Sentencia Definitiva N° 148/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de marzo de 2026. No. 148 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 581/2023). RESULTANDO : I) La actora dedujo demanda anulatoria (fs. 2 a 7 infolios) contra la Resolución No. 182407798 DP1/2023, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (BPS) de fecha 3 de enero de 2023, por la que se denegó la solicitud de Jubilación Común por Régimen Mixto de Afiliación Industria y Comercio no reconociendo los servicios denunciados como trabajados para BB (servicio doméstico) y computó un total de 18 años, 8 meses y 19 días (fs. 37 a 38 de los A.A.). Relató que se presentó ante BPS con el fin de probar que reúne las condiciones previstas para acceder a la jubilación común por régimen mixto. Sin embargo, la solicitud fue denegada por no alcanzar el mínimo de servicios requeridos, dado que la Administración no hizo una correcta valoración de la prueba ni aplicó correctamente las reglas de la sana crítica desconociendo los servicios domésticos prestados en el período 1/12/1982 al 30/11/1995. Explicó que en dicho período prestó tareas de servicio doméstico para la Sra. BB. Que, si bien no fue presentada como testigo porque falleció, se aportó la declaración de CC, DD y EE declarando los dos últimos. Señaló que respecto de la declaración del Sr. DD, la Administración entendió que su testimonio fue breve y confuso, sin valorar que al momento de la declaración tenía 83 años. En relación al testimonio de EE, indicó que la Administración valoró incorrectamente la prueba teniendo en consideración las reglas de la sana crítica. Manifestó que conferida vista se aprobó la declaración de 3 nuevos testigos: CC, FF y GG. Luego de transcribir parte de sus declaraciones indicó que la Gerencia de Pasividades fue muy rígida con el hecho de obtener fechas exactas de los servicios, así como en precisar días y horas de trabajo, considerando la edad de los testigos, que no eran los empleadores, el tiempo transcurrido, entre otros aspectos. Concluyó que la producción de la prueba testimonial no contó con defensa letrada de la administrada a los efectos de su control, violando su derecho de defensa. En definitiva, demandó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció el BPS extemporáneamente a contestar la demanda, por lo que, por Decreto No. 59/2024 se lo tuvo por no presentado agregando los antecedentes administrativos en 71 fojas (fs. 24 infolios). III) Por decreto No. 612/2024 (fs. 27 infolios) se dispuso la apertura a prueba y diligenciada que fuera la misma y por agregada la documental, por Decreto No. 228/2025 (fs. 66 infolios) se dio plazo para que aleguen las partes, haciendo la parte actora (fs. 68 a 70 infolios). IV) Por Decreto No. 1066/2025 (fs. 72 infolios) se pasaron los autos en vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo quien se pronunció mediante Dictamen No. 302/2023 aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 73 a 75 infolios). V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). Se procesa la Resolución Nº 182407798 DP1/2023, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS de fecha 3 de enero de 2023, por la que se denegó la solicitud de Jubilación Común por Régimen Mixto de Afiliación Industria y Comercio no reconociendo los servicios denunciados como trabajados para BB (servicio doméstico) y computó un total de 18 años, 8 meses y 19 días (fs. 37 a 38 de los A.A.). La resolución fue notificada a la actora el 2 de febrero de 2023 (fs. 38 vto. de los A.A.) e interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 10 de febrero de 2023 (fs. 39 vto. a 41 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días sin que la Administración se pronunciara, el 5 de setiembre de 2023 se configuró la denegatoria ficta, por lo que la demanda anulatoria fue interpuesta en plazo el 1º de noviembre de 2023 (nota de cargo, fs. 8). II) Habiendo analizado los argumentos de la actora, el Tribunal por unanimidad de sus miembros, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria como resultado de la valoración de la prueba allegada y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. Emerge del estudio de los antecedentes administrativos agregados que el 8 de marzo de 2022 la actora se presentó a iniciar el trámite de jubilación con cese (fs. 2 vto. y 3 de los A.A.) solicitando el reconocimiento de servicios domésticos prestados a la Sra. BB en el período 1/12/1982 - 30/11/1995 (fs. 3 vto. de los A.A.), proponiendo el diligenciamiento de prueba testimonial para acreditar tales servicios, en particular familiares de la antigua empleadora. Recabados los testimonios, se deniega el reconocimiento de los servicios de lo cual se confiere visa en fecha 5 de octubre de 2022 (fs. 18 de los A.A.); la cual es evacuado proponiendo nuevos testigos cuyas declaraciones son recabadas por la Administración. Pese a ello, la Administración concluye el procedimiento administrativo dictando la resolución procesada. III) En virtud de los agravios esbozados por la parte actora, el asunto consiste en determinar si hubo una incorrecta valoración de la prueba, así como una violación del derecho de defensa de la accionante durante el procedimiento administrativo. Con relación a la vulneración del derecho de defensa, se entendió no asiste razón a la accionante. Surge de los antecedentes administrativos que en las dos instancias en las que se propuso declaración de testigos, el BPS la notificó con antelación de la fecha y hora en la que se tomaría la declaración (fs. 8 y 24 de los A.A.). Además, en dichas notificaciones se transcribieron los artículos 66 y 67 del Reglamento de Procedimiento Administrativo de BPS en los que se establece, entre otras cosas, el derecho a controlar la prueba y para ello comparecer asistidos por técnicos, especialmente por abogados que podrán hacer repreguntas, así como impugnar las preguntas realizadas. Por lo tanto, se descarta la existencia de una violación del derecho de defensa. En cuanto a la valoración de aprueba, en el caso en particular y conforme a las resultancias de autos, decantadas de acuerdo a una correcta valoración de los hechos relevados, cabe considerar que, la valoración efectuada por la Administración y que da fundamento a la Resolución impugnada, resulta reñida con las reglas de la sana crítica y de la experiencia. En el caso, ni el Reglamento de Procedimiento Administrativo aplicable en el BPS (Resolución del Directorio 40-2/97), ni la legislación procesal consagran un canon probatorio expreso. Esta última consagra con regla de valoración de la prueba la sana crítica (artículos 140 del CGP y 349 del CPC); en la cual puede fundarse el estándar de probabilidad prevalente por tratarse de un canon racional de decisión sobre la prueba. En consecuencia, la Administración al momento de decidir sobre el acaecimiento de un determinado hecho (en el caso si existió la prestación de servicios en un período determinado), debe aplicar el criterio de la probabilidad prevalente, de manera que, entre distintas hipótesis, ha de escoger la que cuente un mayor grado de confirmación o más elevado nivel de probabilidad. La Doctrina especializada ha sistematizado como estándares posibles a tener en cuenta para poder considerar probado el enunciado fáctico los siguientes: a - una semiplena prueba, es decir, que el enunciado referido a un hecho haya tenido algún grado de confirmación estando en este caso ante una confirmación probatoria débil o lábil, en tanto no es suficiente para que el hecho en cuestión se pueda reputar probado; b - una prueba más allá de toda duda razonable, es decir un umbral elevado de confirmación de un hecho (clear and convicing evidence o Proof Beyond any reasonable doubt) por el cual se exige una certeza absoluta de su ocurrencia, de manera que cualquier prueba que genere una duda sobre la ocurrencia del hecho conlleva que el mismo no se tenga por probado; y c - una prueba fundada en el criterio de la probabilidad prevalente (more probable or less probable), según el cual “el juez debe elegir la hipótesis fáctica que haya recibido el sustento relativamente mayor, respecto de cualquier otra hipótesis”, o en otros términos “una hipótesis fáctica debe preferirse si su probabilidad prevalece sobre la probabilidad de cualquier otra hipótesis, y en particular sobre la probabilidad de la hipótesis contraria”. (TARUFFO, Michelle. Simplemente la verdad. Ed. Marcial Pons. Año 2010, pág. 250). De la misma forma, María Gascón, explica que según este estándar “una hipótesis sobre un hecho resultará aceptable o probada cuando sea más probable que cualquiera de las hipótesis alternativas sobre el mismo hecho manejadas o consideradas en el proceso y siempre que dicha hipótesis resulte “más probables que no”; es decir, más probable que su correlativa hipótesis negativa” (GASCON, Marina. Sobre la posibilidad de formular estándares de prueba objetivos. En Proceso, prueba y estándar. ARA Editores, Año 2009, pág. 19). Si el primer estándar (semiplena probatio) es refutable por insuficiente, el segundo se reserva a la materia penal, y el tercero se ha extendido a la civil en sentido amplio, por lo que es trasladable a la verificación administrativa de los hechos. Cuando no existan reglas que consagren el estándar de confirmación que se considera necesario o suficiente para que se produzcan ciertos efectos, la decisión de considerar un enunciado fáctico como adecuadamente probado debe guiarse según criterios racionales. De esta manera, el estándar de probabilidad prevalente proporciona un criterio racional para la elección del juez, en la medida que auxilia a escoger entre las alternativas posibles cual es la más racional. Finalmente, respecto a la valoración de la prueba debe analizarse qué grado de probabilidad, certeza o confirmación ha alcanzado la hipótesis sostenida por la accionante (existencia de servicios) por lo que debe “medirse” dicha probabilidad; a efectos de lo cual indefectiblemente debemos hablar de estarse a las reglas racionales de la sana crítica. Asimismo, conforme el tipo de actividad que se pretende probar -trabajo doméstico- y por su propia naturaleza de ser prestado en el hogar o morada del empleador, la forma en que se desenvuelve y sus pormenores resulta excluido del conocimiento exacto y preciso de terceros. Se trata de un ámbito o reducto de intimidad, por tanto, reservado y excluido de la esfera de conocimiento de terceros. Esto permite atribuirle ciertas notas y exigencias a la prueba que se proponga para acreditar el mismo, en tanto el trabajador doméstico carece de testigos directos con los cuales haya compartido el lugar o jornada de trabajo; y este tipo de trabajo - de acuerdo a máximas de la experiencia - es común que se desenvuelva bajo cierto halo de informalidad, sin registros, inscripciones, sin mayores solemnidades documentales (recibos, planillas, etc.). Por consiguiente, en estos supuestos la prueba directa de los hechos cede a un razonamiento inferencia o presunciones, de manera que, a partir de un hecho conocido aportado por relatos de terceros ajenos a la morada, podemos llegar a concluir que otro hecho (inferido) ha ocurrido. En el caso y respecto a los testigos, la Administración debió considerar dos aspectos de especial trascendencia, a saber, la edad de los testigos y que declararon sobre hechos ocurridos hace casi cuarenta años atrás. Así los testigos al momento de declarar tenían las siguientes edades: DD 83 años, EE 73 años, CC 76 años, FF 83 años y HH 78 años. Por su parte los servicios denunciados inician en el año 1982. En consecuencia, si bien no se desconoce que existieron algunas imprecisiones en los relatos, todos coinciden en que la actora trabajó para la Sra. BB realizando tareas domésticas y que lo hizo en el entorno del período declarado. Los hijos de la Sra. BB coinciden en que la accionante trabajó cuidando a su madre, lo que constituye un testimonio de importancia dado que se trata de los sucesores de la persona a la que prestó los servicios. Así, el Sr. DD, declaró: “Ella cuidaba a mi madre BB, mi viejo murió como hace 15 años. Cuidó a mi madre desde 1990 hasta que falleció” (fs. 10 de los A.A.). El otro hijo, Sr. CC depuso: “A ella la conocí en 1980, la conocí porque ella está en casa y yo venía de Maldonado. Yo trabajaba en Maldonado. Ella ayudaba a mi madre BB (fallecida), la primera vez que la vi me acuerdo que estaba tomado mate al sol con mi madre”. (Fs. 25 vto. de los A.A.). Un sobrino de la Sra. BB declaró: “Yo la vi trabajar en la casa de mi tía, le armaba la cama, cocinaba, lavaba la ropa y esas cosas. Eso es cuando yo la veía cuando volvías de las changas de Maldonado o en el centro, o en los viñedos” (fs. 13 de los A.A.). Por su parte, el testigo Sr. FF, vecino, señaló: “Se que trabajó en la casa de la señora BB, yo creo que era cuidarla, acompañarla, los hijos y las hijas se iban a trabajar” (fs. 29 de los A.A.). Otro vecino también declaró: “Ella cuidaba a BB, era empleada doméstica, hacia limpiezas y la cuidaba” (fs. 31 vto. de los A.A.). En cuanto al período laborado, existen algunas imprecisiones sobre su inicio, pero todos coinciden que prestó servicios hasta la época en que falleció la Sra. BB. Al respecto, el hijo DD declaró: “Cuidó a mi madre desde 1990 hasta que falleció” (fs. 10 de los A.A.). El otro hijo, CC declaró: “No se las fechas, puede ser en el 82 o 84, más o menos opino que fue por el 90, no sé bien ya que en 1999 falleció ella y fue en esa época que yo volví” (fs. 26 vto. de los A.A.). A su vez, el testigo FF señaló: “Ella se mudó al barrio en 1982-1983 y entró a trabajar, en esa casa, hasta el 90 y pico antes de yo jubilarme” (fs. 29 vto. de los A.A.). Antes había señalado que “… cuando yo me jubilé en 1999 ella ya no está trabajando con ella. Creo que trabajó hasta 1995 o 1996, BB falleció unos meses antes de que yo me jubile” (fs. 29 de los A.A.). En sede jurisdiccional expresó: “Algo más de 10 años, hasta el 94 o 95 no más del 95, ya que los hijos de esta señora, yo me case por segunda vez estuvieron en mi reunión familiar y ya había faltado esta señora, la vi menos a AA” (fs. 58 infolios). En el caso de la apreciación del cumulo probatorio, conforme a las reglas de la sana crítica, no permite avizorar como legítima la conclusión arribada por la administración actuante. Las declaraciones referidas son coincidentes y además provienen de testigos directos. A ello se suma la fuerza probatoria que poseen las declaraciones de los familiares directos de la persona a la que se le prestaban los servicios domésticos denunciados, sujetos con concomiendo directo de los hechos, todos contestes en la labor desempeñada por la actora para la Sra. BB por el período denunciado, más allá de las imprecisiones respecto a la fecha de inicio del mismo. Respecto a esto último el mojón de inicio en el año 1982 y la prestación ininterrumpida del servicio doméstico del cual todos los testigos fueron contestes permite acreditarse hasta el año denunciado, esto es, 1995. Como se refirió anteriormente, el paso del tiempo desde que acaecieron los hechos y la edad de los testigos justifica razonablemente imprecisiones que pudieran existir en los testimonios. Es dable destacar que, como ha indicado este Tribunal, al tratarse de hechos que acontecieron hace muchos años, no se puede exigir una declaración totalmente exacta. Hechos que además tienen la particularidad de que se desarrollaron en el ámbito doméstico. Resulta aplicable lo indicado en Sentencia No. 846/2023 en donde el Tribunal expresó: “… cuando se trata de declaraciones sobre hechos que ocurrieron hace muchos años, como ocurre en el sub-examine, “no cabe exigir una puntillosa pulcritud en la deposición de quienes atestiguan sobre servicios denunciados por el interesado en obtener al amparo jubilatorio, sobre datos de la vida ocurridos tiempo atrás” (Sentencias Nº 457/2011, 434/2009, 193/2008, 809/2012, 20/2020, 302/2021 y 588/2023). Lo expresado anteriormente no puede significar “una suerte de franquicia probatoria en favor del interesado, que determine el auxilio anulatorio en base a una excesiva benignidad en la valoración del informativo testimonial aportado” (Sentencias Nº 809/2012, 181/2013, 143/2017, 1053/2017, 459/2018, 629/2018, 20/2020, 302/2021 y 588/2023, entre otras)”, por lo que en el caso se deberá estar a un minucioso análisis de la prueba aportada para determinar si resultó acreditado o no el período o períodos declarados. En consecuencia, corresponde anular la Resolución procesada. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).