Sentencia Definitiva N° 138/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de marzo de 2026. No. 138 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “AA con BANCO HIPOTECARIO DEL URUGUAY. Acción de Nulidad” (Ficha No. 445/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra la resolución dictada en ejercicio de atribuciones delegadas por el Área de Administración Financiera del Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) de 23 de febrero de 2024, por la que se procedió a la adjudicación de la licitación abreviada No. 5/2023 relativa a servicio de limpieza para la sede central del Banco y Sucursales. En particular, es agraviante para la accionante el dispositivo 1º del acto en cuestión que adjudicó parcialmente la licitación a otras empresas (fs. 745 a 749 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 7 a 19) alegó que el acto impugnado le causa agravio por haber sido erróneamente valorada la oferta adjudicataria, de contrariedad a las disposiciones del pliego. En particular alegó que se le imputó el puntaje máximo a la empresa BB en el ítem antecedentes en contravención al artículo 2 del pliego sobre especificaciones técnicas. Así, en resumen, entendió que BB no acreditó antecedentes de brindar servicios en superficies mayores a 10.000 m2, por lo que no corresponde la asignación del puntaje máximo en tal rubro. Sobre tal aspecto, cuestionó la interpretación de la Administración en cuanto tuvo por cumplido el requisito al considerar la prestación del servicio de limpieza en diversos locales. En particular, refutó que efectivamente se haya acreditado la sumatoria de los referidos 10.000 m2, por lo que la Administración se apartó del principio de ajuste al pliego. Por otra parte, cuestionó el modo en que fueron asignados los puntajes. Así, señaló que el artículo 17.2 literales “c” y “d” del pliego son ambiguos y con falta de transparencia, ya que no se basan en criterios objetivos de asignación de puntajes. Al respecto, explicó que oportunamente fueron requeridas aclaraciones a la Administración, pero que recibió respuestas ambiguas y evasivas. Más aún, destacó que luego se utilizaron criterios de evaluación no especificados en el pliego, a la vez que se indicó que se adoptarían criterios “cualitativos” y luego se emplearon criterios cuantitativos. Indicó que el referido modo de proceder de la Administración se apartó del artículo 48 del TOCAF en los que refiere a la previsión de criterios objetivos de evaluación. En concordancia con lo anterior, enumeró irregularidades en las calificaciones de los ítems equipos de limpieza, implementos de limpieza y productos adicionales, lo que, a su juicio, supone una ilegítima valoración de las ofertas. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho (fs. 23 a 36 infolios). Así, tras reseñar los agravios y antecedentes del dictado del acto refutó los cuestionamientos a la oferta adjudicataria en cuanto a que se habrían valorado ilegítimamente los antecedentes. En concreto, aclaró los criterios por los que se otorgó el puntaje máximo a BB respecto a la realización de tareas similares en superficies mayores a 10.000 m2, para lo cual se consideró los servicios prestados en el Hospital Central de las Fuerzas Armadas y otras instituciones con áreas mayores a 10.000 m2. Del mismo modo, contradijo los agravios relativos a la asignación de puntajes, sobre lo que fundamentó y desarrolló su adecuación al pliego. En consecuencia, bregó por la confirmación del acto impugnado, y a su vez, promovió la citación como tercero de la empresa adjudicataria BB. IV) Por Decreto No. 4979/2024 (fs. 38 infolios) se ordenó dar noticia del pleito al tercero denunciado a fin de que comparezca en el plazo legal y se agregaron los antecedentes administrativos en 919 fojas. El Tercero debidamente emplazado (fs. 38 vto. infolios) no compareció. V) Por Decreto No. 6262/2024 (fs. 41 infolios) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la que luce agregada en obrados. Por Decreto No. 7208/2024 se dio plazo a las partes a fin de que presenten sus alegatos, haciéndolo la parte demandada y la parte actora por su orden (fs. 47 a 52 y fs. 78 a 93, respectivamente). VI) Por Decreto No. 721/2025 (fs. 95 infolios) se dio vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se pronunció mediante el Dictamen No. 266/2024, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 98 a 100 infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 101). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Según los dichos de la parte actora, no controvertidos, el acto impugnado le fue notificado el 26 de febrero de 2024, quien lo resistió el 6 de marzo de 2024 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 750 vto. a 753 vto. de los A.A., pieza 3). El 25 de abril de 2024, el Directorio del BHU dictó la Resolución No. 0129/2024 por la que desestimó el recurso jerárquico (fs. 844 vto. a 848 de los A.A.,) siendo notificada la parte interesada el 9 de mayo de 2024 (fs. 858 de los A.A.). La demanda de nulidad fue interpuesta el 19 de julio de 2024 en plazo (nota de cargo fs. 20). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución del Área de Administración Financiera del BHU, de 23 de febrero de 2024, dictada en ejercicio de atribuciones delegadas, que adjudicó la licitación abreviada No. 5/22023 relativa a servicio de limpieza para la sede central del Banco y Sucursales a otras empresas (fs. 745 a 749 de los A.A.). III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes en la causa, el Tribunal, por unanimidad y compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la pretensión anulatoria y en su mérito confirmar el acto administrativo procesado por los fundamentos que se explicitan a continuación. Respecto a la evolución del cumplimiento del requisito establecido en el artículo 2º el Pliego, se especificó, en lo que es relevante, que: “Para casa central, se deberá completar el anexo III - Declaración de antecedentes para Casa Central, adjunto al presente pliego, se tomarán en cuenta los antecedentes en empresas con superficies mayores a 10.000 m2” (fs. 88 de los A.A.). Asiste razón a la demandada en cuanto señala que el Pliego no dice que se tomarán en cuenta los “locales” con superficies mayores a los 10.000 m2, sino que específicamente dice “empresas” que pueden tener más de un local. Conforme surge de los antecedentes aportados por la oferente BB, debían puntuarse las oficinas del MTSS, la Dirección Nacional de Sanidad de las FFAA, CC y DD y cada uno de los antecedentes puntuaban con 5 puntos. (fs. 554 vto., 555 y 555 vto. de los A.A.). Desde tal perspectiva la actuación de la Comisión Asesora de Adjudicaciones, en lo que hace a la adjudicación de puntajes por tal ítem de antecedentes, no merece objeciones. Con relación al resto de los agravios planteados por la accionante relativos a otros aspectos de la evaluación de puntajes, no resultan de recibo por lo que se dirá. Así la accionante refirió a la vaguedad del pliego, lo que asoció con falta de transparencia para fijar criterios de evaluación, a la vez que entendió que su oferta fue ilegítimamente calificada. Sobre el primero de los aspectos que viene de relevarse consideró especialmente la imprecisión de las cláusulas 17.2 literales “c” y “d” del pliego. Las referidas cláusulas, en sede de valoración de ofertas, establecen: “C. Cantidad y características (descripción especificaciones técnicas, marca, etc.) de los implementos y equipos de limpieza a utilizar por local (los mismos deberán estar acorde a cada local): máximo 15 puntos. D. Propuesta de trabajo (propuesta de servicio para cumplir lo especificado en el punto 2 del presente pliego). Detalle de funcionarios, especialidad, turnos, metodología de trabajo, planes requeridos, etc.: máximo 25 puntos” (fs. 94 vto. de los A.A.). Como primera aproximación cabe descartar el argumento de la defensa consistente en que debió haber sido impugnado el pliego de condiciones. Ello, porque, desde la teoría los actos coligados, se admite pelear irregularidades del procedimiento mediante la impugnación del acto final. Por otra parte, no se comparte el argumento de la actora en cuanto a la vaguedad de las cláusulas en cuestión, ya que de su lectura surge que contienen especificaciones concretas y comprobables relativas a los criterios de calificación. En la misma línea de razonamiento no ha de prohijarse una lectura asilada del pliego, en tanto, la cláusula de valoración se contextualiza desde las exigencias de las especificaciones técnicas donde se describen: (2.1) tareas mínimas a realizar en casa central y sucursales (2.2.) de los operarios y sus horarios, y (2.3) maquinarias, materiales y equipos (fs. 88 vto. y siguientes de los AA). Se aprecia un correlato entre la valoración de las ofertas y las especificaciones técnicas que serán valoradas. El texto del art. 17.2 literales c y d es claro, y no ofrece dudas en su interpretación, y dicha claridad del texto, se adiciona la comunicación realizada por el Departamento de Compras en sus Comunicados Nos. 9 y 11 donde frente a la consulta de la actora (fs. 116 y vto. de los A.A.) respondió en forma clara y suficiente (fs. 133 y vto. de lo A.A.). Ambos comunicados se emitieron a instancias de aclaraciones solicitados por los oferentes y se explayaron en la explicitación de los criterios de evaluación de las ofertas. En la misma línea de razonamiento no resultan de recibo los cuestionamientos a cómo se otorgaron los puntajes. La determinación de la asignación de determinada puntuación a los ítems que conformaban cada oferta se inserta dentro del ámbito de discrecionalidad y ponderación con que cuenta la Administración, a la vez que no se demostró la utilización de criterios irracionales. Al respecto la Corporación a expresado que: En lo concerniente a valorar la conveniencia de una u otra solución hasta determinarse, la Administración es completamente libre, el Tribunal no puede desechar o suplir su juicio al respecto, ni el particular puede invocar derecho alguno pretendidamente vulnerado. Es que en cuanto a elegir la oferta conveniente, la Administración no está sujeta a reglas fijas precisas; sólo lo reglado genera derechos. De otro modo, si toda vez que la Administración estuviera cometida de astur de esa manera, pudiera ser obstaculizada por personas que se creyeran perjudicadas en su derecho, la discrecionalidad no sería posible”. (Sentencia No. 8/86). Tampoco se avizoran ilegitimidades en lo que hace a las consideraciones técnicas de la asignación de puntajes contenida en el informe técnico obrante en las actuaciones administrativas (fs. 677 y sig. de los A.A.). Por una parte, la asignación de puntajes, si bien reglada, comprende eminentes cuestiones de mérito y conveniencia que no resultan valorados en abstracto, sino en relación a cada oferta presentada, tal como surge del informe en cuestión. Del mismo modo, importa señalar que se confirió vista a los oferentes respecto de la asignación de puntajes, lo que dio mérito a la comparecencia de la actora realizando descargos de similar tenor a los movilizados en obrados (fs. 700 a 705 de los A.A.), los que fueron debidamente analizados y repelidos mediante informe de la Administración (fs. 714 a 722 de los A.A.). Por último, el argumento de la parte actora planteado en sede de alegatos respecto a que su posición fue avalada por el Tribunal de Cuentas en sede recursiva (fs. 905 vto. a 916 de los A.A.) carece de trascendencia y del alcance jurídico que ésta pretende atribuirle. Conforme fuera sentado en Sentencia No. 707/2012 “… el contralor a cargo del Tribunal de Cuentas refiere exclusivamente a la juridicidad de la gestión financiera estatal. A él compete fiscalizar si la actuación de la Administración Pública se ajusta a las normas constitucionales, legales y reglamentarias aplicables, no le toca en cambio, APRECIAR EL MÉRITO, LA CONVENIENCIA O LA OPORTUNIDAD (Sic. Salvo Mayúsculas pág. 57).” (Sentencia 1122/1998)”. En consecuencia, el cúmulo de agravios esgrimidos es infundado, por lo que no cabe ningún reproche de juridicidad al proceder de la Administración. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).