Sentencia Interlocutoria N° 57/2026

Montevideo, 23 de marzo de 2026 SENTENCIA Nº57/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “AA CON ESTADO – MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN” – Ficha Nº 635/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de la solicitud de suspensión de los efectos del acto presentada conjuntamente con la demanda anulatoria. RESULTANDO: 1) Con fecha 8 de setiembre de 2025, compareció en autos el Sr. BB en representación de AA, solicitando a la Sede que: (i) ordene la suspensión de los efectos del acto objeto del accionamiento, a saber, la Resolución Nº715/2023 dictada con fecha 27 de junio de 2023 por la Dirección General de Salud del Ministerio de Salud Pública (MSP), mediante la cual se le impuso una multa de 300 U.R por incumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 7 de la Ley 18.256, Decreto N°317/014 y Decreto N°120/019 y (ii) demandando la nulidad de tal resolución (fs. 35 y ss.). La acción de nulidad tramita por Ficha Nº 602/2025. 2) Respecto a la suspensión, manifestó, únicamente, que: “Consideramos de fundamental importancia, para evitar perjuicios ciertos e irreversibles a esta empresa la suspensión de la Resolución impugnada hasta la resolución de la demanda, ya que la multa impuesta es desproporcionada y desorbitante (300 UR, equivalentes a setiembre/2025 a $550.779), y si se decretara la nulidad, el transcurso del tiempo implicaría una pérdida de valor ya que si bien la multa es el UR, el Ministerio de Salud Pública devolvería la suma depositada en pesos t no en UR” (fs. 41 vto., y 42). 3) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto Nº 1528/2025 (dictado en la Ficha Nº602/2025 en la que tramita la acción de nulidad), se dispuso: “Del pedido de suspensión de ejecución del acto administrativo formulado con la demanda , expídase testimonio por parte de la Sede, a costo del solicitante , para lo cual deberá aportar las copias faltantes . Fórmese pieza por separado y oportunamente, póngase al despacho para proveer”. La presente pieza fue formada con fecha 18 de setiembre de 2025. 4) Por Decreto Nº 1674/2025 dictado en estos autos, se confirió el correspondiente traslado de la solicitud de suspensión al demandado, quien lo evacuó con fecha 30 de septiembre de 2025, bregando por su rechazo y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 54 y ss.). 5) En lo medular, la demandada manifiesta que la infracción sancionada a través del acto encausado es gravísima por existir una clara violación del art. 7 de la Ley N°18.256, constatándose que en el Minimarke t “CC” se encontraban, a la vista del público “ hojillas de varias marcas, tabacos saborizados, publicidad inflable con formato de cigarros marcas “RAE” y filtros “RAW” y “DARK HORSE”, así como accesorios marca “RAW”, todos estos productos son importados por la empresa AA”. Asimismo, expresa que la accionante no aporta prueba alguna de los supuestos daños graves que le ocasionaría la sanción impuesta, la que además luce como legítima al tenor de la normativa aplicable y los hechos constatados. Agrega que el 30 de junio de 2022, el Programa Nacional de Control de Tabaco le “aclaró a la empresa AA que de acuerdo al Art. 7 de la Ley N°18.256 y su modificativa Ley N°19.244 no se permite la exhibición de cualquier accesorio para fumar en dispensadores…se le sugirió que advierta a sus clientes que las hojillas así como cualquier otro accesorio para fumar no pueden estar a la vista del público…”, por lo que se trataría de una reiteración (fs. 54 vto.) . 6) Mediante Decreto N° 1802/2025, se confirió a las partes un plazo común de 5 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado por el art. 138 del CCA, habiendo -oportunamente- comparecido a ofrecerla la parte actora (fs. 62 y ss.). En tanto, conferido el correspondiente plazo por Decreto Nº2001/2025, ninguna de las partes compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que, por Decreto Nº 2269/2025, se fijó el objeto del proceso incidental, de la prueba y se pronunció la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CC A (que aplica, en espejo, a este incidente). 7) Contra tal providencia se alzó la parte actora interponiendo recurso de reposición por entender que se había desglosado prueba documental que no correspondía, ante lo cual, por Decreto N°2479/2025, se dispuso que: “ Al recurso de reposición interpuesto por la actora contra el Decreto Nº2348/25, no ha lugar, por carecer de objeto. Tal recurrencia se basa en el supuesto rechazo de la prueba aportada por la actora de fs. 59 a 61, cuando de la propia providencia surge que tal probanza fue admitida y agregada. La que se rechazó fue la documental presentada conjuntamente con la demandada, que no refiere al cumplimiento de los arts. 151 y 153 y que no fue reiterada en la etapa de prueba”. 8) Por Decreto Nº2569/2025, se confirió a las partes un plazo de 5 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 28 de noviembre 1 de diciembre. Finalmente, mediante Decreto N°2685/2025, se dispuso el pase de estos autos para dictad o de resolución, por lo que con fecha 5 de febrero de 2026, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida. CONSIDERANDO : 1) La Sede desestimará la medida de suspensión de la ejecución del acto planteada en autos , en base a los argumentos que se explicitarán. 2) En este sentido, en primer lugar, a modo aclaratorio, se abordará la naturaleza de la medida solicita da. En segundo lugar , se analizará el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa para proceder a tal suspensión. 3) Sobre la naturaleza de la medida solicitada y los requisitos exigidos por el CCA De la mano con lo que viene de decirse, el art. 131 del CCA, bajo el acápite “Procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo”, establece que se podrá disponer este tipo de medidas, a pedido de parte, siempre que se configure alguna de estas circunstancias: (i) “la ejecución del acto fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado” o (ii) “resultare que el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo”. Se trata de la Teoría del Balance y la manifiesta ilegitimidad del acto. A su vez, el art. 134 remite al Capítulo 2 del CCA (arts. 125 y ss.) y dispone que la suspensión se regirá “ en lo pertinente ”, por lo establecido para las medidas cautelares, aclarando que no se exigirá contracautela. Así, el art. 126 establece cuatro requisitos a probar para la concesión de medidas cautelares. A criterio de esta Sede, el único aplicable a la medida de suspensión (cuando es solicitada de forma preliminar – no es el presente caso) es el dispuesto en el literal d). Ello por dos razones. La primera es una razón de texto; la norma habilita a aplicar algunas y no todas las previsiones que rigen para las medidas cautelares, ya que la remisión es “ en lo pertinente”. La segunda, refiere a su naturaleza, entendiendo esta decisora que la suspensión de los efectos del acto es una medida provisional (o anticipativa como la llama el CCA) y no cautelar propiamente dicha al tenor, además, de la forma en que ha sido peticionada por la accionante. Las primeras están destinadas o tienen como objeto adelantar, de forma provisional o anticipada como su nombre lo indica, el resultado final del proceso, que será contenido de la sentencia definitiva. Las segundas, procuran asegurar, de antemano, el cumplimiento o ejecución de esa sentencia definitiva. Al respecto, Abal, en posición que se comparte, sostuvo: “(…) las medidas cautelares son todas aquellas medidas (estrictamente resoluciones procesales) dispuestas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional, que se encuentran dirigidas a garantizar la ejecución forzada de una eventual sentencia de condena … Por su parte, las medidas provisionales son todas aquellas medidas (nuevamente, resoluciones procesales) dictadas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional y que consisten en hacer lugar (acoger) provisoriamente la pretensión, a fin de evitar que se produzca a la parte, un daño particularmente grave por la demora en satisfacerla que conlleva el trámite del proceso” (Abal Oliú, Alejandro. “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de los actos administrativos”. Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville. FCU. Montevideo. 2011. P .p. 666. Resaltado agregado). En el mismo sentido, Valentín explicó: “En concreto, las medidas cautelares son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal, en forma preliminar o durante el transcurso de un proceso principal de cualquier tipo. Además, a través de distintas técnicas persiguen una finalidad específica, que es la de evitar la frustración de la efectiva ejecución forzada de otras resoluciones procesales. En especial, la efectiva ejecución de la sentencia definitiva de condena…En concreto, las medidas anticipativas son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efecto se utiliza una única técnica: el acogimiento anticipado y provisional de esa pretensión, mediante una resolución que luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva. Esta definición toma dos aspectos esenciales para captar la esencia íntima de la medida anticipativa: la finalidad de la medida, evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, y el instrumento o técnica apta para ello, el acogimiento anticipado de la pretensión. Es que mientras la medida cautelar utiliza distintos instrumentos o técnicas para lograr la finalidad, lo específico de la medida anticipativa es que utiliza una sola: la de hacer lugar, anticipada y provisoriamente, total o parcialmente, a la pretensión del actor... ” (Valentín, G abriel. “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”. Revista IUS ET VERITAS Nº68. Perú. 2024. P .p. 159 y ss. Resaltado agregado). Puntualmente, respecto del proceso contencioso anulatorio, lo que hace la medida de suspensión es adelantar el contenido de una eventual sentencia anulatoria. No elimina definitivamente los efectos del acto, porque eso es objeto, justamente, de la sentencia definitiva. Pero sí, de forma provisional mientras se tramita el proceso, los suspende, evitando un daño mayor. En esta línea, al entender la Sede que no es una medida cautelar propiamente dicha, los literales a, b y c del art. 126 del CCA no le aplican, ya que son los propios de las medidas cautelares. Lo contrario, podría suponer una restricción adicional para acceder a un mecanismo que le permite a la parte proteger sus derechos, cuando el ordenamiento no lo contempla. Por otra parte, corresponde mencionar que el análisis que se realiza en esta instancia debe ser liminar pero cauteloso, en tanto uno de los caracteres de los actos administrativos es la ejecutividad, es decir, que “(…) produce de inmediato sus efectos. El acto una vez perfeccionado puede y debe ser ejecutado y cumplido, salvo que se haya dispuesto la suspensión de sus efectos. Algunos autores prefieren hablar de obligatoriedad o exigibilidad, haciendo referencia al deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación ” (Ruocco, Graciela, y Delpiazzo, Carlos. Tratado jurisprudencial y doctrinario: actos y contratos de la administración. Tomo I. La Ley. Montevideo. 2013. P.p. 18). 4) Análisis del cumplimiento de los requisitos en el caso concreto En primer lugar, se analizará si acaece en la especie el supuesto de manifiesta ilegitimidad que prevé el art. 131, literal b) del CCA. En puridad, en el capítulo de la demanda destinado a la suspensión, la parte actora no ejemplifica o explica por qué el acto sería manifiestamente ilegítimo. Por su parte, en el resto de su líbelo inicial indica que la ilegitimidad (no manifiesta) estaría dada por existir abuso de poder y vulneración del principio de tipicidad, porque la prohibición refiere a los productos ligados a los cigarrillos de tabaco, no de marihuana y porque la responsabilidad sería del vendedor y no del importador. Asimismo, indica que, en este caso, el MSP está aplicando de forma analógica una norma referente a productos de tabaco, cuando no existen prohibiciones en materia de marihuana; explica que se trata de accesorios que por los materiales con los que están elaborados no son aptos para tabaco , indicando que lo mismo aplica al inflable detectado en la inspección, no se trata de un cigarrillo de tabaco sino de marihuana. Y, respecto a la exhibición de productos, no se consideró que el exhibidor no fue proporcionado por AA sino por otra firma de plaza y que, además, la responsabilidad no es objetiva, no teniendo la actora posibilidad de coerción sobre el comercio que decidió exhibir los productos de esa forma. En definitiva, aduce que la multa es desproporcionada y se encuentra fundada en hechos y premisas inexistentes. Pues bien, sin perjuicio de que nada se ha expresado respecto a la manifiesta ilegitimidad exigida por la norma, la Sede analizó el caso por si existiese un supuesto palmario, grotesco de ilegitimidad que amerita ra la suspensión solicitada, lo que, como se verá a continuación, no se produce en el caso. De cara a tal análisis, debe tenerse presente que la ilegitimidad debe surgir, se reitera, sin la necesidad de una valoración extremadamente profunda y que sea más propia de la sentencia definitiva, a riesgo de caer en prejuzgamiento. Y, justamente, eso es lo que sucede en la especie, con el tipo de análisis que cabe realizar en esta instancia, la Sede no avizora apartamiento alguno de la norma de derecho que implique manifiesta ilegitimidad. Véase que, a criterio de esta decisora, no surge de la lectura de la norma un supuesto tan claro como el que pretende la actora en su demanda; de hecho, para determinar si la Administración aplicó analógicamente o no una prohibición que no fue prevista para los productos de marihuana y vulneró el principio de tipicidad, debe hacerse un análisis más profundo que el que este incidente requiere. El art. 7 de la Ley N°18.256 prevé que está prohibida toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco, entre otros, en los siguientes casos : “El uso de logos o marcas o elementos de marca de productos de tabaco, en productos distintos al tabaco. El término 'elemento de marca' comprende el aspecto distintivo, el arreglo gráfico, el diseño, el eslogan, el símbolo, el lema, el mensaje de venta, el color o combinación de colores reconocibles u otros indicios de identificación de cualquier marca de producto de ta baco o que lo representen ” y “El uso de marcas o logos de productos distintos al tabaco en productos de tabaco ”. Asimismo, la norma establece que: “(…) prohíbese la exhibición de los productos de tabaco, sus derivados y accesorios para fumar en dispensadores y cualquier otra clase de estantería ubicada en los locales donde se expendan los productos de tabaco. En dichos locales solo se permitirá la colocación de una lista textual de los productos de tabaco que se expenden con sus respectivos precios y deberá exhibirse la información del Ministerio de Salud Pública que advierta sobre el perjuicio causado por el consumo y por el humo de los productos de tabaco, de conformidad con la reglamentación que el Poder Ejecutivo dicte al respecto” (resaltado agregado) . Por lo tanto, no resulta, a priori, tan claro que cuando la norma refiere a la prohibición del uso de logos, marcas o elementos asociados a productos de tabaco “en productos distintos al tabaco”, no incluya casos como el presente, máxime cuando la definición de la ley de “elemento de marca” es amplia. Se trata, sin lugar a dudas, de un supuesto que requiere un análisis que es propio de la sentencia definitiva del proceso principal. Incluso, al referir al sujeto pasivo, el art. 18 de la norma refiere a los titulares, propietarios o explotadores, pero también a cualquiera que tenga un provecho respecto de la actividad, por lo que, se reitera, no surge un apartamiento palmario de la ley en la imposición de la multa. Adicionalmente, tampoco se han aportado a la Sede elementos que permitan discernir técnicamente que los productos que la actora alega que son para uso exclusivo de marihuana . Mismas consideraciones aplican a la alegada desproporcionalidad y abuso de poder. Además de lo que viene de decirse, no se acredita por qué la multa impuesta (que, en principio, está incluida en el guarismo del art. 16 y ss., de la ley) es abusiva, irracional o desproporcional. A su vez, para analizar si del conjunto de normativa reseñada y de los hechos del caso, se realizó por parte de la Administración una analogía de una limitación, extendiendo sus potestades a casos o materia no prevista, debe, nuevamente, realizarse otro tipo de análisis, pero ello no puede ser concluido de manera manifiesta como pretende el actor, a riesgo de que esta sentenciante caiga en prejuzgamiento, ya que al decir de la doctrina el requisito del art. 131, literal b) se cumple cuando la ilegitimidad: “resulta clara, evidente, inequívoca, grosera”, lo cual debe ser complementado a criterio de esta Sede, con lo explicado por el Prof. Durán: “ Naturalmente que esa ilegitimidad debe ser manifiesta no a los ojos de un hombre común sino a los ojos de un juzgador, es decir, de una persona que tenga la formación que debe tener un Ministro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo” (DELPIAZZO, Carlos. “Desafíos actuales del control”. FCU. Montevideo. 2007. P.p. 68 y DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. “Contencioso Administrativo”. FCU. Montevideo. 2023. P.p. 392). Por otro lado, con relación al literal a) del art. 131 del CCA, es la propia parte la que ha sellado la suerte de su reclamo en tanto, se limita a afirmar que la multa por su monto podría ocasionarle perjuicios y agrega prueba respecto a la intimación judicial promovida por la demandada respecto al pago de la misma. No existe duda de que existe un perjuicio económico propio de la imposición de una sanción pecuniaria. Sin embargo, en momento alguno alega y mucho menos acredita que el monto de la multa, de acuerdo a sus propias finanzas resulta de imposible pago o implica un desequilibrio económico de imposible restitución; no agrega información contable, informes financieros, nada que le permita a esta Sede entender que el perjuicio es grave. Tampoco se ha hecho siquiera el ejercicio de explicar que tales daños serían mayores a los que la Administración podría sufrir de suspenderse la ejecución del acto, entre los que se encuentran, incluso, los de los consumidores de estos productos (puesto que la política publica encarnada en estas normas está dirigida a ellos). En definitiva, no se han probado los elementos propios de la Teoría del Balance con lo cual no se cumplen los requerimientos del art. 131, literal a) para hacer lugar a la suspensión pretendida. Con relación a la Teoría del Balance y su valoración en el proceso, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, citando a Cajarville, ha afirmado que: “ En efecto, no se han aportado elementos de prueba suficientes que permitan acreditar y cuantificar los daños alegados por el actor, a los efectos de realizar la comparación debida con los daños que la eventual suspensión ocasionaría a la parte demandada. D e cuanto viene de decirse, corresponde anotar que si no se acreditaron ni se cuantificaron los daños, mal puede el Tribunal realizar un examen comparativo ya que al decir de CAJARVILLE PELUFFO: “El balance requiere una valoración comparativa de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo sufrirían con la suspensión” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 751)” (Sentencia Nº488/2024). En la misma línea, en un caso aún más reciente, rechazó la suspensión solicitada realizando consideraciones que son enteramente trasladables a estas actuaciones: “En la emergencia, amén de que únicamente se esgrimió como causal de suspensión los daños que irroga la ejecución de la resolución impugnada, el rechazo de la solicitud se impone por la sencilla razón de que la parte actora no desplegó esfuerzo alguno para alegar -y, menos probar - la naturaleza, entidad o siquiera existencia del supuesto perjuicio ocasionado por el acto resistido” (Sentencia Nº205/2025). En definitiva, la Sede entiende que no se cumplen los requisitos previstos en el art. 131 del CCA y por ende, corresponde desestimar la suspensión pretendida. Por los fundamentos antes expuestos y las normas citadas, RESUELVO : 1) No hacer lugar a la medida de suspensión de la ejecución transitoria y total del acto administrativo solicitada, sin imposición de condenas procesales especiales. 2) Oportunamente, archívese . Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno