Sentencia Definitiva N° 162/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de marzo de 2026. No. 162 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos caratulados : “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 436/2023). RESULTANDO : I) El 24.08.2023, compareció el actor, con demanda dirigida a obtener la nulidad de la denegatoria ficta configurada el 31.12.2022, relativa a la petición por él movilizada el 25.07.2022 (fs. 105/107 A.A.), mediante la cual, solicitó que se considerara a los efectos tributarios previsionales que el compareciente se vinculó con el BPS de forma dependiente, aportación Civil, durante el periodo 27.09.1993 a 31.03.1998. - En su libelo (fs. 2/6), expresó, sintéticamente que: - Es funcionario del BPS desde 1993 como fue reconocido por varias resoluciones y se reflejó en la historia laboral durante años, lo que constituye la realidad material. Sin embargo, en la formalidad el compareciente se vinculó con el BPS por modalidades d e arrendamiento de obra desde el 14.09.1993 al 31.03.1998, contrato de función pública del 1.04.1998 al 28.02.2007, y funcionario del organismo desde el 1.03.2007 al presente. - Así, en la petición cuya denegatoria constituye objeto del presente proceso, reclamó que a los efectos previsionales se disponga que se vinculó con el BPS en forma dependiente (vínculo que a la fecha ya trata de 25 años), aportación Civil, durante el período real de trabajo y conforme a la verdad material: 27.9.1993 - 31.3.1998. - Señala la prescindencia de las formas, cuando surge de los antecedentes la verdad material que sirve de insumo de la realidad, tanto para el Derecho Laboral como para el Derecho Tributario, tal como lo determinan el art. 149 de la Ley 16.713 y el art. 6 inc. 2 del Código Tributario. - Subrayó los siguientes indicios de dependencia y/o subordinación: (a) Resolución Nº AP288/2014 la Gerencia de Prestaciones Económicas que reconoció los servicios en vínculo civil desde 27/09/1993 a 31/03/1996 y 1/04/1996 a 21/11/2014. La RDNº 9-26/98 de 25/03/1998 del Directorio de BPS dispuso el pasaje a contrato de función pública producto del reconocimiento de la prestación continua e interrumpida; ( b) Resolución RDN Nº 9 -24/2009 dispuso la contratación en régimen de función pública producto del reconocimiento de la realidad de la prestación continua e interrumpida de servicios y de la naturaleza del vínculo; (c) el BPS reconoció el mismo vínculo laboral con el BPS, como vínculo funcional 12 y la aportación (Civil) del periodo 27.09.1993, y mantuvo el periodo 24.09.1993 a 31.03.1998 como de Industria y Comercio vinculo funcional 1; ( d) el 28.05.2019 el BPS le entregó medalla por cumplir 25 años como funcionario en reconocimiento de los años de trabajo y, ( e) comunicaciones vía mail donde se le reconoce el ingreso al organismo a partir de 27.09.1993. - Además, manifestó que en oportunidad de asesoramiento por Ley No. 19.590 el Organismo informó como años civiles todo el periodo en cuestión, considerándolo aportación civil. - En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado en virtud del principio de primacía de la realidad y verdad material, principio de irrenunciabilidad, de orden público laboral y de sustanciación sobre la forma. II) El Banco de Previsión Social, representado por el Dr. BB y la Dra. CC, al evacuar el traslado (Decreto No. 4197/2023 fs. 8), sucintamente, contestó (fs. 11/18 vto.): - La Administración ha actuado conforme a Derecho. - Y ello, por cuanto, el actor reconoció que desde el 24.09.1993 hasta el 31.03.1998 su vínculo con el Organismo fue un contrato de arrendamiento de obra y obviamente no realizó aportes civiles sino de industria y comercio. - Recién con la Resolución del Directorio del BPS 9 -26/98, de 25.03.1998, se dispuso la contratación en régimen de función pública a partir del 1°.04.1998, en actividad por afiliación civil en BPS. - No existió una pugna entre la formalidad y la verdad material sino una modificación del vínculo entre el titular y el Organismo. Se le reconoció la antigüedad desde el arrendamiento de obra a los solos efectos de los beneficios de pago de antigüedad y generación de la licencia. - Esta es la única razón por la cual en el recibo de sueldo figura como fecha de ingreso el 27.09.1993 y se entregó la medalla. Por ello en expediente de 2014 surge que no se envía a sueldos porque antes del 1.04.1998 no era funcionario y en expediente de 2018 se indica que mantenía contrato de arrendamiento de obra. - Aun cuando fuera cierto que en el año 2014 la Administración le reconoció la actividad como civil, esta situación no se ajusta a Derecho y la Administración tiene el poder-deber de ajustar su conducta a Derecho. - Los servicios que el actor pretende se computen a los efectos jubilatorios civil desde 27.09.1993 a 31.03.1998 están incluidos en la prestación por Jubilación de afiliación Industria y Comercio de la cual es beneficiario desde el 12.2019, por lo que pretende que los servicios que ya fueron incluidos se computen nuevamente duplicándose. - Por último, expresó que el acto impugnado no es el acto lesivo, sino que fueron los que reconocieron servicios por afiliación civil como trabajador de BPS desde el 1.04.1998. - En suma, solicitó la confirmación del acto impugnado. - Por su parte, el Estado - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, representado por el Dr. DD, opuso excepción previa de falta de legitimación pasiva y contestó la demanda (fs. 22/24): - Manifestó que, en el caso concreto de autos, el MTSS no dictó el acto que se impugna de nulidad ni se ejercitó vía recursiva alguna por parte de la hoy accionante contra éste y, por jurisprudencia reciente que cita (Sentencias del TCA No. 722/2022 y No. 896/20222), en casos similares la Corporación resolvió la falta de legitimación pasiva del MTSS. - En relación al fondo, adhiere en todos sus términos a la defensa y a los argumentos de hecho y derecho que se expongan por parte del BPS , en virtud de ser éste quien dictó el acto recurrido. - Precisó que, en virtud de la naturaleza jurídica de Ente Autónomo que ostenta el BPS, de creación constitucional y con el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social, y, dado que el mismo no se encuentra en situación de tutela administrativa, tiene plena potestad para dictar las resoluciones y reglamentaciones que estime pertinentes dentro del límite que le permite la regla de derecho. III) Por Decreto No. 5442/2023 (fs. 30), se tuvo por contestada la demanda y, se confirió traslado del excepcionamiento opuesto por el MTSS. Evacuado el traslado por el promotor, solicitó su rechazo, (fs. 32/33). Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 683/2023, glosado a fs. 36/37, se pronunció por amparar el excepcionamiento opuesto. - Y, por Sentencia Interlocutoria No. 266/2024, de 23.06.2024, el Tribunal, en mayoría, resolvió desestimar “… como previa, la excepción de falta de legitimación causal pasiva deducida por la demandada Poder ejecutivo - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin perjuicio de lo que sobre el tema se examine en la eventual sentencia definitiva a recaer …”. Asimismo, se dispuso la apertura a prueba (fs. 43/46 vto.). IV) Se produjo el diligenciamiento de las pruebas ofrecidas por las partes hasta que el 3.02.2025 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 79). La parte actora y las demandadas alegaron en el plazo común de quince días (el MTSS a fs. 83/83 vto., el actor de fs. 85/87 vto., y el BPS a fs. 89/89 vto.). - La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 270/2025, donde aconsejó amparar el reclamo anulatorio (fs. 92/93 vto.). - Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 95). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente , habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9). II) Inicialmente, corresponde abordar el planteo defensivo esgrimido por el Estado -MTSS, respecto de su falta de legitimación causal pasiva, aspecto cuyo análisis, conforme surge de sentencia interlocutoria No. 266/2024 (fs. 43/46), fue diferido al momento de dictarse la sentencia definitiva. - A juicio del Tribunal, corresponde amparar el excepcionamiento deducido. - Sobre el particular, si bien es cierto que el artículo 168 numeral 3º de la Constitución establece que al Poder Ejecutivo corresponde “dar retiros y arreglar las pensiones de los empleados civiles y militares” y, por Resolución No. 264/996 se delega en el Banco de Previsión Social “las atribuciones del Poder Ejecutivo en lo concerniente al otorgamiento de jubilaciones y pensiones civiles”; no puede eludirse que en el caso de autos, no surge del acto implícito objeto de impugnación ni de sus antecedentes, que la volición hubiera sido dictada en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, omisión que esta Sede ha indicado que no puede ser trasladada al administrado y en su perjuicio. - En su mérito, la legitimación pasiva es del Ente demandado emisor del acto, que en el caso es el BPS (Cfme. Sentencias Nos. 124/2025, 95/2025, 79/2025, 559/2023, 617/2023, 679/2023, entre otras). III) Despejado lo anterior, el cerno del pleito se centra en determinar la legitimidad de la denegatoria ficta recaída respecto a la solicitud del actor: “de atribuir al período que aparece como “no dependiente” (Industria y Comercio) una significación acorde con la realidad y, a partir de allí, aplicar la normativa que resulta aplicable en consideración a dicha realidad y no a la forma jurídica adoptada por las partes, dando coherencia a la calificación jurídica realizada por el BPS por todo el período aplicable a la relación (1993 al presente)”. - Es de ver en consecuencia, que, en sus justos términos, la discusión se centra en las distintas modalidades sobre las cuales el actor se vinculó formalmente al BPS confrontadas con la realidad de tal vinculación. - Y, a juicio del Tribunal, por unanimidad, le asiste razón al actor en su pretensión anulatoria. - En tal sentido, de los antecedentes, surge lo siguiente: - Por resolución R.D. Nº 9 -26/98 el BPS indicó en relación a la situación de varias personas, entre las que se encontraba el actor: “ Que a estar a los propios términos de la ley, lo referidos contratos no encuadran dentro del concepto de arrendamiento de obra, dado que en este el arrendador asume una obligación de resultado en un plazo determinado, contrato el pago de un precio en diner o (…) mientras que en el caso, lo fundamental es la prestación de servicios y no un resultado que se considere determinante de la convención: (…). IV) Que no resulta posible desconocer la real naturaleza jurídica de los vínculos que unen a los citados titulares con el Organismo, los cuales se evidencian a la luz de las opiniones doctrinarias más recibidas y podrían ser reconoc idos en eventuales instancias judiciales que promoviesen los interesados; V) Que en consecuencia se estima procede regularizar a los titulares de los citados contratos, a fin de adaptar la regulación de los mismos a la realidad de sus modalidades de desempeño, mediante su contratación en régimen de función pública; ATENTO: A lo precedentemente dispuesto; (…) resuelve: Disponer la contratación en régimen de función pública de los titulares de los contratos de arrendamiento de obra incluidos en la nómina que a continuación se enuncia, en los respectivos grados que se indican a partir del 1º de abril de 1998” (fs. 71/73, de autos). - Asimismo, luce Declaración Jurada de prestación de servicios por parte del actor en la empresa EE desde 20.11.1990 a 31.08.1992 (fs. 9 A.A.), FF desde 1.09.1992 a 31.07.1999 (fs. 10 A.A.). Asimismo, BPS informó que se probó la actividad en GG desde el 5.081997 a junio de 1991 (fs. 17 A.A.). - Por su parte, en la Historia Laboral se indica régimen de aportación “Industria y comercio” con fecha de ingreso a FF el 1.09.1992 (fs. 20 A.A.). - El 9.03.2000 el BPS reconoció los servicios documentados por el periodo 5.08.1977 al 30.11.1999 atento a la solicitud de reconocimiento de servicios prestados (fs. 23 A.A.). - Por resolución R.D Nº 5 -11/2007 de 28.02.2007 se presupuestó al actor a partir del 1.03.2007 para ocupar cargos públicos (fs. 6, Carp. Doc. parte actora en 71 fs.). - El 18.03.2014, la Oficina de Registro de Personal informó que el actor ingresó el 27.09.1993 con contrato de arrendamiento de obra y el 1.04.1998 contrato de función pública “ reconociendo la antigüedad desde su ingreso” y continua la actividad. Asimismo, indicó “no se envía a sueldos porque con anterioridad al 1/4/1998 no era funcionario.” (fs. 38 A.A.). - Por Resolución Nº AP288/2014 de 27.11.2014 se reconocieron los servicios aportación industria y comercio, comenzando en 1.09.1992 hasta 25.08.2007, y con aportación civil desde el 27.09.1993 a 31.03.1996 y 1.04.1996 a 21.11.2014 (fs. 38 vto. A.A). Se reconoció un cómputo real sin bonificar de 37 años 3 meses y 21 días. - En 2018, BPS brindó asesoramiento sobre la desafiliación de AFAP e indicó que el actor tenía 24 años 7 meses 28 días de afiliación Civil, 40 años 9 meses 24 días de afiliación Industria y Comercio y 0 años, meses y días de años con servicios bonificados (fs. 24 Carp. Doc. parte actora en 71 fs.). - También fueron aportados correos electrónicos intercambiados entre el actor y el organismo donde se le indica que según nota del 20.05.1998 se le reconoce el ingreso al organismo a partir del 27.09.1993 y, que la fecha de inicio que se toma como funciona rio será la de ingreso al organismo, no siendo esta la de ingreso de las empresas propias contratadas por el organismo. Estas últimas serán aportaciones Industria y Comercio y no civil (fs. 44 y 44 vto., Carp. Doc. parte actora en 71 fs.). - Así pues, emerge de la reseña de antecedentes que viene de formularse que, formalmente, el actor aportó en régimen de Industria y Comercio por un período de tiempo y que la Resolución No. 9 -26/1998 dispuso la contratación en régimen de función pública re cién a partir del 1°.04.1998. - Sin embargo, de los antecedentes relevados, también surge con claridad que la realidad material era otra y que la vinculación del actor con el Estado previo al 1°.04.1998 no era de subsunción en el contrato de arrendamiento de obra que hoy la demanda qui ere hacer valer para denegar la petición del actor. - En efecto, la dicotomía entre la realidad y lo formalmente catalogado fue declarada por la propia Administración en la Resolución R.D. No. 9 - 26/98. En consecuencia, a través de este acto, donde admitió la brecha existente entre la realidad y la clasificación formal, el Organismo estableció una autolimitación que hoy no puede ser ignorada. - Al respecto, la parte expositiva de la referida resolución es concluyente respecto de que: “lo referidos contratos no encuadran dentro del concepto de arrendamiento de obra, dado que en este el arrendador asume una obligación de resultado (…) mientras que en el caso, lo fundamental es la prestación de servicios y no un resultado que se considere determinante de la convención” ; y “Que no resulta posible desconocer la real naturaleza jurídica de los vínculos que unen a los citados titulares con el Organismo, los cuales se evidencian a la luz de las opiniones doctrinarias más recibidas y podrían ser reconocidos en eventuales instancias judiciales que promoviesen los interesados (…) ” (Considerandos II y IV, respectivamente, fs. 71 y vto.), (el destacado nos pertenece). - Esto fue reconocido nuevamente por el Organismo mediante resolución Nº AP288/2014 de 27.11.2014 (fs. 38 vto. A.A). - En consecuencia, cobra plena vigencia lo señalado por la Corporación respecto a la observancia de los principios de primacía de la realidad y verdad material Así, en sentencia No. 233/2013, en términos compatibles con el objeto del presente proceso, seña ló: “Una correcta aplicación de los principios de primacía de la realidad, y de verdad material, lleva a descartar las formas utilizadas por el Ministerio para contratar inicialmente a los actores, en tanto surge de la realidad fáctica, suficientemente acreditada en autos, que el vínculo que ligó a los mismos desde un principio fue aquel perteneciente a una relación de subordinación, típica del contrato de trabajo. Parece a esta altura evidente que la referida repartición ministerial recurrió veladamente a distintos tipos de figuras contractuales, en el caso al arrendamiento de servicios, a efectos de sortear las diversas leyes de prohibición de ingreso de nuevos funcionarios públicos aprobadas durante el transcurso de la década de 1990. Debe imperar entonces el principio de primacía de la realidad, propio del derecho del trabajo, y el de verdad material, natural de la esfera administrativa, a efectos de atender a la realidad sustancial, esto es, a lo que verdaderamente ocurrió en los hech os, y no a las formas jurídicas que pretendieron desvirtuarlos. Al decir del emérito Maestro PLÁ RODRÍGUEZ: “Lo que no puede hacerse es invocar un texto escrito para pretender que prime sobre los hechos. Si la práctica demuestra que, en la realidad, se actuó de determinada manera, eso es lo que debe tenerse en cuenta” (Cfme. PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. “Los principios del Derecho del Trabajo” en Biblioteca de Derecho Laboral. Nº 2. Montevideo. 1975. Págs. 221 y ss.). La aplicación de los referidos principios, contrastados con la plataforma fáctica producida en autos, echa por tierra toda la argumentación esgrimida por el Ministerio, y lleva a la convicción de que los accionantes prestaron sus funciones en relación de dependencia desde el inicio de sus vínculos, por lo cual, el B.P.S. debió haber acogido la petición por ellos formulada. De acuerdo a lo expuesto, la denegatoria del ente previsional a la petición presentada por los actores resulta contraria a Derecho, razón por la cual la Corporación se pronunciará por el acogimiento de la demanda incoada”.- En definitiva, como señala la Procuraduría en su dictamen : “La actividad laboral subordinada del accionante (servicios civiles), dio comienzo por el período 24.09.1993 – 31.03.1998, y continúa; por lo que desde el comienzo el vínculo fue único, ininterrumpido y tuvo lugar la aportación correspondiente de las contribuciones de seguridad social (aportes por servicios civiles), que indefectiblemente debe reflejarse oportunamente a los fines previsionales”. - De modo que, si el reconocimiento del vínculo con el BPS de forma dependiente (aportación civil) implicara -en dichos de la demandada - una duplicación de aportes que ya fueron incluidos en su jubilación por industria y comercio (vide fs. 56 y 116 A.A.), deberá el Organismo encaminar las actuaciones, dictando los actos que fueran necesarios, a efectos de cumplir con la anulación de la presente decisión. IV) En un último análisis, con base en todo lo previamente señalado, se rechazará también la defensa del BPS, fincada en el carácter ilesivo del acto. - Sostuvo la demandada que el acto eventualmente lesivo serían los que reconocieron servicios por afiliación civil como trabajador de BPS desde el 1.04.1998 y no el impugnado que rechazó de forma ficta la petición de reconocimiento a los efectos tributario s previsionales de que el compareciente se vinculó con el BPS de forma dependiente por aportación Civil durante el periodo 27/09/1993 a 31/03/1998. - No se comparte dicho temperamento. - El acto impugnado es lesivo en la medida de que el periodo de servicios civiles no integró el cómputo de la pasividad otorgada por afiliación industria y comercio (fs. 116 A.A.) y si bien la Resolución R.D. No. 9-26/98 dispuso la contratación en función pública desde el 1.04.1998 los considerandos de la misma establecen el reconocimiento de una realidad previa dispar a la del contrato de arrendamiento de obra. - Por cuyos fundamentos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Declárase la falta de legitimación causal pasiva del Poder Ejecutivo. Ampárase parciamente la demanda de nulidad incoada, y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado, con el alcance establecido en los Considerando III) y IV). Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).