Sentencia Interlocutoria N° 84/2026

Montevideo, 11 de marzo del 2026. SENTENCIA Nº 84/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ AA con Administración Nacional de Puertos. Acción de nulidad ” (Ficha: 471/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno , en mérito a lo dispuesto por el art. 166 del CCA. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA. (“AA”) en relación con la Resolución N° 518/4.228 dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Puertos el 5 de setiembre del 2024. Por dicha volición, la Administración actuante rechazó la solicitud formulada por el accionante y BB. (fs. 4 a 5). Según surge del acto, en tal oportunidad y respecto a la accionante, se solicitó que la ANP se diera por noticiada del “Contrato de Cesión Condicionada del Contrato de Concesión” suscripto entre CC. (“CC”) y las peticionantes. 2) En su demanda, la accionante sostiene que el acto es ilegítimo por lo que reclama su nulidad. En tal sentido, explica que CC obtuvo la Licitación Pública N° 2/13 (la “Concesión”) e implementó un programa de emisión de obligaciones negociables, en el que participó la accionante como acreedora, e informa que CC ingresó en cesación de pagos, por lo que operó la cesión de la Concesión, de acuerdo con los términos del contrato (según las garantías constituidas), siendo éste el único activo valioso de la deudora. Por ese motivo, BB y AA, solicitaron a ANP se permitiera la sucesión de CC en la Concesión. Afirma que el acto impugnado padece de error en sus motivos; violenta el principio de buena administración, ya que no se busca la sustitución del operador ; y la tutela aquiliana del crédito, instalando un perjuicio que podría ser irremediable, para lo cual invoca el art. 1319 del Código Civil e informa que las obras desarrolladas por CC fueron financiadas con los titulares de las obligaciones negociables emitidas por ésta . Respecto a lo primero, afirma que la Administración no consideró la aplicación de los arts. 75 del TOCAF, 47 del Decreto N° 412/992, art. 60 del Pliego de Condiciones Particulares, art. 75 de la Ley N° 18.627, señalando que no existe norma que prohíba que se otorgue un contrato como el referido en forma de garantía, por lo que se atenta contra el principio de libertad. Asimismo, sostiene que se han cumplido todos los requisitos para efectuar la cesión de la Concesión. 3) Conferido traslado por Decreto Nº 925/2025, se presentó la Administración Nacional de Puertos (“ANP”) a contestar la demanda (fs. 35), realizando un repaso de las actuaciones relacionadas con el asunto planteado, según lo cual ANP había informado previamente del no cumplimiento de los requisitos del Pliego de Condiciones para la cesión del contrato. En cuanto interesa en esta instancia, informa que el Directorio habría decidido en Resolución N° 12/4.157 del 26 de enero del 2023 “no acceder” a lo solicitado por la accionante, señalando que tal acto se encuentra firme y que mostró la postura de la Administración en cuanto a la falta de legitimación de la actora para realizar solicitudes vinculadas a la Concesión. De tal forma, entiende que el acto impugnado no es el que causa el efecto lesivo, sino que el acto lesivo fue la referida Resolución N° 12/4.157. 4) En la misma oportunidad, ANP solicitó la citación de CC como tercero, pretensión que fue sustanciada (Decreto N° 1265/2025) sin oposición de la accionante. En consecuencia, se presentó CC, conformando tercería coadyuvante con la Administración y oponiendo excepción previa de no procesabilidad del acto por ser éste ilesivo. En efecto, la tercerista sostiene que el acto eventualmente lesivo fue la Resolución N° 12/4.157 del 26 de enero del 2023, y que el impugnado en autos es un acto confirmatorio o reiterativo de aquel. 5) La excepción fue sustanciada (Decreto N° 1862/2025) y la accionante sostuvo que la Resolución N° 12/4.157 decidió respecto de una petición completamente diferente, referida a la ejecución de las garantías, y defiende que el acto impugnado es el creador de la situación jurídica lesiva. Agrega que recién en julio del 2024 se configuraron los requisitos que habilitaban a AA a solicitar la autorización de la cesión, tras lo cual presentó la petición que fuera negada por la Resolución impugnada. Además, refiere que el acto no podría considerarse reiterativo, porque supone la consideración de circunstancias diferentes. Al mismo tiempo, invoca en su favor el principio de acceso a la justicia según el cual los obstáculos para el accionamiento deben interpretarse de forma de favorecer el accionamiento. 6) El expediente se abrió a prueba en el marco del excepcionamiento (Decreto N° 2099/2025) y así la demandada ofreció la documental ya aportada (fs. 78), y la tercerista ofreció la declaración pública de DD, ofreciendo también su declaración ante la Sede. Luego, se confirió el plazo para el ofrecimiento de contraprueba o prueba sobre prueba (Decreto N° 2305/2025), sin que ninguna de las partes se presentara 7) De tal manera, se dispuso el pase de los autos para el dictado de Resolución (Decreto N° 2628/2025), lo que debió disponerse de acuerdo con el art. 164 y no con el 166, lo que constituye un error de la Sede. Finalmente, el expediente fue puesto nuevamente al despacho el 9 de febrero a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria de resolución de las excepciones. No obstante, se deja constancia de que los días 26 y 27 de febrero y 5 y 6 de marzo, la suscripta hizo uso de licencia, motivo por el cual, el plazo para el dictado de la presente, se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) En función de lo argumentado por las partes y lo que se releva de los antecedentes administrativos aportados así como de la declaración ofrecida por la tercerista, la Sede habrá de diferir la decisión respecto a la procesabilidad del acto al momento del dictado de la Sentencia Definitiva, una vez que se haya analizado la totalidad de las actuaciones, de acuerdo con los fundamentos que pasan a exponerse. En este punto, se aclara que se ha admitido toda la prueba ofrecida y que se ha considerado innecesario r ecurrir a la declaración de Juan Curbelo en audiencia, en función de la decisión a adoptar. 2) Sobre la procesabilidad del acto. A los efectos de analizar el punto que se releva debe considerarse que el art. 39 del CCA operó una importante ampliación en cuanto a los actos procesables ante esta jurisdicción, de la mano con el principio de justiciabilidad plena que inspira al sistema desde el artículo 2. En efecto, el nuevo sistema procesal favorece el control de la actividad administrativa con el más amplio alcance, lo que es destacado por VÁZQUEZ al referir que “ el Código ha procurado incluso enfatizar el principio de la procesabilidad sin excepciones, en cuanto su artículo 39 (Objeto) emplea el adjetivo indefinido ‘todos’ para indicar la totalidad de los actos administrativos” (VÁZQUEZ, C.; Peticiones y recursos administrativos en el Código de lo Contencioso Administrativo; FCU: Mdeo., 2025; p. 72). Luego, el artículo 40, realiza una enumeración no taxativa de los actos que quedan sujetos al control jurisdiccional de apego legal. No obstante, para ser procesables, los actos deben revestir el carácter de “definitivos”, deben afectar la situación jurídica del sujeto involucrado. A su vez, el artículo 42 inciso 2º establece que se consideran como “ actos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Mientras que “No será admisible la acción anulatoria contra actos meramente reiterativos de actos originarios contra los cuales se hubiere omitido interponer los recursos correspondientes. Se entiende por act os reiterativos los que no sean creadores de la situación jurídica que se resiste con la acción anulatoria .” De forma que lo que debe resolverse es si en el caso existe un acto que, o bien implica un agravio originario; o si en cambio, se trata de un acto reiterativo. Lo que, además, debe analizarse en consideración de la etapa procesal que se atraviesa, donde no es posible aún ingresar al fondo del asunto. A su vez, como se refirió, el acto administrativo impugnado de nulidad debe revestir el carácter de “lesivo” en términos jurídicos, debe implicar “ una violación a la legalidad en sentido amplio” (GIORGI, H.; El Contencioso Administrativo de Anulación; Publicaciones oficiales de FDCCSS: Montevideo, 1958; p. 158). Es por ello que el autor en cita sostiene que aquellas decisiones que son meramente reiterativas no serían impugnables “por no ser gestadoras, en principio, de situaciones jurídicas, por tanto, por no dañar jurídicamente ” (GIORGI, H.; El Contencioso Administrativo de Anulación; Publicaciones oficiales de FDCCSS, Montevideo: 1958; p. p. 159). En este sentido, la Administración sostuvo que el recurrido fue -en todo caso- un acto reiterativo de lo que ya había sido resuelto en enero del 2023. Pero, debe destacarse que los actos confirmatorios no están excluidos de la jurisdicción anulatoria “sobre todo cuando se refieren a actos precedentes productores de efectos que perduran en el tiempo, o cuando no corresponden exactamente con el acto confirmado ” (SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, 9ª Ed.; FCU: Mdeo., 2022; p. 568 y 569). A ellos refiere el artículo 55 del CCA, admitiendo el accionamiento cuando el acto posterior es expresamente confirmatorio, interpreta o modifica el acto recurrido o el que hubiese agotado la vía administrativa, sin poner fin al agravio. De forma que, debe analizarse, de acuerdo con el fondo, si el acto recurrido supuso una reiteración sin más, o si fue dictado en consideración de otras circunstancias, de otra requisitoria o en forma expresamente confirmatoria, interpretativa o modificatoria del anterior. De lo que viene de decirse se desprende que el análisis referido a si el acto es en efecto un acto definitivo o si se trata de un acto se carácter reiterativo o confirmatorio, implica el estudio del agravio concretamente esgrimido en relación con el acto impugnado y si éste fue dictado las mismas circunstancias. Por lo que el punto debe ser evaluado en oportunidad de pronunciarse sobre el fondo del asunto ; puesto que se entiende que la no procesabilidad del acto solo es relevable en esta etapa cuando la misma surge de forma manifiesta. En el caso, ello no ocurre, considerando que existen múltiples actuaciones estrictamente relacionadas que requieren de un análisis minucioso no solo de los actos, sino de los concretos agravios esgrimidos, lo que obliga a un análisis propio de una Sentencia Definitiva. En consecuencia, la decisión al respecto ha de adoptarse al momento de analizar el concreto agravio planteado en relación con la pretensión anulatoria. Por los fundamentos que vienen de exponerse, RESUELVO: 1. Diferir el pronunciamiento relativo a la procesabilidad del acto, al momento del dictado de la Sentencia Definitiva. 2. Consentida o ejecutoriada, vuelvan para proveer sobre la continuación del trámite.