Sentencia Definitiva N° 120/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de marzo de 2026. No. 120 Ministro redactor: Dr. Ángel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ADMINISTRACIÓN DE LAS OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO. Acción de nulidad” (Ficha No. 744/2024). RESULTANDO : I) Que compareció el Sr. AA asistido por el Dr. BB a deducir demanda anulatoria contra la Resolución R/D No. 1451/2023 dictada por el Directorio de la Administración de las Obras Sanitarias del Estado el 22 de noviembre de 2023, mediante la que se dispuso sancionar al accionante con una suspensión de 120 días sin goce de sueldo, anotándose en su legajo funcional (fs. 337 y 337 vto. de A.A.). Relató que es chofer de OSE desde 1982 y que en más de cuarenta años de servicios jamás tuvo una observación. Explicó que el 16 de agosto de 2021 se le encomendó el retiro de 1000 kg de ceniza de soda con destino a la usina de Aguas Dulces en Rocha, y 500 kg de ceniza de soda y 1000 kg de sulfato en polvo con destino a la usina de Aiguá en Maldonado. Indicó que cumplió con el encargo el 17 de enero de 2021, y recién trece días después le reclamaron no haber recibido los 500 kg de ceniza de soda en Aiguá. Añadió que cinco meses después de la ocurrencia de los hechos descriptos se dispuso la instrucción del sumario del que derivó la sanción cuya anulación se solicita en obrados. En concreto se agravió del acto encausado mediante el que se lo sanciona, señalando que fue dictado en violación de la regla de Derecho que establece la garantía del debido proceso y regula la prueba en materia administrativa disciplinaria. Asimismo, señal ó que no se acreditó efectivamente el faltante del material en cuestión y que la sanción impuesta fue excesiva. En relación a las garantías del debido proceso, explicó que se le notificó del diligenciamiento de la prueba que se realizaría en Aguas Dulces y Aiguá tan solo un día hábil antes. Indicó que dicho tiempo no es prudencial considerando que vive en Rivera, que tenía que contratar un abogado que comparecería sin tener acceso previo al expediente, y que no hay líneas de ómnibus directo a los lugares mencionados. Explicó que ello le impidió efectuar un adecuado control de la prueba, por lo que hubiera correspondido invalidar las pruebas diligenciadas. Por otra parte, señaló que, sin perjuicio de la invalidez de la prueba producida, ésta no alcanzó un grado de convicción suficiente para determinar la existencia de la falta. Al respecto explicó que no se demostró que la carga de 500 kg de ceniza de soda no fue entregada en Aiguá, ni que fue extraviada, ni que ello fue responsabilidad exclusiva del compareciente. Puntualizó que la resolución impugnada dejó en evidencia enormes deficiencias en el sistema SAP respecto al registro de las existencias, lo que no permitiría tener certeza del stock de productos que había en cada unidad de la Administración involucrada en el hecho que dio mérito a las actuaciones. Añadió que el único conteo de stock de productos que se hizo durante la investigación fue en diciembre 2022, transcurrido casi un año y medio desde los hechos que se pretendieron investigar. Finalmente, en cuanto a la sanción impuesta refirió a que fue excesiva teniendo en consideración que la tarea de entregas no era la que habitualmente desarrollaba, que se trata de un funcionario con más de cuarenta años en el organismo y que nunca antes ha bía sido sometido a un sumario ni había sido sancionado. En definitiva, solicitó la anulación del acto encausado (fs. 10 a 20 vto.) II) Conferido el correspondiente traslado a la Administración de las Obras Sanitarias del Estado, compareció en su representación a contestar la demanda la Dra. CC solicitando que fuera desestimada. Controvirtió que se hayan afectado las garantías del debido procedimiento. En primer lugar, señaló que el accionante fue notificado de la resolución que disponía la instrucción del sumario con fecha 17 de marzo 2022, por lo tanto, desde ese día estaba en conocimiento de la existencia de un procedimiento sumarial respecto de su persona y podía contactar a un abogado para que lo asesorara y lo asistiera en el desarrollo de toda la instrucción sumarial. En segundo lugar, indicó que las primeras actuaciones del instructor sumariante datan del primero de abril de 2022, es decir 14 días después de haber sido notificado del inicio del proceso sumarial, por lo que es infundado que no tuviera tiempo suficiente de contactar un abogado para su defensa. Sobre la fecha del diligenciamiento de prueba adujo que el actor podría haber solicitado una prórroga de las fechas, sin embargo, no formuló ninguna observación. Respecto a la configuración de la falta administrativa, explicó que quedó debidamente acreditado en el curso del sumario que el material faltante fue retirado por el demandante de la empresa DD pero nunca llegó al destino Aiguá. Además, señaló que el actor no desconoció ni controvirtió la documentación agregada con sus firmas ni las declaraciones testimoniales ofrecidas, ni tampoco pudo justificar o explicar qué hizo con los 500 kg de ceniza de soda retirados de la empresa DD. Por último, en cuanto a la falta aplicada, explicó que el poder disciplinario de la Administración es discrecional, y que la cuantificación de la sanción escapa al control del Tribunal, el que solo podrá revisar la legalidad del acto en cuestión. En definitiva, sostuvo que en el procedimiento disciplinario se respetaron todas las garantías del debido proceso, no existiendo irregularidad en la sanción impuesta, debiendo confirmarse el acto (fs. 28 a 37). III) Por Decreto No 122/2025 el juicio fue abierto a prueba. Dado que fue ofrecida solo la resultante de autos, las partes procedieron a alegar de bien probado (fs. 45 a 46 vto. la parte demandada y de fs. 48 a 55 la parte actora). IV) Conferida vista, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno Delfino, por Dictamen No. 310/2025 sugirió confirmar el acto impugnado (fs. 58 a 61). V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, por unanimidad, desestimará la demanda y en su mérito confirmará el acto administrativo impugnado. II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) En obrados se procesa la Resolución No . 1451/2023 emitida el 22 de noviembre de 2023 por el Directorio de la Administración de las Obras Sanitarias del Estado, mediante la que se resolvió sancionar al funcionario AA con una suspensión de 120 días sin goce de sueldo, anotándose en su legajo funcional (fs. 337 y 337 vto. de A.A.). IV) El centro del asunto se centra en determinar: (i) si existió violación del derecho de defensa durante la instrucción del sumario, puntualmente durante la instrucción de la prueba, (ii) si se configuró la falta que dio merito a la sanción, (iii) si la sanción aplicada fue proporcional. V) A los efectos de hacer un correcto abordaje de la cuestión corresponde relevar los antecedentes administrativos que dieron mérito al acto encausado. De éstos emerge que por Resolución RD No. 61-22/2022, el Directorio de OSE resolvió tomar conocimiento del extravío de 500 kg de ceniza de soda con destino a la localidad de Aiguá, y dispuso instruir sumario administrativo al accionante y una investigación administrativa a los efectos de esclarecer los hechos (fs. 36 de A.A.). De ello se notificó al accionante con fecha 17 de marzo de 2022 (fs. 50 de A.A.) El instructor del sumario procedió a recabar la documentación relacionada con el retiro y entrega de los productos en cuestión y a tomarle declaración al accionante (fs. 144 a 147 de A.A.). Por informe del 7 de noviembre de 2022 concluyó que existía responsabilidad del funcionario (fs. 172 a 179 de A.A.). El 23 de noviembre de 2022 la Jefa de División de Sumarios sugirió la ampliación del sumario a fin de diligenciar medios probatorios adicionales (fs. 181 a 181 vto. de A.A.). El 16 de diciembre se notificó al accionante que el 20 y 21 de diciembre de 2022 se recaudaría prueba en las localidades de Aguas Dulces y Aiguá respecto al material faltante (fs. 188 de A.A.). En las mencionadas fechas y lugares se llevó a cabo una constatación de existencias de productos y documentación relacionada. Asimismo, se tomó declaración a los funcionarios EE, FF, GG (fs. 246 a 255 de A.A.), HH y II (fs. 256 a 262 de A.A.). Con fecha 27 de diciembre de 2022 se produjo un informe ampliatorio del instructor sumariante en el que concluyó: “que existe responsabilidad del funcionario AA por el faltante de entrega del material “Ceniza de Soda”, por cuanto debiendo entregar 500 Kg del mismo en Aiguá y 1.000 kgs. de éste en la Usina de Aguas Dulces, manifiesta haber realizado una entrega total por 1.500 kg en Aguas Dulces.” (fs. 282 de A.A.) La Jefa de División Sumarios elaboró un informe en el que concluyó que el funcionario incumplió sus deberes, sugiriendo sancionarlo con una suspensión de 120 días (fs. 286 a 288 de A.A.) Se le otorgó vista de las actuaciones al actor (fs. 291 de A.A.) el que la evacuó en los términos que lucen de fs. 294 a 300 vto. de los A.A. No obstante, el instructor sumariante, luego de analizar los descargos mantuvo las conclusiones de su informe (fs. 307 a 309 de A.A.) lo que fue compartido por la Jefa de División Sumarios quien ratificó lo concluido y la propuesta de sanción (fs. 321 a 322 de A.A.). A pesar de otorgársele vista de las actuaciones (fs. 325 de A.A.) ésta no fue evacuada, dictándose la resolución enjuiciada en obrados (fs. 337 y 337 vto. de A.A.). VI) El relevamiento de los antecedentes administrativos permite concluir que ninguno de los agravios formulados por el accionante es de recibo. Por una parte, no se vislumbra una violación al derecho de defensa del accionante. Este fue notificado de la resolución que disponía la instrucción del sumario el 17 de marzo de 2022 (fs. 50 de A.A.) y se le tomó declaración el 6 de setiembre de 2022 (fs. 144 a 147 de A.A.). Por lo que asiste razón a la demandada en cuanto a que transcurriero n casi seis meses entre que tuvo conocimiento del inicio del sumario y su declaración, por lo cual mal puede usar como argumento que se violentó su garantía cuando tuvo tiempo más que suficiente para asesorarse y designar a un abogado defensor. Lo anterior también es trasladable respecto al diligenciamiento de la prueba. El accionante ya había contado con tiempo suficiente para designar un letrado, pero, además, habiendo sido informado y notificado del diligenciamiento de prueba, no surge que hay a solicitado prórroga o planteado la imposibilidad de asistir. Adicionalmente, surge constancia a fs. 185 de los antecedentes administrativos de que el instructor sumariante informó el 15 de diciembre de 2022 vía telefónica que las diligencias se llevarían adelante en las fechas indicadas, por lo que se tomaron todos los recaudos para que tuviera conocimiento de ello. No obstante, recién el 7 de febrero de 2023 designó como letrado patrocinante al Dr. BB (fs. 293 vto. de A.A.). En consecuencia, se concluye que el accionante no obró de acuerdo con el imperativo de su propio interés a pesar de tener tiempo suficiente para designar un letrado y así poder ejercitar su derecho de defensa, no pudiendo responsabilizar a la Administración por su inacción. En suma, las anomalías formales referidas al diligenciamiento de la prueba carecen de virtualidad anulatoria, porque como se indicó, en modo alguno afectaron las garantías constitucionales del debido procedimiento ni el derecho de defensa que constituciona lmente asistía a los funcionarios sancionados (artículo 66 de la Constitución). Los agravios referidos a la configuración de la falta tampoco son de recibo, dado que la prueba rendida en el proceso sumarial acreditó la falta reprochada. En efecto, emerge cuál fue la tarea encomendada al actor, los productos, kilos y destinos en los que tenía que retirarlos y entregarlos (fs. 9 a 12 de A.A.). También surge acreditado el retiro de la mercadería y su traslado (fs. 13 y 14 de A.A.). No obstante, no existe documento que acredite la recepción de 500 kg de ceniza de soda en Aiguá. Si bien se agregaron remitos de dicha unidad operativa a fs. 88 y 89 de antecedentes administrativos, en ninguno de ellos luce la entrega del material en cuestión. El accionante no desconoció tales documentos ni aportó elementos que permitieran controvertir la configuración de la falta que se le pretendía imputar. En su declaración tampoco logró dar explicaciones creíbles sobre el faltante de material, pretendiendo a signar responsabilidad al estado del camión (fs. 144 a 147 de A.A.). Los elementos previamente señalados fueron relevados en el informe del instructor sumariante de fs. 279 a 283 en números taquigráficos de los antecedentes administrativos y también por la División Sumarios, que en informe del 4 de enero de 2023 señaló: “el día 16/8/2022 luego de cargar en camión en las dos empresas con los materiales referidos se dirige hacia Rocha, pernoctando en la Planta de Tratamiento de Rocha, al día siguiente 17 de agosto concurre a Aguas Dulces primero donde descarga ceniza de soda, se firma entrega por el funcionario receptor en el documento que luce a fojas 92 de la empresa DD, pero no hay firmado documento de recepción de materiales críticos de O.S.E, que es lo que corresponde (véase fojas 140). Luego el funcionario se dirige a Aiguá donde solo descarga según JJ firmado de fojas 81 sulfato de alúmina. El Sr. AA no ha podido explicar dónde quedaron o a dónde fueron los 500Kg de ceniza de soda cuyo destino era la Usina de Aiguá, pone que los bajó en Aguas Dulces, lo que no es así, véase que a pesar haberse indagado a dicho respecto no surge un solo indicio que pueda indicar que fueron dejados allí. En adición el sumariado ni siquiera se percata del faltante cuando concurre a Aiguá, lugar donde debía entregar la ceniza de soda, o sea el funcionario no realiza un control de lo que debe descargar en cada lado y sus cantidades, denota de su parte un actuar con cierta desidia, desorganizado en cuanto a sus tareas respecto a las cargas, descargas y recorridos que debe realizar, cómo puede ser que quien tiene responsabilidad sobre el transporte de los materiales llegado al destino como mínimo no se percate que le faltan los mismos ni se preocupe por dicho faltante, ni siquiera dio aviso de ello. De las resultancias se reitera, se aprecia un actuar descuidado impresionando que llega a cada lugar y habilita a que descarguen los productos sin realizar como se dijo el más mínimo control, ni siquiera en cuanto a la documentación que debe hacer firmar. Por lo menos si hubiere realizado algún control se tendría que haber percatado del faltante al llegar a Aiguá y haberlo denunciado a sus superiores, lo que no surge haya hecho. En cuanto al stock de materiales críticos en Aguas Dulces, realizada la consulta y copias de existencias remitidas no surgirían en la Usina de Aguas Dulces y el mismo no arro ja diferencias por lo que no existe la posibilidad de su entrega sin haberse firmado la recepción. En virtud de lo que viene de decirse y surge de obrados el Sr. AA, ha incumplido los deberes que se le imponen mencionados anteriormente…” (fs. 287 y vto. A.A.). Lo reseñado demuestra que el accionante retiró la mercadería y fue el responsable del transporte de la carga recibida, no pudiendo dar explicaciones razonables sobre lo que sucedió con dicha carga, sin que exista documentación que avale la entrega ni testi gos que puedan certificar lo declarado por el actor. Adicionalmente, si el camión y la mercadería se encontraba en el estado que narra el actor, ello no lo exime de responsabilidad, sino que, por el contrario, exigía mayor diligencia de su parte, máxime tratándose de un funcionario con años de experiencia en la función pública. Tampoco lo exime de responsabilidad el hecho que el faltante haya sido constatado varios días después de la fecha de entrega. Ello por cuanto lo anterior no enerva que el actor no actuó con la diligencia debida exigida en el caso. En mérito de lo anterior, la inconducta por la cual el actor fue sancionado resultó debidamente probada, ajustada a la verdad material, siendo de rechazo su agravio al respecto. VII) En la medida que quedó acreditado que la conducta del accionante transgredió elementales deberes funcionales, la aplicación de la sanción era su necesario corolario. Tampoco se advierte exceso o abuso en el ejercicio de esa potestad desde que, en atención a los hechos imputados, la sanción efectivamente impuesta no resulta desproporcionada o exorbitante de los límites propios de la razonable adecuación de la sanción a la falta cometida. En efecto, esta debe ser apreciada en su contexto, esto es, la posición funcional respecto del hecho, el perjuicio económico que significó para la Administración, así como la antigüedad funcional del accionante. Teniendo en cuenta estos aspectos, la decisión no se aprecia desproporcionada en tanto no se aparta de los parámetros de razonabilidad. Esto teniendo en consideración que es posición de esta Corporación que: “la elección de la reprimenda resulta, en principio, de resorte de la Administración y es cuestión normalmente ajena a la jurisdicción, en cuanto corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecie una evidente discordancia de la falta con la pena o, una desproporción susceptible de configurar desviación o e xceso de poder” (sentencias Nos. 470/1987, 99/1989, 282/1989, 667/1990, 212/1992, 400/1992, 253/1993, 607/1993, 1039/1993, 224/1994, 474/1994, 1041/1994, 322/2016, 336/2017, 333/2019, 601/2019, 99/2020 y 325/2020, entre otras), lo que no se advierte en el caso. VIII) Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda y en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora y demandada en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos), a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).