Sentencia Definitiva N° 143/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de marzo de 2026. No. 143 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ AA con INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN. Acción de nulidad” (Ficha No. 455/2024). RESULTANDO: I) Surge de fs. 7 que el 22 de julio de 2024 la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución No. 21 de fecha 8 de noviembre de 2023, dictada por el Directorio del Instituto Nacional de Colonización que dispuso “Aplicar a la empresa AA una observación en el RUPE por incumplimiento de contrato, en el marco de la Licitación Abreviada Ampliada No. 03/2022” (fs. 98 vto. A.A.). Reseñó que se vio impedida por justa causa de entregar los vehículos en fecha, en tanto se dieron una serie de hechos que conspiraron contra el correcto cumplimiento de AA. A nivel mundial se dio una escasez de semiconductores que son el “cerebro” de los vehículos. Aseveró que, si bien la pandemia fue una de las causas originarias, el problema se agravó por la guerra entre Ucrania y Rusia y la crisis en las cadenas de suministros por problemas de fletes. Se trató de un impedimento que afectó a todos los fabricantes de vehículos en el mundo y que, por lo tanto, estaba fuera del alcance de AA evitar. En efecto, es un hecho notorio que la escasez de semiconductores afectó notoriamente al sector automotriz, y AA no fue una excepción. En su memorial de agravios señaló error en los motivos al tomar por cierto que hubo atraso de tres meses en la entrega de todas las unidades adquiridas, cuando se hicieron entregas parciales. Sostuvo la existencia de error en la apreciación de la importancia del factor plazo de entrega y adujo que el plazo no era un factor central en la licitación. Adujo severidad no basada en una causa razonable, e inflexibilidad de la oficina de Contrataciones al no coincidir con la irrelevancia del plazo de entrega. Alegó la ausencia de perjuicio económicos para el ente y la ausencia de proporcionalidad de la sanción. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) A fs. 24, el 10 de octubre de 2024 los representantes de la demandada contestaron la demanda incoada. Reseñaron los antecedentes al dictado del acto enjuiciado y sostuvieron, sobre la eximente de responsabilidad invocada, que conforme manifestó la empresa adjudicataria, lidera desde el año 1963 en su actividad comercial, motivo por el cual entiende que bien pudo prever los riesgos que podía asumir para cumplir efectivamente con los términos en los que se obligó en la licitación. Afirmaron que la adjudicataria a sumió una obligación de resultado que debió asegurar, y al no alcanzar dicho resultado, es que incurrió en responsabilidad y en virtud de ello, es que el Directorio adoptó la resolución impugnada, mediante la cual se dispuso la sanción de observación. Controvirtieron los agravios invocados por la contraria en el entendido que el plazo máximo de entrega de los vehículos de acuerdo con lo señalado en el pliego vencía el 27 de marzo de 2023; en que ni en el pliego ni en la oferta presentada por la empresa estaba previsto la entrega parcial de los vehículos; y que el I .N.C., ante el incumplimiento de la actora de su obligación contractual, se pronunció en forma razonable, aplicando la sanción más leve. Concluyeron que la Administración había actuado conforme a Derecho y solicitaron la confirmación del acto atacado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra agregada entre fs. 33 y 38. IV) Alegaron las partes en el plazo común: la actora a fs. 39 y siguientes y la demandada a fs. 45 y siguientes. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen N o. 175/2025 por el que aconsejó confirmar el acto administrativo en cuestión (fs. 50 y 51). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO: I) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto Ley No. 15.524, Leyes Nos. 15.869, 20.010 y 20.212 en tanto este proceso se promovió el 22.7.2024 contra un acto administrativo notificado a la hoy accionante el 21.11.2023. II) Control formal del accionamiento. Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad (artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, se procesa la nulidad de la Resolución No. 21 de fecha 8 de noviembre de 2023, dictada por el Directorio del Instituto Nacional de Colonización que dispuso “Aplicar a la empresa AA una observación en el RUPE por incumplimiento de contrato, en el marco de la Licitación Abreviada Ampliada No. 03/2022” (fs. 98 vto. A.A.). Contra dicho acto, notificado a la actora el 21 de noviembre de 2023 (fs. 101 vta. A.A.), interpuso en tiempo y forma (el 24 del mismo mes y año) recurso de revocación (fs. 120 vta. A.A.). Por Resolución No. 5/2024 de fecha 30 de abril de 2024 el Directorio del Instituto Nacional de Colonización, desestimó el recurso (fs. 140 y 141 A.A.), la que fue notificada el día 9 de mayo del mismo año (fs. 142 vta. A.A.). Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 22 de julio de 2024 - nota de cargo a fs. 13). III) Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que, con fecha 21 de julio de 2022, el Directorio del I.N.C. aprobó el Pliego de Condiciones Particulares que regiría el llamado a Licitación Abreviada para la adquisición de hasta 7 vehículos a nafta, doble cabina, 4x2 (fs. 28 vta. A.A.), agregándose su Pliego y anexos (fs. 19 a 26 A.A.). El 9 de setiembre de 2022 se realizó la apertura de las ofertas, presentándose AA, BB, y CC (fs. 38 A.A.), luciendo la oferta de la actora a fs. 46 y siguientes de los antecedentes. Por Resolución N o. 6/2022 de fecha 1 2 de octubre de 2022, el Directorio del I .N.C. adjudicó la licitación de marras a AA (fs. 60 A.A.), siendo notificada la actora el 26 de octubre de 2022 (fs. 63 vta. A.A.). Ante el requerimiento de la demanda respecto a la entrega de los vehículos con fecha 19 de diciembre de 2022 la actora responde: “Las camionetas van a llegar en Marzo y Abril, seguramente hagamos entregas parciales” (fs. 77 vto. A.A.); y con fecha 20 de marzo de 2023, la actora responde: “Estamos trabajando con fábrica sobre la llegada de las unidades que faltan entregar, aproximadamente entre 30 y 60 días.” (fs. 77 A.A.). El Departamento de Contrataciones informa con fecha 15 de agosto de 2023 que: “La primera entrega fue de dos camionetas el día 12 de abril de 2023. La segunda entrega fue el 26 de mayo de 2023. Y la tercera y última entrega fue el 26 de junio del mismo año” (fs. 87 vto. A.A.). Y el 18 de agosto de 2023 el Departamento de Contrataciones, entendió que, ante el incumplimiento constatado, correspondía imponer a la empresa, una multa por incumplimiento de contrato por el 5 % del monto de la adjudicación, monto que asciende a USD 8.207,50 (fs. 88 A.A.). Se otorgó vista a la actora (fs. 89 A.A.) quien la evacuó en los términos que surgen del escrito agregado a fs. 90 y vto. de los antecedentes. Por nuevo informe de fecha 20 de setiembre de 2023 el Departamento de Contrataciones, sugirió elevar las actuaciones a efectos que se disponga si procede la aplicación de la multa por incumplimiento de contrato por el 5 % del monto de la adjudicación, monto que asciende a USD 8.207,50, o por el contrario se dispone la realización de una observación en RUPE (fs. 95 A.A.). A continuación, recayó el acto de adjudicación que se procesa (fs. 98 vta. A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV.1) A partir de una lectura detenida de los antecedentes del acto, relatados en el numeral anterior, el Tribunal arriba a la conclusión de que el acto enjuiciado resulta ajustado a Derecho, resultando totalmente desestimables los agravios invocados por la pretensora. En efecto, el Pliego que rigió la Licitación Abreviada de referencia, estableció que se debía “ Especificar plazo de entrega a contar desde la notificación de la resolución de adjudicación.” (numeral 2 b) a fs. 19 vta. y 20 A.A.); en su oferta la adjudicataria estableció que el plazo de entrega de los vehículos sería de “ 150 (ciento cincuenta) días a partir de recibida la correspondiente notificación de adjudicación” (ver Plazo de Entrega, fs. 47 AA); y la notificación a la empresa adjudicataria se verificó el 26 de octubre de 2022, según mail que se encuentra glosado a fs. 63 vta. de los antecedentes administrativos. De manera que asiste razón a la accionada respecto a que el 27 de marzo de 2023 venció el plazo para entregar los vehículos adjudicados; siendo, además, demostrativo del incumplimiento lo informado con fecha 20 de marzo de 2023, a fs. 77 de los antecedentes, acerca de que la propia empresa había manifestado s obre la llegada de las unidades que faltan entregar, demoraran aproximadamente entre 30 y 60 días, lo que denota la imposibilidad de cumplir con la entrega en la fecha pautada. A su vez, no es un hecho controvertido que los 7 vehículos fueron entregados con fechas 12 de abril de 2023; 26 de mayo de 2023; 26 de junio del mismo año -fs. 87 vto. A.A., y fs. 9 infolios - pues a dicha fecha se encontraba vencido con exceso el plazo exigido por la Ley que rigió la contratación, la que por su parte no previó la posibilidad de entregas parciales. IV.2) Ahora bien, la actora esgrimió que se vio impedida por justa causa de entregar los vehículos en fecha por causas ajenas a su control y que guardan relación con la escasez de semiconductores que son el “cerebro” de los vehículos, la situación generada por la pandemia y en particular crisis en las cadenas de suministros por problemas de fletes. Y postuló que ello implicó una eximente de responsabilidad. Al respecto, cabe remitirse al reciente análisis efectuado en similar causa donde recayera la Sentencia N o. 175/2025 del Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, y que este Colegiado comparte. Así corresponde invocar el Considerando 6 del referido fallo, donde el a quo sostuvo: “ … lo que debe analizarse es si existió una causa de exoneración, un caso fortuito o fuerza mayor que enerve la imputación del incumplimiento, ya sea que se vea como una interrupción del nexo causal o de la imputación subjetiva de la falta de ejecución de la prestación. Tal como señala DELPIAZZO (Contratación administrativa; FCU: Montevideo, 2019; p. 303), la fuerza mayor aplicada a la contratación administrativa puede determinar dos efectos: (a) exonerar de responsabilidad por el incumplimiento, como aquí se pretende (fuerza mayor absoluta) y (ii) fundar la indemnización correspondiente en caso de que el cumplimiento no deviniese imposible pero sí excesivamente oneroso por la ocurrencia del evento inimputable, función que no se ha invocado por accionante (fuerza mayor relativa). Ahora bien, en cuanto a lo configuración de la fuerza mayor, existe consenso doctrinario y jurisprudencial en cuanto a que el evento debe revestir las notas de: exterioridad, imprevisibilidad e irresistibilidad. En cuanto a lo primero, supone que las partes no hayan dado causa al evento que se presenta como “fortuito”. Lo segundo, apunta a la razonable previsibilidad del suceso, puesto que el concepto estricto llevaría a concluir que son muy pocas cuestiones las que no pueden preverse de alguna manera. Finalmente, en lo que constituye la nota definitoria, que no sea posible contrarrestar la operatividad de la causa, incluso si ésta se hubiese previsto. Esto, a su vez, debe determinar la imposibilidad de cumplimiento, lo que se analiza según parámet ros subjetivos u objetivos, según si la causa extraña hacía imposible el cumplimiento para el contratista concretamente considerado (imposibilidad relativa) o si se trataba de una dificultad que hacía fácticamente imposible el cumplimiento de la prestación (imposibilidad absoluta) (Cf.: DELPIAZZO, C.; Contratación administrativa; FCU: Montevideo, 2019; p. 303; MARIÑO, A. (Dir.) Tratado Jurisprudencial y Doctrinario de Derecho de Daños, Tomo I; Ed. La Ley Uruguay: Mdeo., 2018; pp. 624 a 645; GAMARRA, J.; Responsabilidad Contractual, Tomo II; FCU: Mdeo., 2012 pp. 48 a 50; CAFFERA, G.; Responsabilidad civil contractual; FCU: Mdeo., 2022; pp. 111 a 128). En definitiva, entonces, habría operado caso fortuito si la situación de congestionamiento del transporte internacional de cargas fue algo (i) exterior o externo, (ii) imprevisible e (iii) irresistible para la adjudicataria al tiempo de ofrecer la entrega en 120 días, puesto que fue en aquella oportunidad que debió valorar las variables conocidas o probables que pudieran afectar el cumplimiento en los términos en los que lo estaba ofertando (Cf.: ALTERINI, A., AMEAL y LÓPEZ CABANA; Derecho de las obligaciones; Ed. Abeledo Perrot: Bs. As., 2000; p. 369). Al respecto, no caben dudas de que se trata de un evento exterior a la adjudicataria. En efecto, no fue su propia conducta la que determinó el congestionamiento de los puertos y las consecuentes demoras en el trasporte. No obstante, de acuerdo con la documentación aportada por ella en la vía administrativa y en función de la información que de allí se extrae, tal circunstancia no aparenta como imprevisible; a lo que se agrega que, de acuerdo con las reglas de la experiencia, tampoco era irresistible. Esto último, en dos sentidos: puesto que pudo preverse otro plazo de entrega para resistir los efectos de las previsibles contingencias de las compraventas internacionales, contemplando especialmente que el plazo de cumplimiento fue libremente establecido por la oferente, por lo que era un requisito de eficacia que se encontraba bajo su control; o también, pudo haberse optado por cambiar el medio de transporte elegido para lograr el cumplimiento en tiempo (por ejemplo, haber recurrido al transporte aéreo)”. En el caso, la actora adujo que la escasez de semiconductores que son el “cerebro” de los vehículos, la pandemia causada por el Covid 19, la guerra entre Ucrania y Rusia y la crisis en las cadenas de suministros por problemas de fletes, impidieron entregar los vehículos en fecha. Pues bien, no cabe dudar de la notoriedad tanto de la pandemia como de la guerra citada; sin perjuicio de ello el hecho notorio referido a la escasez de semiconductores que son el “cerebro” de los vehículos, no fue acreditada. Es de verse que, en la etapa administrativa, la actora pretendió argumentar que existieron causas no imputables a AA que retrasaron la entrega de los vehículos, tal extremo emerge del documento dirigido al I.N.C. y suscrito por el Gerente de Ventas Sr. DD mediante el cual expone la situación mundial, donde consignó: “… lamentablemente debido a situaciones ajenas a nuestra voluntad nos fue imposible realizar la entrega en los plazos establecidos. Dicha situación fue producto de una dificultad a nivel mundial de faltante de insumos, los cuales dificultaron de manera extraordinaria la producción de vehículos 0 km. Ese problema no fue exclusivo de AA, sino que afectó a todas las marcas a nivel mundial” (fs. 93 y vto. A.A.). A su vez en la etapa probatoria de este contencioso administrativo (fs. 33 infolios), la actora no logró acreditar sus afirmaciones, como era su carga. Por el contrario, únicamente agregó copia simple de reporte de prensa del medio “20minutos” La Información -Económica, que carece de fecha y origen, dando cuenta de que AA no sería capaz de cumplir con su objetivo de producción de vehículos del ejercicio fiscal en curso debido a ajustes de manufactura por la persistente escasez de semiconductores (fs. 2 infolios). Tampoco des plegó esfuerzo probatorio alguno respecto a los problemas de fletes que afectaron en particular a su proveedor de vehículos. Tal orfandad probatoria, sella la suerte del accionamiento anulatorio, en tanto resulta insuficiente para acreditar la eximente de responsabilidad invocada. IV.3) En definitiva, la sanción objeto de impugnación es el resultado del accionar de la parte actora, conforme lo prevenido en el numeral 2 b) del Pliego (fs. 19 vta. y 20 A.A.). Por tanto, nada cabe objetar a la Administración. No existió ausencia de veracidad ni irrazonabilidad, como argumentó la accionante; y tampoco se vislumbra la alegada desproporción respecto de la aplicación de la observación en el RUPE. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).