Sentencia Sentencia N° 134/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de marzo de 2026. No. 134 Ministro redactor: Dr. Ángel Cal VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “ AA con ADMINISTRACIÓN DE LAS OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 284/2023) venidos a conocimiento del Tribunal en mérito a las excepciones previas opuestas. RESULTANDO : I) El 8 de junio de 2023 comparecieron los Sres. BB y CC en representación de la AA (“AA”) y asistidos por el Dr. DD. Dedujeron pretensión anulatoria contra la Resolución del Directorio de OSE No. 1144/2022 y contra el artículo 7° de los Decretos del Poder Ejecutivo Nos. 262/011, 263/011 y 264/011. Dirigieron la demanda contra OSE (fs. 2 a 17, infolios). II) Posteriormente, el día 15 de junio de 2023, la parte actora compareció nuevamente y modificó la demanda. Señaló que había omitido solicitar la nulidad del artículo 7° del Decreto No. 264/011 en el petitorio, por lo que modificó la demanda en ese extremo (f s. 19 a 20, infolios). III) Conferido el traslado de la demanda, compareció el Dr. EE en representación de la Administración de la Obras Sanitarias del Estado (“OSE”). Además de contestar la demanda, opuso las excepciones previas de falta de legitimación pasiva y falta de legitimación activa (fs. 43 a 55, infolios). En cuanto a la falta de legitimación pasiva, sostuvo que la parte actora pretende la anulación del artículo 7° del Decreto No. 264/011, norma dictada por el Poder Ejecutivo y no por OSE. En consecuencia, afirmó que no se trata de un acto administrativo ema nado de OSE y que, por tanto, no corresponde accionar contra dicho Organismo respecto de esa pretensión, lo que evidencia su manifiesta falta de legitimación pasiva. Respecto de la legitimación activa vinculada a ese Decreto, señaló que AA carece de tal aptitud. Indicó que la actora invoca la representación de la “sociedad civil” pero que, conforme a la Ley No. 18.610 “Ley de Política Nacional de Aguas”, al Decreto No. 258/013 sobre la “Creación de Comisiones de Cuenca o Acuíferos como órganos asesores de los Consejos Regionales de Recursos Hídricos” y al Decreto No. 264/011 “Reglamentación de la Ley de Política Nacional de Aguas. Constitución del Consejo Regional de Recursos Hídricos para la cuenca del Río de la Plata y su frente marítimo”, solo pueden asumir esa representación las instituciones designadas según el procedimiento previsto en dicha normativa. Aclaró que AA no integra ni ha integrado ese conjunto de instituciones, por lo que no ostenta la representación de los “usuarios” o de la “sociedad civil”. Añadió que tampoco tiene legitimación activa para impugnar la Resolución No. 1144/2022 del Directorio de OSE. Señaló que la actora comparece en representación de los funcionarios públicos de OSE y no en defensa de una situación jurídica propia ni de derech os o intereses propios del sindicato, por lo que carece de legitimación para promover la acción. Precisó que no basta con invocar un interés en la legalidad, sino que el acto impugnado debe ser susceptible de alcanzar la esfera jurídico - personal de la parte actora, lo que -a su juicio- no ocurre en el caso. Concluyó que falta un presupuesto esencial para la válida presentación de la demanda anulatoria: la titularidad de un derecho subjetivo o de un interés directo, personal y legítimo vulnerado por el acto administrativo impugnado. IV) Se dio noticia del pleito a FF “FF”, GG “GG”, HH “HH” y II “II”, quienes, asistidos por el Dr. JJ, comparecieron como terceros coadyuvantes de la demandada. Además de contestar la demanda, opusieron las excepciones previas de falta de legitimación activa y falta de agotamiento de la vía administrativa respecto de los decretos cuya nulidad se solicita (fs. 17, 36 y 37, 157 a 171, infolios). Sostuvieron que la actora promueve una acción popular, improcedente ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dado que toda acción de nulidad debe cumplir con la exigencia del artículo 309 de la Constitución. Afirmaron que AA no acreditó un interés calificado ni un derecho subjetivo que habilite su pretensión anulatoria. Agregaron que la Resolución del Directorio no afecta en forma directa ni personal a AA, pues no incide sobre el sindicato de trabajadores. Señalaron, asimismo, que la acción se limita a cuestionar la “ideología” que motiva el acto, materia ajena a la jurisdicción del Tribunal. Finalmente, alegaron que AA no agotó la vía administrativa respecto de los artículos 7° de los decretos impugnados. Indicaron que la demanda solo menciona el agotamiento respecto de la Resolución del Directorio de OSE y que tampoco lo acreditó al modificarla. V) Por Decreto No. 4385/2024 se dio traslado de las excepciones. El representante procesal de AA las evacuó (fs. 272 y fs. 275 a 282 vto., infolios). Fundó la legitimación activa en el artículo 8° de la Constitución, en relación con los literales a) y l) del artículo 8° de la Ley No. 19.823, que imponen a los funcionarios el deber de denunciar hechos con apariencia ilícita conocidos en el ejercicio de su función. Sostuvo que, en el marco del bloque constitucional de protección de los trabajadores y de la libertad sindical, la organización de trabajadores AA asume la defensa de la causa. Afirmó que, si los funcionarios públicos de OSE -representados por la organización sindical- deben respetar y cumplir la Constitución y las leyes en el ejercicio de sus funciones (artículo 8° de la Ley No. 19.823), ese deber le confiere un interés directo, personal y legítimo en que los integrantes del Directorio de OSE actúen conforme a Derecho y en condiciones de igualdad ante la ley (artículo 8° de la Constitución). Indicó que la Resolución No. 1144/2022 constituye el acto originario de los efectos jurídicos lesivos, pues dispone la apertura de una licitación pública internacional que otorgará a un sujeto de derecho privado la construcción y el mantenimiento, por más de treinta años, de una obra pública de tratamiento de agua potable. A su juicio, ello lesiona derechos e intereses directos, personales y legítimos de los funcionarios de OSE, cuya defensa encuentra amparo en la Ley No. 18.508 de “Negociación Colectiva en el Sector Público”, en particular en sus artículos 3, 4 y 6. Asimismo, sostuvo que la legitimación activa surge del derecho a participar e integrar el Consejo Regional de Recursos Hídricos del Río de la Plata, órgano creado por la Ley No. 18.610 y constituido por el Decreto No. 264/011. Transcribió los artículos 5 y 26 de dicha ley y afirmó que la planta de tratamiento proyectada es competencia de ese Consejo, por ser el órgano estatal competente en la región, con participación de usuarios y sociedad civil, conforme al artículo 25 de la Ley No. 18.610. Señaló que no existe norma legal o constitucional que, por razones de interés general, limite el número de organizaciones de la sociedad civil que integran los órganos creados por la Ley de Política Nacional de Aguas. Por ello, entendió que el artículo 7° del Decreto No. 264/011 es ilegal al restringir el número de participante y al impedir, sin habilitación legal, que AA ejerza su derecho de participar en la política nacional de aguas. En cuanto a la legitimación pasiva de OSE respecto del artículo 7° del Decreto No. 264/011, la vinculó con la Resolución del Directorio de OSE No. 353/2023, que declaró el recurso interpuesto por AA contra la Resolución No. 1144/2022. Sostuvo que, al rechazar la vía recursiva por falta de legitimación activa, el Directorio ingresó en el asunto, lo que -a su entender- implica su legitimación pasiva en el caso. Añadió que, si el Tribunal, al amparo del inciso 2° del artículo 25 de la Ley No. 15.524, hiciera lugar a la nulidad del artículo 7° del Decreto No. 264/011 y eliminara las restricciones reglamentarias cuestionadas, debería reconocer la legitimación de AA para impugnar la Resolución No. 1144/2022. Concluyó que el ingreso al fondo del asunto y la declaración de improcedencia de la vía administrativa por falta de legitimación constituyen el mismo presupuesto que determina la legitimación pasiva en el proceso. VI) Se abrió el incidente a prueba por el término de seis días y se diligenció la ofrecida por la parte actora y por el tercero coadyuvante (fs. 284, 287 y 288, 290 y vto., 292, 294, 297, 299 y 300, 305, 308 a 310, 314 a 317, 348, 352, 359, 361, 366, 368, infolios). VII) El 4 de febrero de 2025, el representante procesal de la parte actora denunció como hecho nuevo superviniente la firma del Contrato de Servicio Proyecto Aratirí entre el Directorio de OSE y la Oferta No. 2 adjudicada el día 23 de enero de 2025. El Tribunal lo admitió por sentencia interlocutoria No. 343/2025 (fs. 322 a 324 vto., 332, 336, 339 y vto., 343 a 345 vto., infolios). VIII) Por Decreto No. 4805/2025 se otorgó plazo para alegar en el incidente. La parte actora y el tercero coadyuvante hicieron uso de dicho plazo y presentaron sus alegatos (fs. 373 a 375 vto. y 377 a 378 vto., infolios). IX) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictamen sobre las excepciones. Mediante Dictamen No. 726/2025, suscrito por la Dra. Sandra Boragno, aconsejó declarar la falta de legitimación pasiva de OSE respecto del artículo 7° del Decreto No. 264/011 y rechazar la excepción de falta de legitimación activa (fs. 380 y 381 a 382 vto., infolios). X) Por Decreto No. 5196/2025 se llamó para resolución, la que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 384, infolios). CONSIDERANDO : I) Previo a examinar las excepciones articuladas, corresponde precisar el objeto procesal efectivamente sometido a conocimiento de este Tribunal. La parte actora, al promover la demanda, indicó en su exordio que dirigía su pretensión anulatoria contra la Resolución del Directorio de OSE No. 1144/2022 y contra los artículos 7° de los Decretos del Poder Ejecutivo Nos. 262/011, 263/011 y 264/011. No obstante, en el petitorio original solicitó únicamente la anulación de la Resolución No. 1144/2022, sin incluir los Decretos mencionados. Posteriormente, al modificar la demanda, advirtió que había omitido incluir en el petitorio la nulidad del artículo 7° del Decreto No. 264/011 y su modificación consistió en ampliar el petitorio a efectos de incorporarlo (fs. 19 y 20, infolios). De ello resulta que el objeto de la presente litis queda integrado por la Resolución de Directorio de OSE No. 1144/2022 y el artículo 7° del Decreto No. 264/011, extremo que, además, se ve corroborado por lo manifestado por la parte actora en su escrito de fecha 24 de octubre de 2024, capítulo “Hechos”, punto 2 (fs. 299 y vto., infolios). II) Precisado el alcance del proceso, corresponde examinar las excepciones previas en relación con los actos que efectivamente integran la controversia. El Tribunal con el quórum legal y compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría, desestimará la excepción de falta de legitimación activa, por no revestir carácter manifiesto en esta etapa procesal; y acogerá la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por OSE respecto del Decreto No. 264/011, en tanto dicha entidad no reviste la calidad de órgano emisor del acto impugnado. III) Respecto de la excepción de falta de legitimación activa, cabe señalar que el artículo 309 de la Constitución exige que la acción de nulidad solo pueda ser ejercida por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, vulnerado o lesionado por el acto administrativo. Para que la carencia de legitimación activa pueda declararse en esta etapa procesal, debe revestir carácter manifiesto (Ley No. 20.010, artículos 7º y 8º, y artículo 133 del CGP). En tal sentido, Valentín, al analizar las modificaciones introducidas al proceso de anulación de los actos administrativos a partir de la Ley No. 20.010 (artículo 7°, que remite al artículo 133 del CGP), sostiene que “ la excepción solo procede cuando surge de los propios términos de la demanda, sin necesidad de consultar o examinar ningún documento ni de producir prueba” (Valentín, Gabriel, El proceso de anulación de los actos administrativos, FCU, Montevideo, 1ª ed., junio 2022, p. 82). Con carácter general, se ha señalado que “… tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva, aunque lógicamente antes de ingresar al análisis de la cuestión de fondo. El Tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al mérito, debe examinar si existen estos elementos indispensables para emitir pronunciamiento. Es decir, si no hay interés o legitimación en la causa, no podrá obtenerse una sentencia favorable (aunque exista el derecho). En cambio, si se cuenta con interés y legitimación, igualmente podrá perderse el juicio por carecer de derecho” (Véscovi, Enrique; De Hegedus, Margarita; Klett, Selva; Landeira, Raquel; Simón, Luis; Pereira, Santiago, Código General del Proceso , comentado, anotado y concordado, t. I, Editorial Ábaco, Buenos Aires, pp. 227-228). De conformidad con las consideraciones precedentes, no surge de autos que la alegada falta de legitimación causal activa de la parte actora revista carácter manifiesto, esto es, que resulte clara, evidente y exenta de toda necesidad de prueba o análisis. En consecuencia, al no configurarse el presupuesto requerido por la normativa aplicable para su acogimiento en esta etapa procesal, corresponde desestimar la excepción opuesta. IV) En lo que respecta a la excepción de falta de legitimación pasiva, la misma fue opuesta por la parte demandada en relación con el Decreto No. 264/011, reglamentario de la Ley de Política Nacional de Aguas, dictado por el Presidente de la República en e jercicio de la potestad reglamentaria, esto es, en una de las formas constitucionalmente previstas de actuación del Poder Ejecutivo. En tal contexto, resulta claro que la demandada OSE no reviste la calidad de órgano emisor del acto impugnado. En consecuencia, no puede atribuírsele la titularidad de la relación jurídico -administrativa derivada del referido Decreto, lo que determina la ausencia de legitimación pasiva. Ello es así aun cuando OSE, en su condición de servicio descentralizado, se encuentre sometida a la tutela administrativa del Poder Ejecutivo. En efecto, tal como señaló la Procuraduría, la vinculación de tutela no altera la imputación orgánica del acto ni transforma al ente tutelado en autor del reglamento dictado por el órgano jerárquicamente superior, desde que la potestad reglamentaria fue ejercida exclusivamente por este último. Por consiguiente, al no configurarse respecto de OSE el presupuesto necesario para integrar válidamente el contradictorio en relación con el Decreto No. 264/011, corresponde acoger la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta, la que surge en términos manifiestos. En virtud de lo anterior, deviene innecesario emitir pronunciamiento acerca de la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa respecto del mencionado Decreto, por cuanto, al quedar excluida OSE de la litis en lo que a dicho acto refiere, carece de objeto cualquier consideración adicional sobre ese extremo.Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quórum legal, RESUELVE : Desestímase, como previa, la excepción de falta de legitimación activa, sin perjuicio de lo que se resuelva al respecto en la sentencia definitiva; y acógese la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por la parte demandada respecto del artículo 7º del Decreto del Poder Ejecutivo No. 264/011. Notifíquese personalmente. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).