer lugar a la recurrencia (fs. 75 vto. a 76 de los AA). Dicho acto conclusivo de la vía administrativa fue notificado al actor el 11 de marzo de 2024 (fs. 81 vto. de los AA) por lo que deducida la demanda anulatoria el 16 de mayo de 2024 (nota de cargo fs. 8 infolios) lo fue en tiempo útil. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. AP 232/2022 dictada el 20 de setiembre de 2022 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS, mediante la cual se resolvió no dar por reconocidos los períodos de servicio de afiliación industria y comercio denunciados como prestados en las empresas BB durante el período 20.8.1972 - 1.3.1975 y CC desde el 3.4.1991-31.3.1996 por no haber sido suficientemente acreditados (fs. 61 vto. de los AA). III) Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una breve reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado La actora se presentó ante el BPS a efectos de solicitar jubilación común lo cual se tramitó mediante Expediente No. 2021-28-1-041857 (fs. 7 de los AA). A efectos de acreditar los servicios denunciados presentó prueba testimonial (fs. 12 vto. de los AA). Se tomó declaración a II (fs. 18 a 20 de los AA), JJ (fs. 21 a 23 de los AA), DD (fs. 25 a 27 de los AA), KK (fs. 27 vto. a 29 vto. de los AA) y GG (fs. 38 vto. a 40 vto. de los AA). Si bien en su mayoría las declaraciones se consideraron válidas, se confirió vista a la gestionante (fs. 46 vto. de los AA) sugiriéndole que aportara testigos por CC indicando que no se visualizaban dos declaraciones válidas. Atento a ello se recabó la declaración de los testigos LL (fs. 49 a 51 de los AA), HH (fs. 52 a 54 de los AA) y MM (fs. 55 a 57 de los AA). Con fecha 7 de setiembre de 2022 el Sector de Trámites de Prestaciones de Pasividad Sección Testigos realizó un informe sobre la declaración de los testigos aportados, señalando contradicciones y poniendo en tela de juicio las fechas declaradas. Asimismo, indicó que ni en las planillas del MTSS de la empresa BB ni de la CC se ubica a la titular. Por lo que concluye que la actividad declarada para esas empresas no fue probada (fs. 58 a 59 de los AA). En virtud de lo anterior, mediante la Resolución AP232/2022 que aquí se procesa se le denegaron los períodos denunciados prestados en las empresas BB durante el período 20.8.1972 - 1.3.1975 y CC desde el 3.4.1991 - 31.3.1996. IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora, la normativa aplicable y la prueba aportada, el Tribunal, por mayoría de votos, aunque por diferentes fundamentos, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo parcial de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará parcialmente el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) La quaestio decidendo estriba en determinar si surgen debidamente acreditados los períodos denunciados como trabajados por la actora para las firmas BB y CC, que fueran denegados mediante el acto impugnado; y, asimismo, la existencia de vicios en la motivación de tal decisión. Sobre los servicios denunciados como trabajados para la empresa BB (BB). El testimonio vertido por el Sr. DD (fs. 25 a 27 de los AA) se da cuenta de datos concretos de la actividad de la actora y relaciona hechos de su vida, lo que meritó la calificación por parte del BPS de “claro y espontáneo”; así precisó: “Brinda una declaración clara y espontánea, mencionando fechas y relacionado los acontecimientos de la época. Menciona fecha de inicio, vio trabajar a la titular y era compañero de trabajo. Se considera válido el testimonio para el período en BB 20/08/1972 - 01/03/1975” (fs. 27 de los AA). Una vez conferida vista a la actora, propuso como testigo a su hermano, Sr. NN, quien declaró haber conocido la actividad de la actora en BB porque él mismo trabajó en esa empresa como “agenciero” y fue él quien contrató a su hermana. No precisó cuál era el vínculo laboral de la accionante, así como tampoco quien remuneraba. En tal sentido declaró no recordar si el pago del salario estaba a cargo de la empresa o de él (fs. 49 a 51 de los AA). Sobre la actividad del declarante en la empresa, el Organismo Provisional informó que el Sr. NN se encuentra jubilado en la actualidad y no registra esa actividad en su propia historia laboral (vida informe de la Gerencia de Gestión de Prestaciones - Sección Testigos fs. 58 de los AA). En este proceso declaró que era el encargado y que él pagaba por día “el horario se lo ponía yo y el pago y la remuneración también” (fs. 40 a 43 infolios). En sede jurisdiccional se encuentra la declaración del testigo Sr. OO (fs. 37 a 39 infolios) no aportando mayores detalles respecto del vínculo, sólo que el hermano de la actora era el encargado. De las declaraciones transcriptas, se puede extraer que todos los testigos concluyen en que la accionante trabajaba en la agencia de la empresa de ómnibus BB y aproximadamente concuerdan que lo hizo en el período declarado. Sin embargo, si bien la circunstancia de los testimonios refiere a hechos acontecidos hace muchísimos años atrás lo que podría llevar a inexactitudes por parte de los deponentes, las severas inconsistencias que surgen de los testimonios recabados, tanto en sede administrativa como jurisdiccional, resultan de tal enverg adura, que impiden acreditar los servicios pretendidos por la accionante en el período bajo análisis. Los testimonios no son concluyentes respecto a que haya trabajado en relación de dependencia para dicha empresa; en efecto, el Sr. NN, hermano de la actora, declaró ser el encargado de la agencia, quien le fijaba los horarios y le pagaba (fs. 49 a 51 de los AA y fs. 40 a 43 infolios). Adicionalmente, de las planillas del MTSS no figuraban en la empresa. Por lo tanto, de la prueba citada previamente surgen indicios de que, si bien la accionante trabajó en la agencia de BB, no lo hacía como dependiente de dicha empresa sino como colaboradora de su hermano. Sobre los servicios denunciados como trabajados para la empresa CC. En sede administrativa el testigo Sr. GG (fs. 38 vto. a 40 de los AA) declaró e indicó que fueron compañeros de trabajo con la actora. Expresó: “Yo desde el 89 ya estaba en PP y ella al poco tiempo empezó … aproximadamente 1991 hasta que cerraron ambos lugares a fines de 1999”. Recordó que la conoció en la CC y el periódico PP; “se compartía el lugar físico de trabajo. Ella trabajaba para la CC y para PP y yo trabajé para PP. En el caso de la CC publiqué algunos libros o colaboraba de forma voluntaria con ellos”. Asimismo, dio detalles del edificio donde se encontraba la CC. Asimismo, la testigo HH indicó que trabajó como colaboradora (no era algo remunerado) y que la actora entró después, cerca de los 90 y habrá estado hasta que cerró a fines de los 90 cerca del 2000, esta sí en carácter de remunerada. “AA hacía composición de textos por computadora de los libros que se editaban” (…) “la sigla CC es CC, puede estar relacionada también como “PP” que era un semanario que funcionaba ahí mismo en el local” (fs. 53 de los AA). En sede jurisdiccional el testigo Sr. QQ también brindó testimonio (fs. 44 a 47 infolios) de que conoció a la actora en el año 1991, “cuando ella ingresó a trabajar en el semanario PP en carácter de dactilógrafa y correctora … trabajó tanto para CC como para PP … yo personalmente derivaba los trabajos de PP para CC”. Refirió que para la CC tipeaba textos y ocasionalmente corregía; y para PP era tipeadora de artículos que salían en el semanario. Preguntado sobre quien le pagaba el sueldo a AA contestó: “creo que el sueldo unificadamente lo pagaba RR” (Administrador de PP). También aludió a que el desarrollo de la actividad si bien era discontinua, en el sentido de que tenía flujos, había períodos que trabajaban inclusive en la noche (fs. 46 infolios). Enfatizó que “los trabajos para CC nos eran derivados porque CC no tenía un taller gráfico, por lo tanto, muchos de sus trabajos se realizaban en PP”. Asimismo, fue preciso que cuando ingresó la actora, el local se encontraba en Zabala y Buenos Aires, poco tiempo después, la redacción y el taller se mudaron para Gaboto y José Enrique Rodó y tiempo después a Tristán Narvaja y Mercedes. Por mayoría el Tribunal entiende que le asiste razón a la accionante en que la relación laboral entre ésta y la CC y PP, resultó acreditada por el período denunciado y hasta por más. Véase, en tal sentido que, según denuncia de servicios (fs. 2 vto. de los AA) la actora identifica las empresas CC y PP por un período mayor al que fue denegado mediante el acto que se procesa. Si bien emerge de las declaraciones que había entre la CC y PP (que compartían el mismo lugar físico) una suerte de confusión, tareas desempeñadas y personal, las declaraciones fueron contundentes acerca del período trabajado y la actividad desarrollada por la accionante quien realizaba tareas de tipeo de textos y corrección. En síntesis, el análisis del material probatorio reunido en autos, permite arribar, razonablemente, a la convicción de que el período de servicio denunciado por la actora para CC, han sido debidamente probado. En cambio, respecto a los servicios referidos para la empresa BB, se entiende que no han quedado probados, asistiéndole razón en este concreto punto al Ente demandado. En definitiva, el Tribunal por mayoría que procede anular la porción del acto en cuanto denegó los servicios denunciados como trabajos par a la CC (Y PP, según consta de denuncia de servicios) a fin de que la Administración recomponga las actuaciones de acuerdo a Derecho considerando tal período de actividad. Por las razones expuestas, lo establecido en el art ículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase parcialmente la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo en la porción que deniega los servicios denunciados como trabajados para CC desde el 3.4.1991 - 31.3.1996. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi (d.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi: DISCORDE por cuanto considero que debe acogerse la pretensión anulatoria no solamente en relación a los servicios prestados para CC desde el 3.4.1991 al 31.3.1996 sino también en relación a los servicios prestados para la empresa BB durante el período 20.8.1972 al 1.3.1975 por los argumentos que se exponen a continuación: a) Marco Jurídico aplicable: El art. 77 de la Ley No. 16.713 establece que: “Los servicios de los afiliados al Banco de Previsión Social, prestados con anterioridad a la implementación de la historia laboral, se reconocerán por el mencionado organismo cuando sean acreditados ante el mismo mediante prueba documental tanto en los años de actividad, como en el monto computable y en el caso de los no dependientes las aportaciones correspondientes. La reglamentación podrá admitir otros medios de prueba, a los efectos de acreditar servicios anteriores a la fecha de entrada en vigencia de la historia laboral, solamente cuando se trate de una única pasividad.” De esta forma, la ley prevé que, en principio, los servicios deben acreditarse por vía documental sin perjuicio de los otros medios de prueba que admita la reglamentación. En este sentido, el art. 42 del Decreto No. 125/996 ha admitido la prueba testimonial lo cual fue reglamentado a través de la R.D. No. 23-37/2004. De acuerdo a lo previsto en el art. 42 del Decreto No. 125/996 “Cuando se trate de una única pasividad, los servicios que la integran anteriores a la implementación de la historia laboral, si no estuvieran documentados, podrán acreditarse mediante prueba testimonial.”. b) Análisis de los hechos en relación al marco jurídico aplicable. En primer lugar, debe tenerse presente que ni el Reglamento de Procedimiento Administrativo aplicable en el Banco de Previsión Social (Resolución de Directorio 40-2/97); ni la legislación procesal consagran un canon probatorio expreso. La inexistencia de previsión debe tratarse como una laguna normativa y colmarse como corresponde al linaje del derecho al debido proceso. Éste reconoce jerarquía de derecho humano y por ende debe ser integrado de acuerdo a lo previsto en el art. 332 de la Constitución. El art. 332 de la Constitución pone en pie de igualdad varias herramientas de integración: una de ellas, las “doctrinas generalmente admitidas” y su búsqueda da cuenta de antecedentes jurisprudenciales que es posible considerar y que se decantan por el est ándar de la regla de la “probabilidad prevalente.” Por otra parte, de acuerdo a lo previsto en el art. 68 del Código Tributario, la Administración tiene las más amplias facultades de investigación y fiscalización pudiendo entre otros practicar inspecciones en bienes muebles e inmuebles detentados u ocupado s, a cualquier título, por los contribuyentes y responsables. Estas facultades no fueron ejercidas oportunamente por el organismo previsional o por lo menos siquiera se relataron en la contestación de la demanda, por lo cual no es posible cargar al actor con la prueba “fehaciente” (Fs. 17 vto. infolios) de hechos ocurridos hace más de treinta años. En consecuencia, la Administración al momento de decidir sobre el acaecimiento de un determinado hecho (en el caso si existió la prestación de servicios en un período determinado), debe aplicar el criterio de la probabilidad prevalente, de manera que, entr e distintas hipótesis, ha de escoger la que cuente un mayor grado de confirmación o más elevado nivel de probabilidad. Por otra parte, como ha destacado el Tribunal, es entendible que existan imprecisiones cuando se trata de relatos sobe acontecimientos ocurridos hace mucho tiempo. Así, en la Sentencia No. 20/2020, citando otras sentencias anteriores (Nos. 809/2012, 457/2011, 434/2009 y 193/2008) el TCA señala: “cuando se trata de declaraciones sobre hechos que ocurrieron hace muchos años no cabe exigir una puntillosa pulcritud en la deposición de quienes atestiguan sobre servicios denunciados por el interesado en obtener el amparo jubilatorio, sobre datos de la vida ocurridos tiempo atrás.” Del mismo modo la Sentencia No. 457/201 señala: “La Administración tampoco tuvo en cuenta que la apreciación de la prueba testimonial debe hacerse tomando en cuenta las circunstancias de conocimiento de los testigos y el contexto en el que se desarrollan los hechos objeto del testimonio, siendo lógico que surjan imprecisiones desprolijidades cuando se declara sobre acontecimientos acaecidos hace mucho tiempo.” En relación a la actividad desarrollada en la empresa BB, el Sr. DD, declaró que “Ella estuvo trabajando allí en la agencia BB, era la que vendía los pasajes encomiendas y demás. El patrón era NN (encargado de la agencia). Se ubicaba en Sarandí 0000 más o menos. Era una agencia de viajes, Montevideo – Artigas. Ella ingresó en el 1972, yo ya del 1970 estaba trabajando allí. Yo me fui en el 75 y ella seguía trabajando. Cuando volví en 1977 ya no estaba. No me acuerdo si fue en el 75 o 76 que ellos se fueron a Tacuarembó con toda su familia. Supe que se fueron a Tacuarembó ya que cuando yo vine NN que era el hermano de ella me contó. El encargado era su hermano. No le conocí otra actividad…” (Fs. 26 vto. de los A.A.). Mientras tanto, el Sr. NN, hermano de la actora, señaló que el también desempeñó tareas en la empresa BB: “…yo estaba ahí también trabajando. La agencia BB funcionaba donde funcionaba la Agencia de Quinielas en calle Sarandí…Era un local bien instalado. Adelante estaba todo vidriado, tenía un mostrador que ocupaba toda una parte del local y los baños estaban atrás. Para BB trabajarían 2 personas y yo que era el que estaba como encargado, ese muchacho que mencioné y mi hermana. Ellos hacían lo mismo vendían pasaje y atendían público…” (Fs. 50 de los A.A.). En el mismo sentido, MM manifestó que “Ella trabajó en Agencia BB, una agencia de transporte que estaba en la calle Sarandí en Paso de los Toros. Yo la conocí trabajando en la agencia en marzo o abril del año 1972 que fue cuando falleció mi padre SS. Ella reservaba los boletos para venirme de regreso a Montevideo. No sé hasta cuando trabajó ella. Yo dejé de viajar en BB por agosto de 1975 y ahí yo no tuve relación…” (Fs. 56 de los A.A.). En relación a los dueños señala: “…era una sociedad anónima de Artigas que estaban acá en Montevideo, la casa central. Hacían viajes a Artigas y pasaban a Paso de los Toros. Era la competencia de TT en aquella época. Yo viajaba todas las semanas desde Montevideo a Paso de los Toros en TT o en BB dependiendo de la hora de salida…” “Conocí la agencia porque yo era cliente y la ví trabajar. Era un local grande que estaba en la calle Sarandí de Paso de los Toros, ahí estaba la agencia y un local de Quiniela. Era un lugar con mostradores y cajas porque anteriormente había sido un banco. Tenía un lugar para encomiendas y equipajes, era como un pasillo…” (Fs. 56 – 56 vto. de los A.A.). Con respecto a los servicios prestados para la CC, el testigo GG, señaló que fue compañero de la actora durante una década más o menos. “Yo desde el 89 ya estaba PP y al poco tiempo empezó. Recuerdo que me mudé y recuerdo que ella me ayudó con la mudanza.” (Fs.39 de los A.A.) . “En la CC y el periódico PP se compartía el lugar físico de trabajo. Ella trabajaba para la editorial y para PP y yo trabajé para PP. En el caso de la CC publiqué algunos libros o colaboraba en forma voluntaria con ellos…” (Fs. 39 de los A.A.) “ PP y CC desde inicios del año 1991. La ubico ya trabajando conmigo. El periódico cerró a fines del 99 y la editorial también estaba por cerrar así que tengo idea que trabajó hasta ese año. Ambos cerraron casi simultáneamente. No tengo claro cual cerró primero. La editorial y el diario estaban vinculadas a un movimiento político que era el UU. El dueño quien era desconozco. Ella era correctora y tipeadora para la editorial y en el diario correctora…Recuerdo por haber sido compañeros de trabajo y por el tipo de actividad que teníamos como trabajadores de la prensa.” (Fs. 39 vto. de los A.A.). Por su parte, la Sra. HH, quien también colaboró en la CC como diseñadora gráfica señaló que: “Yo estuve vinculada desde el año 90 en adelante un poco antes de que llegara AA. Hasta que cerró estuve vinculada, fue como cerca del año 2000. No era una tarea remunerada era totalmente colaborativa…AA hacía composición de textos por computadora de los libros que se editaban. A ella le daban un original manuscrito por el autor y ella lo que hacía era copiarlo en la computadora con un formato determinado. Para eso entró ella a la editorial yo siempre la veía en la computadora copiando textos. Yo estuve desde los 90 y al poco tiempo llegó ella supongo que habrá sido por el año 1991 y habrá estado hasta que cerró a fines de los 90 cerca del 2000. Yo me acuerdo de las fechas porque a mí me quedó como vacía esa ocupación que yo tenía con la CC. Yo sé que en el 2000 yo seguí solo con mi trabajo en la unipersonal…” (Fs. 53 de los A.A.). De esta forma, los testimonios son claros en relación a las tareas desarrolladas por la actora coincidiendo además con los períodos denunciados. Así, la prueba testimonial ofrecida por la Sra. AA, valorada de acuerdo al estándar de prueba prevalente, permiten concluir acerca de la actividad desarrollada para la empresa BB durante el período 20.8.1972 - 1.3.1975 y CC desde el 3.4.1991 al 31.3.1996. Por tanto, en virtud de los argumentos expuestos, concluyo en que corresponde anular el acto impugnado.