Sentencia Interlocutoria N° 91/2026

Montevideo, 16 de marzo del 2026. SENTENCIA Nº 91/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “AA contra Estado – Ministerio de Salud Pública. Acción de nulidad ” (Ficha: 814/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno , en mérito a l recurso de reposición y apelación interpuesto por BB contra el Decreto N°2320/2025. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA., CC, DD, EE, FF., GG., BB y HH en relación con la Ordenanza N°480 dictada por el Ministerio de Salud P ública el 7 de junio del 2024. Por dicha volición, la Administración actuante desestimó la petición presentada por la CC (fs. 12 a 13), por la cual se había solicitado mantener el procedimiento de compra de medicamentos no registrados en el Registro Nacional de Medicamentos de parte del representante debidamente inscripto y no de otros terceros (fs. 3 a 9). 2) Con la demanda, se presentaron testimonios notariales de poderes otorgados por cada una de las accionantes. No obstante, al efectuar el control de rigor de la demanda, se advirtió que respecto de AA., DD, EE., FF, GG., los testimonios aportados si bien validaban la representación invocada, no tenían constancia de su vigencia, habiendo sido expedidos hace más de un año, razón por la cual se confirió plazo para acreditar la vigencia de la representación. Respecto a HH se solicitó que se acreditara su vínculo con II., ya que se aportaba poder por ésta última y no por la primera, aunque se hacía referencia a la sucesión de las empresas. Finalmente, en cuanto a BB se tuvo por no acreditada la representación en función de lo que surge de fs. 43. En concreto, el testimonio del poder aportado aclaraba que las facultades se conferían “tan solo y exclusivamente en materia procesal y en el expediente que se tramita en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, caratulados ‘II y otros c/ Estado – Ministerio de Economía y Finanzas. Acción de nulidad’ Ficha 79 -2015, por tanto los abogados antes nombrados, indistintamente, podrán en representación de ‘BB, actuar ante dicho Tribunal y en el expediente referido… ”; lo que no condice con los presentes autos. De forma que, por Decreto N° 2320/2025 se tuvo por no presentada la acción de nulidad por dicha sociedad, considerando ineficaz lo actuado por ella a fs. 66. 3) Contra ello, BB se presentó interponiendo recursos de reposición y apelación contra la referida providencia, al mismo tiempo en que ratifica lo actuado originariamente. En este sentido, se aporta un nuevo testimonio de “mandato general y especial” otorgado el 21 de mayo del 2025 (vigente desde el 1° de junio del 2025), en favor de quien comparece a fs. 97 , el cual recoge la facultad de “ actuar ante cualquier autoridad judicial, en cualquier proceso, en todas sus instancias, recursos, incidentes y etapas, in cluyendo preliminares, las de ejecución y el cobro de multas y daños y perjuicios, realizar toda clase de actos procesales, son autorización expresa para aquellos actos de disposición de los derechos sustanciales del proceso, incluso desistimiento y transacción, y recibir judicial o extrajudicialmente el pago de la deuda ” (cláusula segunda literal f). En su recurso, BB sostiene que los defectos de representación son siempre subsanables, correspondiendo el otorgamiento de plazo para su subsanación. De tal manera, sostiene que el Decreto impugnado desconoce los principios del art. 3 del CCA, haciendo especial referencia al principio pro actione, tutela jurisdiccional efectiva y debido proceso. Por último, el ahora compareciente ratifica lo actuado por quien suscribió la demanda “en todos sus términos y con efectos retroactivos a la fecha de presentación de la demanda” (fs. 100 vto.). 4) Conferido traslado por Decreto Nº 2430/2025, se presentó el Ministerio de Salud Pública (“MSP”), compartiendo el criterio adoptado por el Decreto N° 2320/2025, solicitando se mantuviera lo allí dispuesto (fs. 126). 5) De tal manera, se dispuso el pase de los autos para el dictado de Resolución (Decreto N° 2662/2025) y el expediente fue puesto al despacho nuevamente el 13 de febrero del 2026 a los efectos del dictado de la presente. No obstante, se deja constancia de que los días 26 y 27 de febrero y el 5 y 6 de marzo, la suscripta hizo uso de licencia, motivo por el cual, el plazo para la Resolución del recurso se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) La Sede habrá de mantener el criterio expuesto en el Decreto N°2320/2025, en función de los argumentos que a continuación se expresan. No obstante, se habrá de hacer lugar a la ratificación de lo actuado por parte de quien compareció a fs. 97, en virtud de la documentación aportada de fs. 87 a 96 vto., con lo cual se entiende que no subsisten los agravios que dieron lugar a la recurrencia. 2) Sobre la representación. El artículo 72 del CCA regula específicamente la representación en el proceso contencioso anulatorio, introduciendo una solución similar a la del artículo 40 del CGP. De acuerdo con la norma, la representación “debe acreditarse con la presentación de los documentos desde la primera gestión que se realice en nombre del representado” lo que en el caso no se cumplió, puesto que, del testimonio del poder otorgado, no surgen facultades suficientes en el apoderado. Esto es, no hay apoderamiento a los efectos del desarrollo del acto observado, pues el límite de las facultades era sumamente estricto. A su vez, el artículo establece como consecuencia ante la omisión que “será nulo todo lo actuado por el gestor y este pagará los gastos procesales devengados” con la potencial imputación de los daños y perjuicios que se generaren (acorde con lo dispuesto por el artículo 1257 del Código Civil; es decir, por actuar sin poder). Luego, el artículo establece una excepción referida a los casos de “urgencia” en donde puede admitirse la comparecencia sin poder, debiendo acreditarse el mismo en el plazo judicial que a tales efectos se establezca. Si se cumple con la acreditación, podrá proseguir el trámite; mientras que, si no se cumple, la consecuencia a aplicar será la misma nulidad de lo actuado y la imputación de los gastos procesales con los eventuales daños. De ta l manera, la norma establece un requisito formal que abarca no sólo la manera sino también la oportunidad en la que debe invocarse y acreditarse la representación a los efectos de este proceso contencioso anulatorio . En la situación planteada, no se alegaron razones de urgencia que pudieran ser evaluadas para justificar la comparecencia sin acreditación de la representación que se invocó. Por otra parte, el artículo 153 lit. a) exige la presentación de “ el o los documentos que acrediten la representación del compareciente cuando no sea el mismo interesado ”, puesto que -en principio - la presentación de la demanda sería la primera gestión a la que hace referencia el citado artículo 72. Por lo que el incumplimiento del artículo 153 lit. A) obliga a aplicar la consecuencia prevista en el artículo antes referido; con la única excepción ya analizada de “los casos de urgencia”. En el caso, el documento que se agregó acreditaba la representación del compareciente pero para el caso concreto de otros autos que tramitaron ante el TCA en 2015. Esto es, no habilitaba la comparecencia en nombre de otro para estas actuaciones. Por tanto , el supuesto se subsume en una actuación sin poder, sin representación que se acredite y por tanto, queda inmersa en el supuesto regulado por el artículo 72 del CCA. A lo que se agrega que éste solamente establece una excepción: “caso de urgencia” que no se alegó en autos. Sin perjuicio de lo que viene de decirse, el artículo 155 - único que habilita al juez a otorgar plazos para a “subsanación” de defectos - regula el control liminar de la demanda y prevé la posibilidad de conceder un plazo para la subsanación de defectos que hicieren “inadmisible la demanda”. Pero, en el caso, lo que no se ha admitido no es la demanda o la pretensión , sino la representación que se invoca , por no estar acreditada. En otras palabras, no se ingres ó en el análisis de l os presupuestos o fundamentos de la acción presentada, sino que, en Sede de legitimación en el proceso, no existía documentación que acreditara la representación que se invocó. Ello no torna, por sí, inadmisible la demanda, análisis que será posterior. Pero, sí determina la imposibilidad de tener por admitida la representación invocada respecto de BB. Por tanto, la norma que permite conceder plazo para “subsanar” no es aplicable. En efecto, en el caso no hubo un defecto de representación como sugiere la recurrente. Hay una actuación por fuera de los límites del negocio del apoderamiento. Defecto hubo en los demás casos, en los que sí se concedió un plazo para la subsanación; pues, el hecho de no acreditar la vigencia sí es un defecto y responde a un criterio establecido para resguardar que la comparecencia sea acorde con un apoderamiento no revocado o extinto, o la falt a de acreditación de la sucesión que se alegaba, también se interpreta como un defecto. Ahora bien, el comparecer en función de un negocio de apoderamiento que concretamente sostiene que se dan facultades para actuar en un único caso, implica que no se dan para actuar respecto de todos los demás. Es decir, indica que no hay representación otorgada para otros casos, sino únicamente para el identificado. Ello excluye también a estos autos. Y así, se actúa sin poder. No hay defecto, sino extralimitación en las facultades ejercitadas en nombre de otro. Ello, en puridad, no determina n ulidad, sino ineficacia de lo actuado. Pues, el apoderamiento hace que el acto celebrado sea eficaz respecto de un sujeto diferente al que ha actuado. Por eso, se ha entendido ineficaz la actuación, teniendo por no presentada la demanda por BB., pues ese sería el efecto a desplegar por una actuación eficaz que, como se ha dicho, no se dio en el escrito presentado el 24 de noviembre del 2025. 3) Sobre la nulidad de lo actuado. La representación, como fenómeno, requiere para su configuración de la actuación en nombre de otro con poder suficiente para ello, y específicamente para la comparecencia en juicio se requiere acreditar la existencia de ese poder suficiente, aportando la documentación pertinente. Si bien el CCA hace referencia a la nulidad de las actuaciones y es ésta la que debe declararse por imperio legal, la representación constituye un requisito de eficacia en la actuación. De tal forma, quien actúa sin poder invocando actuar en nombre de otro, desarrolla una actuación ineficaz en relación con el interés ajeno que pretendió ejercitar. En el caso, se actuó a nombre de otro y al momento de presentación de la demanda, quien compareció a fs. 66 no contaba con la representación otorgada (esto es porque la presentación de la demanda ocurrió el del 24 de noviembre del 2025 y el submandato al letrado allí compareciente es del 2 de diciembre del 2025 ). Por tanto, no sólo no se cumplió con el mandato legal de acreditación del poder suficiente y vigente al presentar la acción, sino que se actuó sin tener representación, lo que determina la nulidad de las actuaciones, de acuerdo a lo que impone el artículo 72. En función de lo que viene de relacionarse, quien actuó en nombre de otro sin poder suficiente, desarrolla una actuación ineficaz en relación con el interés ajeno que pretendió ejercitar. Al respecto, el artículo 72 del CCA impone la nulidad en caso de que no se acredite la representación, y en el caso se acreditó que el compareciente en la demanda no tenía poder representativo suficiente a la fecha de su actuación. 4) Los principios pro actione, tutela jurisdiccional efectiva y debido proceso. En cuanto a la aplicación de los principios invocados por el recurrente, esta decisora comparte plenamente la importancia de su vigencia y aplicación. No obstante, no puede desatenderse el tenor de la norma positiva cuando establece requisitos que también hacen a las garantías fundamentales de los interesados en el proceso. Y , en este sentido, como refiere VESCOVI “no podemos olvidar, en definitiva, que las formas constituyen garantías para los derechos y con esa función debemos considerarlas ” (VESCOVI, E.; Manual de Derecho Procesal; Ed. Idea: Mdeo., 1991; p. 336) La representación supone que los efectos de lo que un sujeto actúa se imputen directamente a otro sujeto , aunque éste no haya tomado intervención alguna en la cuestión gestionada. Tal facultad, por lo exorbitante que es, requiere de una serie de requerimientos y formalidades que no pueden obviarse. En efecto , debe n cumplirse cabalmente por parte de quien pretende actuar válidamente por otro, puesto que los requisitos formales son también garantías para los interesados, en tanto aseguran que quien por ellos actúa ha sido efectivamente investido de tal poder. De tal forma, en materia de representación no se cumple la finalidad de la actuación (imputación de efectos en un sujeto diferente al que actúa) si no se cumple con las formalidades impuestas. En el proceso, por imperio legal, se requiere que se acredite la representación invocada en la primera oportunidad. Pero, en el caso, se actuó no solo sin acreditar la representación, sino sin tener facultades suficientes . Por tanto, pese a que podría alegarse que se trata de una cuestión formal, debe tenerse presente la importancia del fenómeno representativo en cuanto a los efectos que irradia. Eso, da lugar a la especial cautela con la que debe analizarse el punto. A lo que se agrega que “el cumplimiento de las formas procesales no puede quedar librado al arbitrio de aquellos a quienes está impuesto, y, en consecuencia, se hace necesario asegurar su respeto mediante sanciones adecuadas a la importancia y gravedad de la vio lación” (ALSINA, H.; Tratado teórico práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial , 2ª Ed., Tomo I; Ed. S.A.E.: Bs. As., 1963; p. 625), sanción que en el caso, se encuentra expresamente prevista en la norma. En cuanto a la tutela jurisdiccional efectiva, no caben dudas de que el Juez es el último llamado a garantizarla, permitiendo que los sujetos formulen sus pretensiones, pero siempre respetando las normas que imponen formalidades, plazos, etc. Es decir, el acceso a la justicia no es irrestricto, sino que se sujeta a una serie de condicionantes legales que, siendo aplicables, deben aplicarse por el Juez (por ej.: el debido agotamiento de la vía administrativa, la comparecencia en plazo, la acreditación de la representación cuando así se actúa, entre otras) , en ajuste a lo dispuesto por el art. 18 de la Constitución. Pero, además, tal tutela también debe priorizarse por quien pretende actuar, que debe hacerlo diligentemente en forma conteste con las normas para acceder a dicha tutela y no de otra forma. Más aún en un caso como el que se presenta, en el que se ha debido agotar la vía administrativa (con la extensión temporal que el cumplimiento del presupuesto implica), con lo cual la parte tuvo tiempo suficiente para solicitar, preparar y finalmente presentar la documentación correspondiente. En consecuencia, tales principios no son suficientes para desaplicar el tenor de la norma que, fundadamente, exige que se acredite la representación en tiempo y forma. Y respetar las normas es la última garantía del debido proceso. Por tanto, más allá de los principios que se invocan por la parte, el Juez está sujeto a la aplicación de la ley, no siendo posible eludir su aplicación cuando existe un supuesto abarcado por la norma, alegando su confrontación con los principios que confo rman fuentes de interpretación e integración del Código (art. 5º). Pero, además, hace a la seguridad jurídica y a la efectiva tutela jurisdiccional de los derechos e intereses de las partes que solamente puedan imputarse los efectos del proceso a éstas cuando se haya actuado válida y eficazmente a su respecto, lo que no ha ocurrid o en autos. En este sentido, atendiendo a lo que reclamaron las partes originariamente al MSP, parece innecesario ingresar en el análisis de la importancia que reviste en materia de garantías la actuación por un acreditado representante (ver fs. 7 y ss.). 5) Sobre la ratificación. Por otra parte, más allá de lo que viene de sostenerse, con posterioridad concurrió el Dr. JJ quien figura como apoderado a fs. 87, según mandato del 21 de mayo del 2025, vigente desde el 1° de junio de ese año, y ratificó lo actuado en nombre de BB. Como se dijo, en el caso , originariamente se actuó a nombre de otro, sin cumplir con el mandato legal de acreditación del poder suficiente y vigente. No obstante, al ratificarse la actuación por quien sí demuestra contar con la representación de la persona jurídica interesada, aquella cobra la efi cacia que se encontraba suspendida (Cf.: CAFARO, E. y CARNELLI, S.; Eficacia contractual, FCU: Montevideo, 2012, p. 125). O, tal como lo establece el artículo 1255 del Código Civil, la ratificación permite tener por válida una actuación que hasta ese momen to era nula. A su vez, la ratificación puede hacerse no porque exista un plazo para ello, ni legal ni judicial, sino porque las normas que refieren a la representación así lo habilitan, y la norma procesal no limita la posibilidad. Por el contrario, refiere a la nulidad de lo actuado por quien no acredita la representación, lo que no impide que la actuación cobre validez ( en puridad, eficacia) si el interesado así lo requiere con la ratificación (art. 115 inc. 1° del CCA). Es decir, hasta el momento de la ratificación, lo actuado no había generado efecto ninguno respecto de BB; y es con la ratificación del válido y eficaz apoderado que el accionamiento puede tenerse por efectuado por la persona jurídica interesada. Es esta manifestación la que otorga validez y eficacia a la actuación inicial, máxime cuando se ha dejado constancia de que la misma es retroactiva a la fecha de presentación de la demanda. P or tanto, la acción debe tenerse por instaurada desde el momento en que op era la ratificación, que es el único momento en que existe una manifestación de voluntad que puede tener efectos jurídicos sobre las situaciones jurídicas que corresponden al interesado (BB) Por lo que, en función de la ratificación expuesta, se tiene por presentada la demanda, por haberse presentado un acreditado representante a convalidar lo actuado. Por los fundamentos que vienen de exponerse, RESUELVO: 1. Hacer lugar a la ratificación efectuada, con efectos retroactivos y en su mérito, tener por interpuesta la demanda también por BB. 2. En función de lo anterior, se entiende que ha desparecido el objeto de agravio en los recursos interpuestos. 3. Consentida o ejecutoriada, vuelvan para proveer sobre la continuación del trámite (art. 158).