Sentencia Definitiva N° 141/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de marzo de 2026. No. 141 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA . Acción de Nulidad” (Ficha N o. 374/2023). RESULTANDO : I) El 31.07.2023, compareció el Dr. BB en representación de AA, con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución S/N de 25.10.2022, dictada por la Dirección General de Salud del Ministerio de Salud Pública, en ejercicio de atribuciones delegadas, que resuelve: “1°) Aplícase a la ‘AA, RUT 210256320012, una MULTA consistente en 150 UR (ciento cincuenta Unidades Reajustables), en razón de los incumplimientos a la normativa sanitaria en materia de control del tabaco, constatados en el relevamiento realizado a las cajillas de cigarrillos y productos comercializados por la mencionada empresa.” (fs. 39 vto./40 A.A.). - En su libelo (fs. 11/36), expresó, sintéticamente que: - La Resolución resistida está viciada, no existiendo presupuestos para su dictado, siendo carente de motivación suficiente. - La Ordenanza Ministerial No. 107/2022 de 24.01.2022, de referencia en la Resolución encausada que dispone una multa a la actora, fue publicada en el Diario Oficial con posterioridad de la determinación de los supuestos incumplimientos que se le imputan en autos, no encontrándose vigente a tal momento. La misma debió ser notificada personalmente, pues el grupo de sus destinatarios es determinable, lo que no ocurrió. - Puntualizó que la ordenanza indicada implementó una plataforma llamada “VUCE”, la que se trata de una mera herramienta para agilizar las inscripciones de productos y, que en ningún momento esta disposición le concede al Ministerio de Salud Pública nuevas potestades como las que aluden de autorizar o desautorizar la utilización de una marca comercial legítimamente conferida a través de un procedimiento vigente por la Ley de Marcas. - En ningún momento la reglamentación le otorga en forma legítima, a través de esta modificación de plataforma de inscripción de los productos a una Comisión Asesora del MSP como resulta ser el Programa Nacional de Control de Tabaco, potestad fiscalizador a alguna, en cuanto al registro y la autorización comercial de marcas por parte de personas físicas o jurídicas hecho que es competencia del Ministerio de Industria Energía y Minería a través de la DNPI. - La marca de un producto de tabaco se debe registrar en el Registro Nacional de marcas y patentes en base al cumplimiento de la Ley No. 17.011, pero el MSP no posee la potestad ni competencia para prohibir su comercialización por una mera ordenanza minist erial, no poseyendo capacidades fiscalizadoras. - Sobre el concepto homologación, manifestó que alude al análisis de los productos y sus cualidades, nunca de las marcas, dado que el MSP no tiene la potestad para aceptar, rechazar o prohibir su comercialización, existiendo, por imperio de la Ley de Marca s un organismo elaborado con dichas facultades y un registro específicamente encargado para este tema. - Destacó que la Comisión Asesora y el Programa Nacional de Control de Tabaco brindan la motivación de acuerdo a conformidad del producto que se pretende ingresar a la venta en plaza, pero no poseen potestad alguna o competencia para expedirse respecto de asuntos marcarios y mucho menos prohibir su comercialización pues estaría contraviniendo la Ley de Marcas a través de la cual estos productos han sido legítimamente inscriptos. - Afirmó no haber incumplido con el artículo 5 del Decreto No. 120/019. La Administración le imputa que en la cara lateral no puede figurar ninguna leyenda, como por ejemplo "20 cigarrillos", "10 cigarrillos", etc. Sin embargo, el art. 5º del Decreto 120/019 dispone que "toda otra información adicional exigida por la reglamentación, se ubicará en una de las caras laterales del envase", que incluye "información dirigida al consumidor". - Por tanto, la observación que se le imputa es contradictoria con la reglamentación vigente, en tanto no se encuentra prohibido incluir otros elementos adicionales como la información relativa al contenido del empaquetado. Tampoco se trata de información falsa, equívoca o engañosa que pueda inducir a error con respecto a sus características, efectos sobre la salud, riesgos o emisiones. - Asimismo, tampoco se vulnera el artículo 9º del Decreto al incluirse un código de trazabilidad, que permite dar información y seguridad al consumidor sobre el origen del producto. Tampoco hay violación al artículo 10º del Decreto, en tanto las marcas de los filtros no son elementos decorativos, sino que procuran brindar información al consumidor sobre la ubicación y contenido de las cápsulas saborizadas incluidas en el interior de los filtros. - De igual modo, el artículo 3° tampoco fue transgredido, en tanto las marcas relevadas dejaron de producirse y no han podido sacarse de comercialización con facilidad. Añade, que las marcas "Dual Sens" y “Berry Mint" expresan características del producto que lo diferencian del cigarrillo tradicional. - Finalmente, afirma que la multa aplicada (150 U.R.) no guarda relación con la falta cometida, por lo que es ilegítima por desproporcionada. II) El Ministerio de Salud Pública, representado por el Dr. CC, al evacuar el traslado (Decreto No. 3634/2023 fs. 38), sucintamente, contestó (fs. 42/46 vto.): - La legislación general sobre salud pública y especial en materia de tabaquismo vigente, se inscribe en una política de salud pública. De allí, que el acto impugnado fue dictado en cumplimiento de dicha legislación, por lo que el actuar de la Administraci ón ha sido legítimo, relevando, además, diversa jurisprudencia del Tribunal en la materia. - En el caso en cuestión, los inspectores del Programa Nacional de Control de Tabaco, realizaron un relevamiento de cajillas de cigarrillos de diferentes marcas comercializadas por la actora, constatando incumplimientos a la normativa vigente establecida por Ley 19.723 y Decreto No. 120/2019. - Se constató; incumplimiento de la normativa vigente sobre empaquetado neutro, existiendo en las marcas relevadas, presentación y/o términos descriptivos susceptibles de dar la falsa impresión de tratarse de productos menos dañinos, en contravención a lo dispuesto por el art. 8 de la Ley No. 18.256, amén del Decreto No. 284/008 (artículos 2 y 3) y Decreto No. 120/2019. - De tal modo, el MSP actuó de acuerdo a la normativa no como fiscalizador en cuanto al registro y utilización de marca sino en protección de la salud y de la legislación que respalda tal accionar. - Defendió que no existió ampliación del concepto de “homologación”. - Por último, sostuvo que el monto de la multa impuesta se encuentra dentro de los límites establecidos por el art. 396 de la Ley 19.924, habiendo sido impuesta dentro del rango y en ejercicio de los poderes de MSP. - En definitiva, bregó por la confirmación del acto. III) Se dispuso la apertura a prueba por el plazo de 10 días (Decreto No. 4714/2023 , fs. 47 bis), la que fue diligenciada hasta que el 12.12.2024 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 87). La demandada y la parte actora alegaron en el plazo común de quince días (fs. 90/97 vto., y fs. 99/108, respectivamente). - La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 226/2025 de 5.05.2025, donde aconsejó desestimar la demanda, confirmando el acto administrativo impugnado (fs. 111/113 vto.) y, puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 115). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente que habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9). - En efecto, el acto impugnado le fue notificado a la parte actora el 17.11.2022 (fs. 43/44 vto., A.A.) y, el 25.11.2022, se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 48/52 vto., A.A.). - El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, la que se configuró el 20.06.2023, al no expedirse la Administración en plazo sobre los recursos interpuestos. - Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil, el 6 de 31.07.2023 (sello de presentación a fs. 11 y Nota de Cargo a fs. 53). II) De los antecedentes, surge lo siguiente: - Las actuaciones tienen su inicio con el Acta de Inspección No. 7164, del Programa Nacional de Control de Tabaco (PNCT) de 5.05.2022, en la que se constató que varias cajillas de cigarrillos de distintas marcas comercializadas por la empresa no cumplían con los requisitos del empaquetado neutr o, carecían de registro ante el PNCT y presentaban términos o descripciones prohibidas (como “Extra”, “Filtro”, “Sin filtro” o “Mentolados”), que podían inducir al consumidor a creer que eran productos menos dañinos (fs. 3/9 vto. y fs. 10, A.A.). - Remitidas las actuaciones a la Comisión Interinstitucional Asesora para el Control de Tabaco, se identificaron las siguientes infracciones: ( a) “En la cara lateral, según establece el Art. 5° del Decreto 120/019, no puede figurar ninguna leyenda, por ejemplo “20 cigarrillos”, “10 cigarrillos rubios” o “20 cigarrillos mentolados” ; (b) “En la cara inferior solo debe figurar la marca. No puede haber un código ni otro elemento adicional, de acuerdo al Art. 9° de Decreto 120/019”; (c) “En el filtro de algunas marcas de cigarrillos hay uno o más círculos de color y en algunos casos una banda de color, según el Art. 10° del Decreto 120/019 no se puede incorporar ningún elemento decorativo” ; ( d) “Ninguna de las marcas analizadas se encuentra homologada por el Programa Nacional de Control de Tabaco, infringiendo el Art 3° del Decreto 284/008 y el Art. 5° de la Ordenanza del MSP 107 del 24 de enero de 2022”; (e) “Las marcas “La Republicana XXX”, “Republicana Filtro”, “La Paz Extra”, “La Paz Filtro”, “Richmond Sin Filtro” y “Richmond” están incumpliendo con Art. 3 Decreto 120/2019 por ser más de una presentación por marca y también por poseer términos descriptivos como “XXX”, “Filtro”, “Extra”, “Sin Filtro”. La marca “Dual Sens” y “Berry Mint” también incumple con dicho artículo porque expresan una característica del producto dando una falsa impresión que es menos dañino” (fs. 11 vto., A.A.). - Ello se calificó de falta grave en tanto incumple con el art. 8 de la Ley No. 18.256, Ley No. 19.723 y Decreto reglamentario No. 120/019 y Ordenanza Ministerial 943, sugiriéndose una multa de 150 UR (fs. 11 vto. ibidem). - De lo actuado se confirió vista a la actora (fs. 13 vto. A.A.), quien la evacuó en los términos que surgen del escrito glosado a fs. 16/25 vto., de los antecedentes. - Analizados por parte de la Comisión Interinstitucional cada uno de los descargos formulados por la actora en informe de 22.09.2022, estos fueron desestimados en su mayoría, salvo en lo referente a la vigencia de la Ordenanza No. 107/22, lo que se entendió de recibo, no tomándose en cuenta para la aplicación de la sanción (fs. 36 vto./37 A.A.). - Es así que la Dirección General de la Salud dicta la Resolución procesada, por la que se aplica a la accionante: “una MULTA consistente en 150 UR (ciento cincuenta Unidades Reajustables), en razón de incumplimientos a normativa sanitaria en materia de control del tabaco, constatados en el relevamiento realizado a las cajillas de cigarrillos y productos de tabaco comercializados por la mencionada empresa” (fs. 39 vto./40 A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. - Así pues, en su primer agravio, la actora objeta la aplicación de la Ordenanza No. 107/2022 de 24.01.2022, que fuera publicada en el Diario Oficial en fecha 1.11.2022, mediante la cual se dispuso la inscripción de las compañías elaboradoras y/o importado ras de productos de tabaco en la "plataforma VUCE", gestionada por el Ministerio de Salud Pública, así como la "homologación" de cada uno de los productos de tabaco que elaboren o Importen. - El agravio carece de asidero, en tanto el acto impugnado no sanciona a la empresa accionante por incumplir las disposiciones de la Ordenanza referida. - En efecto, la Comisión Interinstitucional Asesora para el Control de Tabaco al analizar los descargos de la empresa, advirtió que la Ordenanza fue publicada; "con posterioridad a la detección de la infracción”, por lo que entendió de recibo la objeción realizada por la accionante (fs. 37 A.A). Ello se reitera en el Informe de la Asesoría Legal de la Dirección General de la Salud, en el que se afirma: “… es claro, que la publicación fue posterior en el tiempo en el Diario Oficial, para la cual la Comisión Interinstitucional Asesora para el Control de Tabaco en su informe de fecha 22 de setiembre de 2022 (…) expresa: “... es de recibo la Ordenanza 107 ha sido publicada con posterioridad a la detección de la infracción”. Es decir, dicho descargo a esa infracción fue tomada a favor de Monte Paz SA, no teniendo en cuenta para la aplicación de la sanción” (fs. 73 A.Α.). - En consecuencia, el agravio debe ser desestimado, toda vez que el acto administrativo no se fundamenta en dicha Ordenanza ni en su incumplimiento, sino en normas vigentes con anterioridad. Ergo, la norma cuestionada en modo alguno resultó determinante en la decisión sancionatoria. IV) En lo que hace a la base fáctica de la sanción, las infracciones fueron debidamente acreditadas en el procedimiento administrativo, sin que la actora haya aportado prueba idónea que desvirtúe las constataciones de los inspectores del Programa Nacional de Control de Tabaco (fs. 3/9 vto., 10 y 11 vto., A.A). - Así, el Ministerio ejerció legítimamente sus potestades reglamentaria y sancionatoria. No cabe dudar que el marco normativo aplicable al caso, habilita al Ministerio a ejercer su función de fiscalización del empaquetado y contenido del etiquetado de los productos de tabaco, en cumplimiento del deber de proteger a la salud colectiva. Dicha normativa tiene por objeto resguardar a los habitantes del país de las graves consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas derivadas del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco. - En tal sentido, el art. 8º de la Ley No. 18.256 consagra el empaquetado y etiquetado “… neutro o genérico de todos los productos de tabaco y la uniformidad de los envases de cada tipo de producto, con el objetivo de reducir el atractivo del producto para el consumidor, eliminar la publicidad y promoción del tabaco, eliminar las posibilidades de inducir a error o engaño al consumidor respecto a que un producto es menos nocivo que otro, e incrementar la visibilidad y efectividad de las advertencias sanitarias”. - En función de ello, el art. 5º del Decreto No. 120/019, indica y detalla la información a ser incluida en las caras laterales de una caja de cigarrillos. A su vez, se añade que solo cabe agregar la información que defina el Ministerio de Salud Pública. - Así, la cantidad de cigarrillos que contiene una cajilla no se encuentra entre la información autorizada a ser incluida en las caras laterales, por lo que la infracción a esta disposición resulta probada. - En el mismo sentido, el art. 10 del Decreto No. 120/019 - en relación a la presentación de los “cigarrillos”- dispone que: “El envoltorio del cigarrillo será únicamente de papel blanco liso, por lo que queda prohibido que figure en ellos cualquier clase de logo, o cualquier otra característica o elemento de diseño, leyenda, inscripción o escritura. El filtro será de color imitación corcho o blanco, siendo biodegradable y en él no se podrá incorporar leyenda, inscripción, ni otro elemento que identifique la marca, así como tampoco podrá incluir ningún elemento decorativo”. - Pues, en el caso se detectó que el filtro de ciertas marcas de cigarrillos contaba con Círculos o bandas de color. - Sobre el particular, esgrimió la accionante se trata de un elemento informativo para el consumo del producto a efectos de identificar la ubicación de la cápsula. - Sin embargo, la prohibición reglamentaria es terminante, en tanto el envoltorio de los cigarrillos debe ser ascética en “papel blanco liso” no pudiendo figurar ningún diseño, logo, leyenda; mientras que los filtros deben ser de color blanco o corcho sin poder incluir ningún elemento decorativo. En este sentido las indicaciones que contienen los cigarrillos, aunque refieran a la ubicación de un complemento del cigarro como es la cápsula saborizadora, no deja de desvirtuar l a presentación ascética del filtro constituyendo un elemento ornamental del mismo. - En este derrotero, el art. 3º del Decreto No. 120/019 dispone: "Cada marca comercial en el empaquetado neutro o genérico deberá corresponder a una única presentación de productos de tabaco, quedando prohibido el empleo de términos, elementos descriptivos, signos figurativos, logos o signos distintivos de otra clase, t ales como combinaciones de números o letras que tengan el efecto directo o indirecto de crear la falsa impresión de que un determinado producto es menos nocivo que otros". - La Administración constató productos de tabaco en vulneración de esta disposición en un doble sentido. - Por un lado, se encontró una pluralidad de presentaciones de una misma marca. El accionante afirmó que había dejado de producir las mismas procurando sacar del comercio las liberadas con anterioridad, lo que no pudo concretar al momento de la inspección. Empero, dos cuestiones caben reprochar: primero, que no ha demostrado una conducta diligente tendiente a retirar del mercado los productos reseñados, limitándose a invocar la imposibilidad de hacerlo; y segundo, tampoco ha dado de baja ante el Ministerio de Salud Pública las diversas presentaciones. - También resulta probado que las líneas de tabaco comercializadas bajo la marca "Dual Sense" o "Berry Mints" incumplen el giro final de la disposición, en tanto procuran generar en el consumidor una falsa impresión de inocuidad del producto. - Asimismo, el agravio relativo a la aplicación del art. 9º del Decreto 120/019 carece de sustento, toda vez que la propia Administración admitió la inclusión de un código de trazabilidad en la cara inferior, tal como surge del Informe de análisis de los descargos del 22.11.2022 (fs. 36 vto. A.A.). - En virtud de todo lo expuesto, cabe concluir que, en el caso, existe una adecuada y razonable subsunción de la plataforma fáctica en la normativa reseñada; esto es, se ha acreditado plenamente la configuración de la tipicidad. - Con tal temperamento y de modo conexo con lo anterior, no es posible soslayar que la actora no objetó las actas de inspección. Por lo que procede considerar -conforme se ha indicado en anteriores fallos por parte de la Corporación- que el acta firmada por funcionario público, en ejercicio de sus funciones, constituye un documento público que hace plena prueba de lo que consigna, conforme a lo establecido en los arts. 1.574 y 1.575 del Código Civil (a vía de ejemplo Sentencias N° 185/2012 y N° 590/2014). V) Bajo la misma línea de razonamiento, resultan igualmente infundados los agravios esgrimidos por la actora respecto de la alegada incompetencia del Ministerio de Salud Pública para la homologación y registro de marcas en el ámbito del Programa Nacional de C ontrol de Tabaco. - En efecto, sobre la cuestión debe estarse a la profusa jurisprudencia del Tribunal, que ha entendido la legitimidad del proceder administrativo en relación a la homologación de marcas de productos de tabaco por parte de la Administración demandada (así S entencias Nos. 636/2024, 637/2024, 667/2024, 673/2024, 678/2024, 21/2025 y 24/2025, entre otras). - A mayor abundamiento, en razonamientos de íntegra remisión a efectos de la resolución de obrados, la citada Sentencia N° 21/2025, concluyó que: “La materia sanitaria y marcaria se distinguen con claridad. Una inscripción registral ante la DNPI de un signo marcario no puede obturar que el MSP ejerza sus amplias funciones de regulación y fiscalización, que por supuesto incluyen el empaquetado y cont enido del etiquetado de los productos de tabaco a introducirse en un mercado determinado para su potencial consumo por la población (…) Estos aspectos regulatorios en materia de tabaco integran la Ley No. 18.265 y en base a lo dispuesto en el art. 14 de dicha disposición legal, su cumplimiento será fiscalizado por parte del Ministerio de Salud Pública, a través de “los diferentes cuerpos inspectivos que se designen al efecto”. Se trata de materias independientes que cuentan con su propio marco regulatorio. El registro ante la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial de la marca no impide al Ministerio de Salud Pública ejercer su función de fiscalización del empaquetado y co ntenido de los productos de tabaco, cuyo objeto es proteger a los habitantes del país de las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco (art. 2° de la Ley N° 18.256). En tal sentido, se entiende que la Ordenanza Ministerial 1039/22 aparece como una reglamentación idónea para el cumplimiento del fin público de policía de la salud pública. De igual modo, tampoco mediante el dictado de la Ordenanza No. 107/2022, el Ministerio de Salud Pública se ha excedido en las competencias de regulación que legalmente le son conferidas para el control del tabaco (…) el marco normativo mencionado permite q ue el Ministerio de Salud Pública, dentro de los límites establecidos por la legislación adopte medidas orientadas a disminuir el consumo de tabaco y de otras sustancias dañinas para la salud, ingresando la Ordenanza cuestionada dentro de ese elenco de medidas. Por lo tanto, ninguna ilegitimidad se percibe en el uso de la plataforma VUCE, como herramienta a los efectos de las inscripciones de productos de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto No. 284/008. De este modo, no cabe sostener que el Ministerio de Salud Pública haya invadido la competencia de la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial. Conforme señala la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo: “dicha Dirección interviene en lo que refiere a la protección de la propiedad intelectual del creador de una marca registrable, que no es lo que pretendía el actor al momento de solicitar la homologación de su marca ante el demandado”. Todo lo mencionado aporta elementos razonables respecto a la potestad regulatoria y fiscalizadora ejercida por el MSP. Además, dado que no se observa que la demandada haya excedido sus competencias, el agravio será desestimado. Del mismo modo, lo expuesto conduce a descartar lo afirmado por la actora en cuanto a una supuesta ampliación del concepto de “homologación” y, que de ello se habría verificado una hipótesis de exceso de poder por parte de la Administración. Sobre el particular, el Tribunal no vislumbra atisbo alguno de desviación o -en concreto- abuso de poder en la resolución impugnada, ya que como acaba de relacionarse, el fin querido y el fin debido (la protección de la salud pública) en absoluto se observan divergentes. De tal modo la Corporación estima que la Administración actuó de acorde a la normativa vigente en la materia”. VI) Finalmente, la multa de 150 unidades reajustables impuesta se encuentra dentro del margen legal previsto y guarda la debida proporción con la gravedad de la infracción cometida, por lo que, en este aspecto, tampoco cabe reprochar nada al proceder de la Administración. - Así, el art. 14 y siguientes de la Ley No. 18.256 establecen los hechos pasibles de sanción y los sujetos responsables, mientras que el art. 396 de la Ley No. 19.924 prevé el elenco de sanciones posibles, facultando al Ministerio de Salud Pública a su ap licación “ siempre que se compruebe infracción a las disposiciones sanitarias vigentes”. - Dicho precepto dispone, en su literal B), que la multa podrá fijarse entre un mínimo de 10 unidades reajustables y un máximo de 50.000 unidades reajustables, por lo que la aplicada en autos se encuentra claramente dentro de los límites legales y resulta razonable. - Por cuyos fundamentos y lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).