Sentencia Definitiva N° 163/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de marzo de 2026 No. 163 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “ AA con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO . Acción de Nulidad” (Ficha No. 446/2024). RESULTANDO : I) El 19.07.2024 se presentó demanda (fs. 10/18) dirigida a obtener la nulidad de la Res. No. 4583/2023 de 24.08.2023 y su rectificativa Res. No. 5995/2023 de 20.09.2023 dictadas por la Gerencia General de la Administración de los Servicios de Salud del Estado, en ejercicio de atribuciones delegadas. En el primero de los actos impugnados, se dispuso: “1º) Aplicase una sanción por Primer incumplimiento, equivalente al monto de horas requeridas en el contrato y no cumplidas por AA, adjudicataria de la Licitación Pública No. 523/2022 por la “ Contratación de Servicio de Limpieza”, para el Edificio Libertad y dependencia de A.S.S.E. 2º) Pase a la Dirección Administrativa de la U.E. 068 para conocimiento y notificar a la empresa involucrada. Cumplido pase a la Dirección de Recursos Materiales de A.S.S.E., a fin de comunicar al RUPE la sanción dispuesta una vez que el acto administrativo haya quedado firme. Tome nota la Gerencia Administrativa y la Dirección Jurídica Notarial de ASSE” (infolios fs. 2/4 vta. y AA fs. 810/812 vta.). En el segundo se rectificó el acto referido, disponiéndose que, donde dice “Licitación Pública N°523/2023 ” debe decir “ Licitación Pública N°523/2020” (infolios fs. 6 y vta. y AA fs. 815/815 vta.). La actora dedujo como agravios: - inexistencia de incumplimiento y falta de constitución en mora y plazo de tolerancia . No surge probado el incumplimiento de las obligaciones asumidas en el pliego en la medida que las inasistencias verificadas en el área de Atención al Usuario, Departamento de Certificaciones y Juntas Médicas, fueron puntuales y subsanadas con el personal presente, sin que se haya irrogado perjuicio alguno a la Administración. Asimismo, en lo que refiere a la provisión de insumos, la primera comunicación resultó sumamente genérica, sin individualizar concretamente cuáles habrían sido los faltantes. Además, con relación a la limpieza de obra, dicha obligación no fue prevista en el pliego de condiciones, por lo que mal puede catalogarse como incumplimiento. - En segundo lugar, ASSE nunca notificó ni intimó el cumplimiento a través de los mecanismos expresamente previstos en el pliego (art. 17). Tampoco se constituyó en mora a la contratista mediante los procedimientos establecidos en los arts. 1336 y 1431 del Código Civil, ni se estipuló la mora automática. El retardo en el cumplimiento de la prestación es lícito mientras el deudor no haya sido constituido en mora, por lo que tampoco resulta aplicable la cláusula penal. En consecuencia, no estamos en presencia de un incumplimiento contractual. - Además, ASSE se encontró en varias ocasiones en situación de incumplimiento de pagos contra la actora, por lo que se configuró una excepción de contrato no cumplido. - Gradualidad de las sanciones y non bis in ídem . Tratándose de un contrato de ejecución continuada, el cumplimiento inexacto de la prestación constituye una contingencia habitual, razón por la cual el pliego estableció un régimen de sanciones graduales, además de la notificación mediante telegrama colacionado. No puede l a Administración, omitir manifestar disconformidad durante toda la vigencia del vínculo contractual, no intimar el cumplimiento de presuntas faltas y, una vez culminado el contrato — cuando la actora ya no se encuentra en condiciones de subsanar— pretender aplicar sanciones. - Asimismo, la aplicación de la sanción máxima apareja una vulneración del principio non bis in ídem, en tanto AA ya fue sancionada por los mismos hechos mediante la aplicación de la primera falta (descuento de horas), ello sin resolución administrativa ni otorgamiento de vista previa. - Cumplimiento inexacto y ausencia de perjuicio para la Administración. La prestación del servicio siempre fue continua, cumpliéndose con los estándares exigidos por la Administración. A lo sumo, podrían haberse constatado inexactitudes menores, sin que el servicio se haya visto interrumpido o afectado. ASSE no formuló obse rvaciones oportunamente, limitándose a imponer sanciones una vez culminado el contrato. - Fuerza mayor (pandemia COVID -19). Los reclamados incumplimientos se produjeron en un contexto especialísimo como fue la pandemia de COVID-19. No obstante las dificultades atravesadas, se prestó el servicio de manera eficiente, cumpliéndose a cabalidad con los requisitos de calidad exigid os. Resulta contrario a la buena fe que la Administración pretenda ahora cobrar una multa cuando se benefició de que la contratista no invocara formalmente la causal de fuerza mayor. - Vulneración de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, igualdad y confianza legítima . La aplicación de la sanción máxima - consistente en la anotación como incumplidor en el RUPE - resulta a todas luces excesiva, considerando que el reclamo de ASSE se reduce a una supuesta ausencia de personal equivalente al 0,24 % del contrato, lo que se traduce en un total de 154 horas, debidamente justificadas y sin afectación del servicio. - Cabe destacar, además, que la sanción de inscripción en el RUPE no se encuentra prevista en el pliego de condiciones. La resolución impugnada vulnera los principios de proporcionalidad y razonabilidad, al imponer una sanción extrema frente a faltas de mínima entidad. - Asimismo, la sanción resulta violatoria del principio de igualdad, en tanto es evidente que ASSE no sanciona a todos sus contratistas en forma equivalente. - La anotación en el RUPE es contraria a Derecho ya que omite considerar lo dispuesto por el art. 18 del Decreto Nº 155/2013 , que exige que la sanción guarde relación con el monto real del contrato, la entidad de la infracción y el perjuicio resultante para los intereses del Estado. II) La Administración de los Servicios de Salud del Estado (Dra. BB, fs. 25/28), contestó: - que las actuaciones que dan mérito a las resoluciones enjuiciadas de legitimidad son ajustadas a derecho y los incumplimientos se encuentran debidamente justificados. - Las inasistencias reprochadas debían ser cubiertas con personal suplente, sin que resultara relevante qué trabajadores se encontraran afectados al servicio. Conforme al pliego de condiciones, lo contratado fue un servicio de limpieza cuantificado en horas , lo que torna indiferente la identidad de los funcionarios encargados de su ejecución, siendo facultad exclusiva de la empresa designarlos y sustituirlos libremente. - En cuanto a la supuesta desproporción de la multa aplicada, se constata que se impuso la sanción más baja prevista en el pliego, equivalente al 10 %, correspondiente al primer incumplimiento. - ASSE se limitó a abonar las horas efectivamente trabajadas por la empresa AA; ello no configura una vulneración del principio non bis in ídem, en tanto no se pagaron aquellas horas que no fueron efectivamente cumplidas. - Tampoco es cierto que no estuvieran previstos trabajos en el Departamento de Certificaciones, los cuales se encontraban expresamente comprendidos en el objeto contractual. - No resultan acertadas las afirmaciones de la actora tendientes a minimizar las faltas e incumplimientos imputados ni a justificarlos en la emergencia sanitaria. La empresa tenía la obligación de proveer los insumos de limpieza en cantidad suficiente y de cubrir los puestos previstos en el pliego, debiendo contar con personal suficiente para atender eventuales inasistencias. - No surge del pliego de condiciones ni de la normativa aplicable excepción alguna que ampare a la adjudicataria frente a la falta de personal derivada de la pandemia, por lo que tales circunstancias no la eximen del cumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas. III) Por Decreto No. 4935/2024 (fs. 30), se dispuso la apertura a prueba, las partes ofrecieron solo las resultancias de autos y, por Decreto No. 7258/2024 (fs. 39), se ordenó que alegaran en el plazo común de 15 días, haciéndolo la actora de fs. 50/57 vta. y la demandada de fs. 59/60 vta. IV) La Sra. Procuradora del Estado se pronunció mediante Dictamen No. 289/2025, aconsejando la confirmación del acto resistido (fs. 69). Y puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo, se acordó la misma en legal forma (fs. 71). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 arts. 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión. De los antecedentes administrativos anexos, surge: -ASSE llamó a Licitación Pública N° 523/2020 para la Contratación de Servicio de Limpieza para sus dependencias, adjuntando el Pliego de Condiciones (AA fs. 62/69), constando la oferta de la actora a fs. 152/189 del expedient e administrativo. - Por Res. N° 5580/20220 de 22.12.2020, dictada por la Gerencia General de ASSE, se adjudicó la liitación de marras a la accionante (AA fs. 622/623). II) El Tribunal, coincidiendo con el pronunciamiento de la Procuraduría el Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollarán a continuación. - Sobre la alegada inexistencia de incumplimiento y falta de constitución en mora. De las actuaciones administrativas surge acreditada la verificación de múltiples incumplimientos contractuales por parte de AA, debidamente constatados por la Administración en distintos períodos de ejecución del contrato. - En particular, se relevaron inasistencias e incumplimientos horarios en el Servicio de Atención al Usuario entre los meses de julio y agosto de 2021; inasistencias en el Departamento de Certificaciones y Juntas Médicas en julio y noviembre de 2021; falta de personal en dicha dependencia el 09.02.2022; carencia de insumos de limpieza en la Guardería del MSP en abril de 2022; así como la omisión de envío de personal solicitado con motivo de obras en el Departamento de Certificaciones y Juntas Médicas en los meses de junio y agosto de 2022 (AA fs. 702, 714, 775, 792 y 801 a 806). - En consecuencia, resulta claro que, contrariamente a lo alegado por la pretensora, sí existieron incumplimientos a las obligaciones asumidas en el marco de la Licitación Pública de autos, cuyo objeto consistía en la prestación de un servicio de limpieza cuantificado en horas, con destino a diversas dependencias del organismo demandado. En tal contexto, era carga de la adjudicataria garantizar la continuidad del servicio, cubriendo las inasistencias de su personal mediante suplencias u otros mecanismos de organización interna, así como asegurar la provisión suficiente de insumos de limpieza, siendo irrelevante la identidad de los funcionarios asignados a la tarea. - Asimismo, no es de recibo el argumento relativo a la inexistencia de perjuicio para la Administración. Por el contrario, los incumplimientos constatados obligaron al organismo a desplegar mecanismos alternativos para asegurar la prestación del servicio, afectando el normal funcionamiento de las dependencias involucradas. - Incluso de los propios términos de la demanda y de las evacuaciones de vista efectuadas por la actora (AA fs. 784 a 790) surge el reconocimiento -aunque minimizado - de bajas de personal, faltas en el Departamento de Certificaciones y Juntas Médicas, deficiencias en la limpieza y ausencias en la Guardería, las cuales la accionante intenta caracterizar como episodios aislados, apreciación que no se condice con lo que surge del expediente administrativo (AA fs. 702/703, 714, 774/767 vta., 792/793,801/806). - Las actuaciones administrativas dan cuenta de cada uno de los incumplimientos, reflejado en informes técnicos de fechas 27.10.2022, 03.01.2023 y 12.06.2023, entre otros (AA fs. 775/776 vta.; 792/793; 803/806). A su vez, previo al dictado de las resolucio nes impugnadas, se otorgaron a la empresa múltiples oportunidades de defensa, instancias en las que la propia actora llegó a admitir parcialmente la existencia de las faltas, aunque procuró justificarlas en el contexto de la pandemia de COVID-19. - Finalmente, los argumentos relativos a la falta de constitución en mora y al plazo de tolerancia, fundados en normativa y doctrina civilista, no resultan atendibles para enervar el ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración frente a incu mplimientos constatados por violación del pliego licitatorio, máxime cuando el art. 14 del referido establece expresamente: “En caso de no cumplirse con las condiciones establecidas en el Pliego, en el numeral 1 correspondiente al cumplimiento del contrat o y en el numeral 12 relativo a las obligaciones del adjudicatario, ello será considerado incumplimiento, aplicándose el siguiente esquema de sanciones: (…)” (A.A. fs. 52), lo que entraña —a juicio de la Sala — una previsión de automaticidad en la aplicación de las sanciones. - Sobre la gradualidad de las sanciones y el principio de non bis in ídem. Tampoco asiste razón a la actora. Del acto sancionatorio (AA fs. 812 vta.) y de la cláusula 14 del Pliego de Condiciones Particulares surge con claridad que la Administración aplicó la sanción correspondiente al primer incumplimiento, esto es, la menor prevista, consistente en el descuento equivalente a las horas no cumplidas. Ello fue expresamente consignado en el Considerando VI de la resolución impugnada, pese a haberse constatado más de un incumplimiento (AA fs. 812). - Todo ello, sin perjuicio de reiterar que, como lo dictamina la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, según jurisprudencia constante del Cuerpo, el principio de non bis in ídem “no proscribe la posibilidad de imponer dos sanciones por un mismo hecho (...), sino el doble enjuiciamiento por un mismo supuesto fáctico ; tal ha sido la postura sostenida pacíficamente por la Corporación, conforme con la cual, dicha regla básica supone un principio general de tipo procedimental, que implica que un mismo hecho infraccional no puede ser ventilado por la Administración en más de una oportunidad ” (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo II. FCU. Montevideo. 2008. Págs. 522 y 523; y LORENZO, Susana. Sanciones administrativas. B de F. Montevideo -Buenos Aires. 1996. Pág. 111 y Cf. Sentencias Nos. 310/2014, 314/2015, 322/2016, 419/2017 y 3 19/2018, 529/2020 entre otras). Tampoco se configura una vulneración del principio non bis in ídem. En el caso, no existió pluralidad de procedimientos sancionatorios, sino un único enjuiciamiento correspondiente a un primer incumplimiento, en los términos del régimen previsto en el pliego. - Sobre el eximente de fuerza mayor. No resulta de recibo la invocada eximente de responsabilidad fundada en la pandemia de COVID -19. A la fecha en que se verificaron los incumplimientos que dieron lugar a la sanción cuestionada -julio a noviembre de 2021 y abril a agosto de 2022- el período crítico de la emergencia sanitaria ya había culminado, por lo que la adjudicataria se encontraba en condiciones de adoptar los recaudos necesarios para asegurar la continuidad del servicio, ya sea mediante la sustitución de personal ante eventuales certificaciones médicas, ya sea mediante la adecuada provisión de insumos y equipamiento para la ejecución de las tareas de limpieza. Asimismo, no corresponde asimilar la situación planteada a un supuesto de fuerza mayor, en tanto no se acreditó la concurrencia de los elementos de imprevisibilidad e irresistibilidad exigidos por la jurisprudencia reiterada del Tribunal. No se demostró qu e los incumplimientos constatados obedecieran a una imposibilidad real, absoluta e inevitable de cumplir con las obligaciones contractuales asumidas, sino que responden a deficiencias organizativas imputables a la propia empresa. - Sobre la vulneración de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, igualdad y confianza legítima. En primer lugar, corresponde expresar que no resulta atendible el agravio relativo a la vulneración del principio de igualdad, en tanto la actora incurre en una mera invocación genérica, sin aportar elementos concretos que permitan acreditar un trato desigual respecto de otros proveedores en situaciones análogas. Tal planteo carece de sustento fáctico y probatorio suficiente. - En cuanto a la inscripción de la sanción en el RUPE, dicho extremo se encuentra expresamente previsto en la Ley Nº 15.903, art. 523, inc. 3 que dispone: “El RUPE incorporará la información sobre sanciones a proveedores que resuelvan las Administraciones Públicas Estatales una vez que se encuentren firmes, las que se considerarán como antecedentes de los mismos para futuras contrataciones que se realicen”. La parte actora realiza un análisis parcial de la normativa al sostener la inaplicabilidad de dicha consecuencia, cuando la finalidad del RUPE es centralizar información veraz sobre el desempeño de los proveedores del Estado, incluyendo sanciones firmes, por lo que el mandato de comunicación dispuesto en el acto impugnado no merece reproche. - Tampoco se advierte vulneración de los principios de proporcionalidad y razonabilidad. La Administración no aplicó la máxima sanción, sino la prevista para el primer incumplimiento conforme al pliego de condiciones particulares, resultando la medida adop tada adecuada a la entidad de los incumplimientos constatados y dentro del margen de apreciación discrecional, sin que se configure exceso o desviación de poder. Por las razones expuestas, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmanse los actos administrativos impugnados. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).