Sentencia Definitiva N° 367/2006

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 15 de mayo de 2006. No. 367 VISTOS : Para sentencia estos autos seguidos por: “CONSORCIO VIDEO CABLE FLORIDA Y OTRO con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (No.760/03). RESULTANDO : I) Que a fs. 40 comparecieron Consorcio Video Cable Florida y Darwin Ariel Fernández Luzardo, promoviendo acción de nulidad contra los arts. 3º, inc. 12 y 15º, literal b. II) del Decreto del Poder Ejecutivo No. 115/003, publicado en el Diario Oficial del 2/4/03. Indicaron que fueron autorizados a explotar servicios de televisión por cable en el Departamento de Florida por resoluciones del Poder Ejecutivo No. 118 de 14/2/1995 y No. 214 de 10/3/1998, el primero, No. 582 de 7/6/1994 y No. 214 de 10/3/1998, el segundo, siendo quienes han realizado y operan la red de distribución de los servicios de telecomunicaciones para abonados. Manifestaron que el Decreto 115/003, al aprobar el Reglamento de Licencias de Telecomunicaciones, regula situaciones vinculadas a los permisarios, lo que legitima el presente accionamiento. Alegaron la ilegitimidad de la limitación del derecho de propiedad por vía reglamentaria y por ello la extralimitación de la potestad del Poder Ejecutivo. En síntesis, expresaron que los agravios se sintetizan en los siguientes puntos: 1) en que las redes de operación del servicio pertenecen al dominio privado, siendo propiedad de empresas que invirtieron y realizaron dicha infraestructura; 2) que no existe ninguna disposición constitucional o legal que fundamente la obligación de interconexión o acceso, implicando dicha obligación una limitación al derecho de propiedad y, por último, que no tiene fundamentación jurídica suficiente, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 17.296 y el D.L. 14.442. En definitiva, sostuvieron que los derechos fundamentales y, en especial, el de propiedad, pueden ser limitados, exclusivamente, por leyes en sentido orgánico-formal, emanadas del Poder Legislativo, de acuerdo con el procedimiento constitucionalmente previsto, no pudiéndose limitar por decreto del Poder Ejecutivo. Solicitaron -en conclusión- se anule el Decreto No. 115/003 -en cuanto fue objeto de impugnación- y en tanto resultó un “reglamento de ejecución” de la Ley 17.296. II) Conferido traslado de la demanda, comparece a fs. 58 la Administración, argumentando sobre la legitimidad del acto parcialmente impugnado. Sostuvo, que el derecho de propiedad consagrado constitucionalmente, admite limitaciones fundadas en el interés público, a fin de impedir que el mantenimiento en forma absoluta del derecho particular, trabe la satisfacción del interés del grupo social en su conjunto. Manifestó que el modelo de telecomunicaciones que ha sido adoptado mundialmente, supone la apertura del mercado de suministro de servicios, considerando que uno de los factores más importantes de ese modelo, es la interconexión de redes de los distintos operadores y la liberalización del acceso de aquellos recursos que puedan ser considerados esenciales, permitiendo que la población tenga acceso a los servicios de telecomunicaciones. En ese sentido, es que se dictó el Decreto impugnado, el que reglamentó lo consagrado por ley, como por ejemplo: la promoción de la libre competencia en la prestación, sin perjuicio de los monopolios y exclusividades legalmente dispuestas, así como la universalización del acceso a los servicios y la libre elección del consumidor entre diferentes prestadores, debiendo la URSEC (como organismo regulador), proteger los derechos de los usuarios. Fiel a ese objetivo, el Poder Ejecutivo, lo reglamentó por vía de decreto. Agregó, que no comparte lo manifestado por el actor en cuanto a la no aplicación al caso de lo dispuesto por el Decreto Ley 14.442, puesto que dicha norma es anterior en el tiempo, dictada aún cuando no existían en nuestro ordenamiento jurídico, normas específicas sobre defensa de la competencia y se accedía a la aplicación de los principios generales de derecho privado. Concluyó, afirmando que no existió ilegitimidad alguna en el actuar del Poder Ejecutivo, por cuanto no existió contravención a la norma constitucional, pues se dio cumplimiento a las disposiciones específicas de las normas legales, reglamentando las mismas. En definitiva, solicitó se rechace la demanda de nulidad promovida. III) Se abrió el juicio a prueba a fs. 68, certificándose la producida por la parte actora a fs. 84. Alegaron por su orden los actores a fs. 90/93 y 96/103 y la demandada, fs. 106/110. Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen No. 60/05, de fs. 113/115), se citó a las partes para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley Nº 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II) Que el Tribunal, por unanimidad, y sin compartir la posición del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, tras el análisis detenido del sub causa se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria movilizada en esta litis, en mérito a los fundamentos que se pasarán a explicitar. Se impugnan de nulidad por parte de los accionantes: CONSORCIO VIDEO CABLE FLORIDA –integrado por Enoral S.A. y Silvertan S.A.-, y Darwin Ariel FERNÁNDEZ LUZARDO (autorizadas Enoral S.A. y Silvertan S.A. por Resolución del Poder Ejecutivo Nº 545 del 23 de julio de 1993, a explotar los servicios de televisión para abonados en la modalidad cable, en la ciudad de Florida del Departamento de Florida; autorizada Consorcio Video Cable Florida por Resolución del Poder Ejecutivo Nº 118 del 14 de febrero de 1995 a explotar los servicios de televisión para abonados en la modalidad cable, en la ciudad de Florida del Departamento de Florida; autorizada Consorcio Video Cable Florida por resolución del Poder Ejecutivo Nº 214 de 10 de marzo de 1998 a suministrar servicios de televisión para abonados por el sistema cable en las localidades de 25 de Agosto, 25 de Mayo, Cardal, Mendoza, Mendoza Chico, y por el sistema TDH a los localidades de 25 de Agosto, 25 de Mayo, Cardal, Chamizo, Berrondo, Fray Marcos, Independencia, Mendoza, Mendoza Chico, Reboledo y zonas rurales del Departamento de Florida; autorizado Darwin Ariel Fernández Luzardo por Resolución del Poder Ejecutivo Nº 528 de 7 de junio de 1994 a explotar los servicios de televisión por cable en la localidad de Casupá del Departamento de Florida; autorizado Darwin Ariel Fernández Luzardo por Resolución del Poder Ejecutivo Nº 214 de 10 de marzo de 1998 a suministrar el servicio de televisión para abonados por el sistema cable en las localidades de Chamizo y Fray Marcos, y por el sistema TDH en las localidades de Chamizo, Fray Marcos y zonas rurales del Departamento de Florida) (AA “A”, fs. 31/78), quienes realizaron y operan la red de distribución de los servicios de telecomunicaciones para abonados autorizados por el Poder Ejecutivo, los artículos 3º inc. 12 y, 15º lit. b. II) del Decreto Nº 115/003 dictado por el Poder Ejecutivo en acuerdo del Presidente de la República con el Ministro de Defensa Nacional, de fecha 25 de marzo de 2003; publicado en el Diario Oficial el 2 de abril de 2003. Dichas disposiciones reglamentarias fueron objeto de recurso de Revocación interpuesto en tiempo y forma (AA “A” fs. 80/83 y 102/114), operando luego denegatoria ficta al no expedirse en tiempo útil la Administración, y el consiguiente agotamiento de la vía administrativa (art. 5, Ley Nº 15.869). Sin perjuicio de lo anterior, a posteriori, el Poder Ejecutivo se pronunció expresamente respecto del recurso de revocación incoado, desestimándolo, por Resolución Nº 81.500, de 10 de febrero de 2004 (AA “B”, fs. 145/147). III) Formulando agravios, expresaron en síntesis los accionantes que, el Decreto Nº 115/003 del Poder Ejecutivo, en tanto reglamento de ejecución de la Ley Nº 17.296 como se establece en los propios Resultandos y Considerandos del mismo, se halla sometido a las normas jerárquicamente superiores tales como la Constitución y las leyes. En cuanto a la Constitución, los Decretos del Poder Ejecutivo deben respetar aquellas normas constitucionales que reconocen derechos individuales como el de propiedad, puesto que según los arts. 7 y 32 de la Constitución, los mismos únicamente pueden ser limitados por ley en sentido formal. En cuanto a la Ley, un Decreto del Poder Ejecutivo no podría limitar o establecer condiciones que exceden los términos de la norma legislativa, y el Decreto Nº 115/003 no sólo ha excedido el ámbito de la Ley Nº 17.296 a la cual reglamenta, sino que además ha excedido el alcance de otras leyes referidas a telecomunicaciones, tales como los Decretos Leyes Nº 14.442 y Nº 15.671. Resulta evidente que los artículos cuya nulidad se promueve, son limitativos del derecho de propiedad constitucionalmente consagrado, evidenciándose una clarísima contradicción entre la norma constitucional (art. 32), que establece las condiciones para las limitaciones del derecho de propiedad, y la norma administrativa, en el caso, el Decreto Nº 115/003, jerárquicamente inferior; deviniendo este último ilegal e inconstitucional. IV) A juicio de la Corporación, no le asiste razón a la parte actora en su pretensión anulatoria. IV.1.- La Ley Nº 17.296 , de 21 de febrero de 2001, dispuso: Por su art. 71, que en sus disposiciones quedaban comprendidas, las actividades referidas a telecomunicaciones entendidas como toda transmisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza, por hilo, radioelectricidad, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos. Y por su art. 72 se estableció que tales actividades se cumplirán conforme a los siguientes objetivos: a) la extensión y universalización del acceso a los servicios que ellas implican; b) el fomento del nivel óptimo de inversión, para la prestación de los servicios en las condiciones que fije la regulación sectorial; c) la adecuada protección de los derechos de los usuarios y consumidores; d) la promoción de la libre competencia en la prestación, sin perjuicio de los monopolios y exclusividades legalmente dispuestos; e) la prestación igualitaria, con regularidad, continuidad y calidad de los servicios; f) la libre elección por los usuarios entre los diversos prestadores, en base a información clara y veraz; g) la aplicación de tarifas que reflejan los costos económicos, en cuanto correspondiere. Finalmente y, en lo que también hace a la dilucidación de la presente discordia, el art. 86 lit. g) le confirió a la URSEC, entre otros, el cometido y poder jurídico, de “fijar reglas y patrones industriales que aseguren la compatibilidad, interconexión e interoperabilidad de las redes, incluida la red pública, así como el correcto y seguro funcionamiento de los equipos que se conecten a ellas, controlando su aplicación”. IV.2.- Luego, el 25 de marzo de 2003, el Poder Ejecutivo dicta el Decreto Nº 115/003, reglamentario de la Ley Nº 17.296, por el que se aprueba el “Reglamento de Licencias de Telecomunicaciones”. En su art. 2º (Acceso a los recursos escasos o esenciales), se establece que los recursos o medios naturales, físicos o técnicos escasos o declarados esenciales, utilizados para la prestación de servicios de telecomunicaciones, estarán sujetos a la reglamentación que establezca el Poder Ejecutivo o la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones en su caso, a fin de posibilitar condiciones de acceso transparentes y no discriminatorias para los titulares de las Licencias. Por su art. 3º (Definiciones), en su inciso 12 se define que “Red Pública de Telecomunicaciones es, el conjunto de nodos, enlaces, medios y sistemas que posibilita la conexión entre dos o más puntos a fin de hacer efectiva la telecomunicación entre ellos; y que estas redes, en tanto se utilizan para dar servicios al público en general, son consideradas redes públicas de telecomunicaciones y su operador dará interconexión y acceso a otros operadores, prestadores, usuarios o clientes de conformidad con las condiciones establecidas en el reglamento respectivo”. Y, en su art. 15º (Obligaciones de los licenciatarios), lit. b (Respecto de otros licenciatarios), numeral II), se dispuso como obligación la de proveer interconexión o acceso a los recursos de numeración, señalización, enlaces u otros medios de las Redes Públicas de Telecomunicaciones en los casos que corresponda, según la normativa vigente. IV.3.- Los perjuicios invocados por los demandantes que, como se dijo, pasan por considerar este Decreto ilegal e inconstitucional, ya que a su criterio no existe norma jerárquicamente superior –constitucional o legal- que fundamente la obligación contenida en aquella norma, en cuanto establece que el propietario de una red instalada y costeada para prestar servicios de televisión para abonados, deba permitir el acceso y la interconexión de otros operadores, a redes que sin perjuicio de la calificación de públicas que realiza el Decreto del Poder Ejecutivo, de acuerdo a la legislación vigente en nuestro país pertenecen al dominio privado, constituyendo tales obligaciones limitaciones al derecho de propiedad de esas Redes; no son de recibo. Ello, porque si bien es inobjetable la afirmación de que existen determinadas materias que no admiten regulación mediante reglamento por ser de reserva de la ley , como es el caso de lo atinente al “derecho de propiedad” (art. 32 de la Constitución); no es menos cierto que el Decreto Nº 115/003 debe inscribirse en la categoría (siguiendo un criterio material y, por su vinculación del reglamento con la ley) de reglamentos subordinados de ejecución, es decir, aquellos que tienen por objeto complementar las leyes, estableciendo las normas necesarias para hacer posible y asegurar su ejecución (Cf. Enrique SAYAGUÉS LASO: “Tratado de Derecho Administrativo” T. I, pág. 123 y ss.). Y como tal, sólo puede ocuparse de la materia reservada a la ley siempre y cuando cuente con una habilitación legal que lo permita, asumiendo un papel de complemento normativo de esa ley. En tal caso, merced a la debida observancia del mandato constitucional la ley debe abordar por sí misma el núcleo central de la regulación, de modo que la remisión que pueda hacer un reglamento no implique una abdicación de la regulación de dicho núcleo o de sus criterios básicos. Y el reglamento, tratarse de un complemento organizativo y procedimental, y aún de ordenación material, en aquellos aspectos en que pueda requerirse una apreciación técnica o de circunstancias concretas variables que convenga separar de la regulación abstracta de la ley. Para el debido control de estos aspectos, se impone la necesaria referencia al marco sistemático configurado previamente por la ley, sistema en el que forzosamente existen siempre directivas explícitas e implícitas a las que la norma reglamentaria debe acomodarse so pena de invalidez. Y, en el caso de los reglamentos ejecutivos como el que nos ocupa, el mismo debe ser siempre y solamente el complemento indispensable de la ley que desarrolla, y esto en el doble sentido siguiente: por un lado el reglamento ejecutivo debe incluir todo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley misma que desarrolla; y por otro lado, no puede incluir más que lo que sea estrictamente indispensable para garantizar esos fines (Cf. Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA – Tomás- Ramón FERNÁNDEZ: “Curso de Derecho Administrativo I” Págs. 229 y ss.). Por ello, si se repara en que la Ley Nº 17.296 ingresó nítidamente en cuestiones atinentes al derecho de propiedad inherente a los titulares de las redes de telecomunicaciones consideradas públicas, costeadas e instaladas por sus propietarios, en tanto en su normativa se focaliza como de primordial interés en lo que respecta a las actividades referidas a las telecomunicaciones -y, por evidentes razones de interés general que la accionada se encargó de explicar de manera por demás adecuada-, en puntuales objetivos de alcanzar la mayor extensión y universalización del acceso a tales servicios, a la vez que una adecuada protección de los derechos de los usuarios y consumidores; y si todavía con relación a esa misma materia de servicios de telecomunicaciones confiere a la URSEC cometidos y poderes jurídicos tales, como el de fijar reglas que aseguren la interconexión de las redes, incluida la red pública; va de suyo que los artículos cuestionados, imputados de ilegales e inconstitucionales, del Decreto Nº 115/003, en puridad sólo se constituyen en una reglamentación ajustada a derecho, de la ley que le sirve de marco configurándole el sistema al que se debe, ya sea explícita e implícitamente. Porque, no otra cosa lo constituyen las previsiones contenidas en los arts. 3º inciso 12: que le impone a todo operador de una red pública de telecomunicaciones dar conexión y acceso a otros operadores, prestadores, usuarios o clientes; y 15º lit. b. II) por la que se obliga a todo licenciatario a proveer de interconexión o acceso a los recursos de numeración, señalización, enlace u otros medios de las Redes Públicas de Telecomunicaciones. Obviamente, todo en pos de la implantación por el Estado de un sistema de telecomunicaciones que se viene imponiendo en el mundo de avanzada, en el cual se privilegia el bien de la sociedad, el de los consumidores en su derecho a obtener los servicios de la mejor calidad y a precios más accesibles, a resultas de un mercado de suministro de servicios desarrollado y altamente competitivo, y merced a la implantación de un criterio igualitario en el acceso a las infraestructuras ya instaladas en el país -independientemente de la propiedad de éstas que sigue en manos de sus titulares-, que forman parte de la Red Pública de Telecomunicaciones, en tanto se utilizan para “dar servicios al público”. IV.4.- Decididamente, en opinión de la Sala nada sustancial aporta a la solución de esta específica litis la convocatoria del D.L. Nº 14.442, norma de larga data y por la cual se estableciera un régimen de servidumbres gratuitas para los servicios de telecomunicaciones, y donde se consagraba la máxima limitación al derecho de propiedad con la finalidad de asegurar el desarrollo de los servicios de telecomunicaciones; ni aún la del D.L. Nº 15.671 regulador de servicios de televisión por cable, respecto de los cuales y, sin explicar mayores razones, Viera Martínez imputa excesos a sus alcances de cargo de la normativa impugnada. Por los expresados fundamentos y, sin compartir lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA: Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmando las disposiciones contenidas en los arts. 3º y 15º del Decreto Nº 115/003 impugnadas de nulidad. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en $12.000 (pesos uruguayos doce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dr. Rochón. Dra. Battistella. Dr. Lombardi. Dr. Preza. Dr. Harriague (r.). Dra. Petraglia (Sec. Ltda.).