Sentencia Definitiva N° 128/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de marzo de 2026 No. 128 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 176/2024) RESULTANDO : I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra las Resoluciones dictadas el 16 de junio de 2023 por el Sr. Intendente Departamental de Canelones No. 23/04555, No. 23/04544, 23/04541 y 23/04545, por las que se aplicaron a la actora multas individuales de 192 UR por cartelería publicitaria instalada sin el permiso correspondiente (fs. 4, 7, 10 y 13 documentación en 86 fs. agregada por la parte actora; fs. 37 vto., 92, 140 y 200 de los A.A.). II) La parte actora (fs. 2 a 24 infolios) promovió demanda de anulación contra las citadas resoluciones y por vía de excepción la inconstitucionalidad del Decreto de la Junta Departamental No. 89/015 en el que se fundan todas. Dicha norma regula la colocación de “avisos de propaganda comercial, en general, en zonas urbanas y suburbanas, con frente a calles, avenidas y rutas nacionales” (artículo 1º, fs. 18 de la documentación agregada por la actora en 86 fs.). Fundamentó la excepción de inconstitucionalidad en que el Decreto No. 89/2015 incluye dentro de la competencia y jurisdicción del Gobierno Departamental de Canelones la regulación de cartelería sobre rutas nacionales que es materia legalmente reservada al Gobierno Nacional (art. 23 de la ley 10.382), lo que contraviene el artículo 262 de la Carta que reserva a la ley la fijación de la materia departamental y municipal. Del modo concatenado con la inconstitucionalidad denunciada, bregó como fundamento de la anulación a la incompetencia del Gobierno Departamental a efectos de regular y aplicar sanciones en relación aplicada instalada en rutas nacionales. Asimismo, de modo subsidiario, entendió que en la medida que los actos se fundan en un decreto inconstitucional, está viciado por incompetencia configurando, además, de exceso de poder en su dictado. Agregó que habría ausencia de motivos, en tanto no existe una adecuada subvención de las circunstancias de hecho a las normas. En suma, requirió el amparo de la excepción de inconstitucionalidad y la anulación de los actos procesados. III) Por Decreto No. 1619/2024 (fs. 26 infolios), se agregó la documentación en 86 fojas y atento a la excepción de inconstitucionalidad planteada se ofició a la Suprema Corte de Justicia quien se pronuncio por mayoría en Sentencia No. 718 de 20 de junio de 2024 por el que declaró inconstitucional el artículo 1º del Decreto Departamental No. 47/07, en la redacción dada por el Decreto Departamental No. 89/2015 y en consecuencia inaplicable respecto de la accionante (fs. 30 a 31 infolios) IV) La Intendencia Departamental de Canelones compareció debidamente representada defendiendo la legitimidad de los actos atacados (fs. 49 a 54 vto. infolios) manifestando que la inconstitucionalidad proyecta sus efectos desde la presentación de la excepción, esto es, en un tiempo posterior a la acción de nulidad instaurada. No obstante, indicó que el artículo 23 de la Ley No. 10.382 debe reputarse abrogado por la posterior entrada en vigencia de la Constitución de 1952. Y en tanto ninguna otra ley nacional reguló la cuestión en materia de imposición tributaria a la publicidad de los avisos, los gobiernos departamentales no tienen otras limitaciones que las fijadas pro la propia Constitución. En definitiva, solicita la confirmación de los actos procesados. V) Por Decreto No. 5756/2024 (fs. 56 infolios), se tuvo por contestada la demanda y se agregaron los antecedentes administrativos en 214 fojas abriéndose a prueba por el término legal. VI) Diligenciada la prueba solicitada, por Decreto No. 6482/2024 (fs. 59 infolios) se dio plazo común para alegar, haciéndolo la parte demandada y la actora, en su orden (fs. 61 a 62 vto. y fs. 64 a 70 infolios, respectivamente). VII) Por Decreto No. 7399/2024 (fs. 72 infolios), se tuvo por presentados los alegatos de las partes y se confirió vista a la Procuraduría de Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 170/2025 (fs. 73 a 74 vto. infolios), sugirió amparo la demanda anulando las cuatro resoluciones en causa. VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Se procesan las Resoluciones dictadas el 16 de junio de 2023 por el Sr. Intendente Departamental de Canelones No. 23/04555, No. 23/04544, 23/04541 y 23/04545, por las que se aplicaron a la actora multas individuales de 192 UR por cartelería publicitaria instalada sin el permiso correspondiente. Las resoluciones fueron notificadas al accionante el 21 de agosto de 2023 (fs. 39, 94, 142 vto. y 201 vto. de los A.A.). Se interpuso recurso de reposición en cada uno de los expedientes con fecha 31 de agosto de 2023 (como surge de sellos fechadores a fs. 67, 72 vto., 76 y 81 de la documentación de la parte actora). Respecto la Resolución No. 23/04541, la vía administrativa quedó agotada por Resolución 24/01016 de fecha 2 de febrero de 2024 (fs. 158 vto. de los A.A. en 214 fs.), notificada personalmente el 14 de febrero de 2024 (fs. 159 vto. de los A.A., en 214 fs.). En el caso de las tres resoluciones restantes, la vía administrativa quedó agotada por denegatoria ficta configurada el 29 de enero de 2024. La demanda anulatoria interpuesta el 5 de abril de 2024 (nota de cargo fs. 25 infolios), lo fue en tiempo hábil. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria contra las Resoluciones dictadas el 16 de junio de 2023 por el Sr. Intendente Departamental de Canelones No. 23/04555, No. 23/04544, 23/04541 y 23/04545, por las que se aplicaron a la actora multas individuales de 192 UR por cartelería publicitaria instalada sin el permiso correspondiente. III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos a luz del marco jurídico aplicable, el Tribunal, por unanimidad y compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por amparar la pretensión anulatoria y en su mérito anular los actos administrativos procesados por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) Las resoluciones impugnadas procede sean anuladas. Es dable destacar que la Corporación ya se ha pronunciado en Sentencia No. 330/2025 recaída en causas de idéntico tenor entre las mismas partes. En el caso, esencialmente, la cuestión a dilucidar parte de la eficacia temporal de la sentencia de inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia No. 718/2024 (fs. 30 a 31 infolios), en particular la demandada hizo eco de la Sentencia No. 897/2023 (fs. 42 a 61 vto. de la documentación agregada por la actora en 86 fs.), invocada como antecedente por la sentencia No. 718/2024. La referida sentencia prevé que sus efectos se extienden desde la interposición de la demanda anulatoria (fs. 54 de la documentación agregada por la actora en 86 fs.). Así, la demandada entendió que no resulta aplicable al acto administrativo en cuestión, que fue dictado con antelación a la interposición de la demanda. Al respecto, el Tribunal no comparte tal razonamiento ya que tal postura torna estéril a la excepción de inconstitucionalidad. Nótese que se promovió tal excepción y la Suprema Corte de Justicia declaró la inconstitucionalidad de la norma a partir de la cual se sustenta el acto administrativo procesado. Los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad, de acuerdo a las normas constitucionales, se extienden “al caso concreto y sólo tendrá efecto en los procedimientos en que se haya pronunciado” (artículo 259). Mientras, el artículo 521, inciso 1º del Código General del Proceso prevé que: “La declaración de inconstitucionalidad hace inaplicable la norma legal afectada por ella, en los procedimientos en que se haya pronunciado”. Sobre el punto, la Sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 897/2023, invocada como antecedente de la citada Sentencia N. 718/2024, que también declaró la inconstitucionalidad de la norma en cuestión, al establecer posición sobre los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, entendió, en base a la jurisprudencia de ese Cuerpo y las enseñanzas de Véscovi, que “No hay que olvidar que cualquiera sea la vía procesal utilizada para obtener la mentada declaración, la sentencia de la Suprema Corte solo tendrá eficacia en el caso concreto en que se ha pronunciado y para evitar la aplicación de la Ley que se declaró violatoria de la Constitución. Por consiguiente, dada la limitada eficacia de la sentencia, la declaratoria opera afectando al caso concreto y nada más; es decir, que no alcanza ningún otro caso, ni destruirá los efectos producidos por la aplicación de la Ley inconstitucional, más que los que están encuadrados en los limites del litigio pendiente de decisión”. Por lo tanto, la declaración de inconstitucionalidad abarca y se extiende a todos los “limites” del litigio, lo que comprende al marco normativo a partir del que fue dictado el acto. Conforme viene de expresarse, de aceptarse la tesis de la demandada, la vía de excepción de declaración de inconstitucional sería completamente ineficaz, ya que normalmente un proceso se basa en hechos que ocurrieron en el pasado, es decir, previos a la promoción del proceso. Ello no supone que la ley inconstitucional haya sido definitiva, e irremediablemente, aplicada, sino que mediante la vía de excepción se habilita, justamente, la desaplicación de la ley o del decreto de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción. La declaración de inconstitucionalidad implica que el sustento normativo, que fundó el acto procesado, al haber sido declarado inconstitucional, afecta su legitimidad, lo que lleva a recoger la demanda incoada no influyendo para el análisis en el caso el efecto temporal de lo dispuesto en el fallo. En el caso, debe estarse al carácter prejudicial del proceso de inconstitucionalidad, donde la actora obtuvo una sentencia favorable, en la que se la consideró legítima a tales efectos, y, a su vez, no se entendió definitivamente aplicada a la norma inconstitucional. El fallo referido implica que el sustento normativo que fundó el acto enjuiciado, al haber sido declarado inconstitucional, no es pasible de ser considerado en el presente proceso, lo que lleva entonces a acogimiento de la demanda, siendo ininfluyente para el análisis de este Tribunal el efecto temporal dispuesto en el fallo. La declaratoria de inconstitucionalidad conlleva la ilegitimidad del acto por incompetencia de la Intendencia de Canelones con respecto a la reglamentación y control de la colocación de cartelería en rutas nacionales, dado que, en virtud del art. 262 de la Constitución, se cometió al legislador la distinción de competencias en lo que hace a la materia departamental y municipal, y pro descame nacional; lo que fue concretado por el artículo 23 del Decreto - Ley No. 10.382. Esta última norma dispuso que “sólo el Gobierno Nacional en los caminos nacionales y las Municipalidades en los departamentos y vecinales podrán resolver en lo relativo a locaciones en los caminos para instalar avisos (…), correspondiendo a las mismas autoridades dictar las reglamentaciones pertinentes a los caminos de su respectivo dominio y fijar y percibir los proventos, derechos y compensaciones que correspondan”. Por tanto, siendo el Decreto de la Junta Departamental en virtud del cual la Intendencia Departamental de Canelones ejerce su potestad sancionadora inconstitucional - en tanto no puede distinguir la materia departamental de la nacional-, la competencia relativa a al colocación o instalación de visos o carteles en rutas nacionales es del Gobierno Nacional y no del departamental. En definitiva, las Resoluciones en causa tienen como fundamento una norma declarada inconstitucional, lo que la torna ilegítima, correspondiendo el amparo de la pretensión anulatoria. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria, y en su mérito, anúlanse los actos administrativos impugnados. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).