Sentencia Definitiva N° 161/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de marzo de 2026 No. 161 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 177/2024). RESULTANDO : I) El 05.04.2024 se presentó demanda (fs. 54/64 vta.) dirigida a obtener la nulidad de la Res. de 20.06.2023 del Auditor Interno de la Nación (fs. 12). En dicho acto impugnado, fue dispuesto: “ 1°) Solicitar al Juez competente la Intervención Judicial de la AA como medida autosatisfactiva, con desplazamiento de autoridades (Consejo Directivo y Comisión Fiscal). 2°) Publicar el resumen de lo elevado por la División Cooperativas que obra a fojas 154 a 157 del presente expediente. 3°) Remitir a INACOOP, BPS, BCU y DGI las resultancias de las presentes actuaciones, en cuanto a la presunción de actos contrarios a la normativa vigente”. - Luego de reseñar los antecedentes que dieron mérito al dictado del acto impugnado, la actora sostiene que, no obstante encontrarse pendientes de resolución los recursos administrativos interpuestos en su contra, la AIN promovió igualmente ante el “Juzgado Letrado de Primera Instancia de 5º Turno” la adopción de la medida en cuestión. - Mediante la volición resistida se pretende, por la vía del temor, imponer el sometimiento administrativo y económico de la AA, colocándola en una situación que compromete gravemente la percepción de sus ingresos. - Denuncia que los actos fueron adoptados con abuso y desviación de poder, vulnerando los derechos de representación de la persona jurídica y afectando su normal y adecuado funcionamiento. Agrega que la medida se sustentó en informes de auditores que afirmaron que la contabilidad de la AA no resulta confiable, extremo que calificaron como falso y que, configuraría la conducta prevista en el art. 238 del Código Penal. II) La Auditoría Interna de la Nación (Dr. BB, fs. 71/77), contestó -que en ejercicio de las facultades que le confiere la normativa vigente, la AIN llevó a cabo una actuación de fiscalización de oficio en la AA, en el marco de la cual constató diversas irregularidades. En atención a ello, resolvió solicitar su intervención judicial. - Rechazó que se hubiera incurrido en un accionar abusivo , señalando que varias de las actuaciones cuestionadas por la parte actora debieron haber sido impugnadas oportunamente, sin perjuicio de que ellas carecen de una relación lógica o directa con la resolución recurrida. - La AA recurrió a mecanismos de financiamiento mediante fideicomisos sin contar con la autorización previa de la AIN, en infracción a lo dispuesto por el art. 165 de la Ley 18.407. Dichos fideicomisos tampoco se encuentran registrados ante el Banco Central del Uruguay, como lo exige la normativa aplicable. - En cuanto al agravio relativo a un supuesto abuso o desviación de poder, sostiene que las circunstancias que motivaron el dictado del acto se encuentran debidamente explicitadas tanto en la resolución impugnada como en sus antecedentes administrativos. - Asimismo, desestima que los informes de los auditores configuren la comisión de ilícito penal alguno, afirmando que tal imputación carece de sustento. - Finalmente, señala que la intervención judicial solicitada resulta necesaria para la preservación del patrimonio social de la AA y la adecuada protección de los derechos de los socios que la integran. III) Por Decreto No. 2594/2024 (fs. 79), se dispuso la apertura a prueba, las partes ofrecieron solo las resultancias de autos y, por Decreto No. 6343/2024 (fs. 114), se ordenó que alegaran en el plazo común de 15 días, haciéndolo la actora de fs. 116/124 y la demandada de fs. 126/128 vta. La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 131/2025, aconsejando la confirmación del acto resistido (fs. 131/132 vta.) . Y puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo, se acordó la misma en legal forma (fs. 134). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución , arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 arts. 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión. II) El Tribunal, en decisión adoptada por mayoría, procederá a declarar que el acto encausado no resulta procesable ante su jurisdicción, en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) En primer término, corresponde consignar que la actora circunscribió sus agravios exclusivamente a la porción del acto que dispuso solicitar al juez competente la intervención de la AA con desplazamiento de sus autoridades, sin formular cuestionamiento alguno respecto de los numerales 2º y 3º de la resolución impugnada. Sobre esa base, se entiende que la referida porción del acto que motiva el agravio de la accionante no resulta procesable en esta sede . Si bien tal circunstancia no fue objeto de excepción por la parte demandada, de conformidad con lo dispuesto por el art. 8 de la Ley 20.010, aplicable al caso, el Tribunal se encuentra investido del poder-deber de relevarla de oficio, en tanto se trataría de un supuesto de falta de jurisdicción. Al respecto, resultan plenamente reeditables los entendimientos postulados por la Corporación en las Sentencias Nos. 637/2019, 391/2020 y 570/2023 en cuanto expuso: “… el encausado, se limita a “solicitar” al Juzgado competente, la adopción de determinada medida; en el caso, la clausura del establecimiento comercial del reclamante. Se trata, pues, de un acto instrumental que, desde el punto de vis ta estrictamente jurídico, no produce efecto alguno, porque el mismo no viola ninguna regla de derecho, en tanto su sólo dictado, carece en sustancia, de capacidad para incidir o producir efecto de derecho que permita movilizar el contenido anulatorio. Más aún, en la hipótesis de sostenerse que el mismo fuese procesable, igualmente sería ilesivo o inocuo, porque mientras no se efectivice tal solicitud, no produce eventualmente el daño intrínseco con su sólo dictado. (Cf. Sentencia No. 495/2000). Por otra parte, admitir la procesabilidad del acto implicaría, en los hechos, que tanto el Tribunal, como el Poder Judicial, asuman competencia y analicen el fondo del asunto sobre una misma plataforma fáctica, lo que conllevaría a la eventual existencia de fallos contradictorios, lo que implica una incoherencia del sistema jurídico.”. Con relación a la porción del acto que estima la multa por la infracción de defraudación se trata, pues, de un mero acto preparatorio del procedimiento de determinación, conforme lo dispone el artículo 46 del Código Tributario. Sostuvo el Tribunal sobre el particular: “…dicha fase del acto encausado no resulta procesable ante su jurisdicción, por tratarse de un mero acto preparatorio del procedimiento de determinación, tal como lo dispone el art. 46 del Código Tributario. Dicho acto, dictado dentro del procedimiento de determinación, tiene naturaleza preparatoria, correspondiendo culminar su “iter” formativo, previa vista al interesado. (…) La voluntad de la Administración recién se dará cuando se oiga a la parte (o haya vencido el plazo para que ésta se pronuncie); hasta ese momento la voluntad de la Administración respecto de la determinación tributaria no se habrá formado y en puridad no hay acto administrativo (ya que el acto es la manifestación de voluntad), de ahí que en una relación de medio a fin (obtener determinación tributaria) el acto impugnado no es procesable en tanto es meramente preparatorio de otro principal (Cf. Sentencias Nos. 513/2011, 663/2014)”. En mérito a lo expuesto, el acto, en la porción impugnada, no reúne los caracteres exigidos por los artículos 309 de la Constitución y 24 del Decreto Ley No. 15.524, por tanto, no resulta procesable ante la Corporación. Por tales fundamentos, el Tribunal, en mayoría, FALLA : Declárase que el acto, en la porción impugnada, no es procesable ante esta Sede. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (d.), Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi. DISCORDE: En cuanto considero que la Resolución de fecha 20 de junio de 2023 de la Auditoría Interna de la Nación (fs. 12 infolios) , es un acto procesable ante esta jurisdicción por cuanto independientemente de lo que fuera el resultado final del proceso administrativo, por su contenido era susceptible de provocar un perjuicio a la impugnante. No basta su condición de insumo en el pro ceso administrativo para exiliarlo de la procesabilidad, sino que, en perspectiva en el acceso efectivo a la justicia, lo que debe repararse es si aisladamente puede causarle perjuicio a la peticionante. El deber de garantía del Estado ante los derechos humanos –y el acceso a la justicia es un derecho humano (arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos) – no se agota con que se prevea el mecanismo procesal sino que este debe ser efectivo en el sentido de realizable. Así le compete al servicio de Justicia del Estado, ser muy cuidadoso con la individualización de los posibles o bstáculos en la realización del acceso a la justicia, y una de las formas de concretarlo la constituye la interpretación en el sentido que mejor remueva los obstáculos. Como en casos anteriores en los que se debatió la procesabilidad de un acto administrativo eslabón en el proceso administrativo, entiendo aplicable al caso la interpretación que al respecto realiza Juan Pablo Cajarville cuando expresa: “… Pero puede ocurrir que un acto integrante del procedimiento, sin obstar a la tramitación, además de los efectos sobre el trámite que como tal produzca, viole o lesione – por su propia existencia, por su contenido, o por sus efectos propios ajenos al proced imiento mismo – los derechos o intereses de una persona, sin perjuicio de la lesión que pueda causar además por su incidencia sobre el acto final. Los actos de procedimiento con tal relevancia pueden ser impugnados mediante acción de nulidad en virtud de ese agravio propio , independientemente de la impugnación del acto final o principal al que tiende el procedimiento que integran. No puede entenderse que esa impugnación jurisdiccional esté excluida por el inciso final del art. 24 del Decreto-ley Nº 15.524, porque esa interpretación sería contraria al art. 309 de la Constitución, que consagra el derecho a demandar la nulidad de todo acto administrativo que viole un derecho subjetivo o lesione un interés directo, personal y legítimo, y jamás puede optarse por una interpretació n inconstitucional de una la ley que admita otra conforme a la Carta. Claro que, sin perjuicio de ese accionamiento directo por el agravio propio que el acto cause, la ilegitimidad de estos actos, si revistiera trascendencia, puede invocarse también en la impugnación jurisdiccional del acto final o principal, como vicio de procedimiento; la posibilidad de impugnar el acto preparatorio por el agravio que produce por sí, n o excluye el efecto invalidante que su ilegitimidad produce sobre el principal como vicio de procedimiento, ni puede limitar la facultad del lesionado de hacer valer, en la impugnación del principal, todas sus contrariedades con la regla de derecho, incluso esos vicios de procedimiento” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos”. FCU, 4ª edición, 2008, págs. 152-154). Entiendo que, en el caso, la porción del acto por la cual se decide promover las acciones judiciales en relación a la intervención judicial de la actora con desplazamiento de autoridades, es productora de efectos jurídicos y crea una situación jurídica susceptible de lesionar o “da ñar” su esfera subjetiva. Considero útil a fin de fundamentar tal conclusión, traer a colación diversos argumentos expuestos en un conjunto de ilustrativas discordias del Tribunal, en las cuales se examinó la procesabilidad de actos administrativos que disponían la promoción de acciones judiciales por parte de la Administración. Así, en la discordia de la Ministra Dra. Mariela SASSÓN , relativa a la Sentencia No. 55/2015, se dijo que: “la volición de ordenar denunciar penalmente a una persona, es susceptible de configurar el ejercicio de función administrativa teñida de abuso, exceso o desviación de poder, o versar sobre una errónea percepción de los hechos. La resolución fundada que constituye un requisito de procedibilidad del delito, no es más que el fruto del ejercicio de función administrativa y, como tal, no se haya exenta del contralor jurisdiccional de este Tribunal (Conforme discordias en las Sentencias Nos. 95/2010, 1045/2010 y 513/2011)”. Entiendo que la conclusión sobre la naturaleza de lo resuelto administrativamente no varía en cuanto a la posibilidad de contralor jurisdiccional del TCA si se observa que su contenido, en el presente caso, está dado por la promoción de acciones judiciales sobre la facultad de administrar y disponer de la actora. En tal sentido , corresponde también compartir la expuesto, entre varias, en la discordia a cargo del Ministro Dr. Eduardo VÁZQUEZ en la Sentencia No. 234/2017. Allí, en oportunidad de examinar un acto por el cual la Administración promovió una acción de cobro de pesos, se consignó: “Como ha sostenido Cassinelli Muñoz, la impugnación de la resolución administrativa de llevar un asunto a la vía judicial por el titu lar de un derecho subjetivo violado o el titular de un interés legítimo, directo y personal lesionado por esa decisión, puede ser impugnada en vía recursiva y, agotada la vía administrativa, enjuiciada ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (Cf . CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Impugnación de la resolución administrativa de llevar un asunto a la vía judicial” en “Derecho Constitucional y Administrativo”, LA LEY URUGUAY, 1ª Edición, 2010, pág. 806 -originalmente publicado en R.D.J.A. T. 64, p. 90 y sgtes.). Se ha observado que: “… se trata de una decisión administrativa de llevar un asunto a la vía judicial. En su parte resolutiva, lo que el acto dispone es ordenar a los funcionarios de la Administración a presentar una demanda ante los órganos competentes del Poder Judicial.” (GÓME Z LEIZA, José y PATRITTI ISASI, Marcelo: “Acto administrativo y límites de las facultades de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial en el proceso cautelar tributario” en AA.VV.: “XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal, Paysandú Uruguay, Mastergraf, 2013, pág. 227). Constituye una manifestación de voluntad de la Administración productora de efectos jurídicos, razón por la cual, el nacimiento de esa situación jurídica es susceptible de lesionar “dañar” jurídicamente al sujeto alcanzado por el acto o, sobre quien, en definitiva, recaerá el obrar estatal. Por tanto, debe conceptualmente diferenciarse el acto administrativo y la operación material que da ejecución a la voluntad administrativa de manera que el accionamiento judicial en sí mismo, que da cumplimiento a lo ordenado por el acto, no es procesable porque es un acto de mera ejecución de lo dispuesto, sí lo será el acto que la dispone”. De nuevo, entiendo evidente que tales consideraciones formuladas frente a hipótesis de promoción de denuncia penal o también como la observada de cobro de pesos, en el presente caso, cuyo objeto versa sobre el despliegue de acciones judiciales vinculadas d irectamente con la intervención judicial de una Cooperativa, resultan de entera aplicación. En consecuencia, concluyo en que la Resolución de fecha 20 de junio de 2023 de la Auditoría Interna de la Nación, resulta procesable ante esta jurisdicción.