Sentencia Interlocutoria N° 50/2026

Montevideo, 16 de marzo de 2026 SENTENCIA Nº50/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “AA CON ESTADO – PODER JUDICIAL. SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN” – Ficha Nº565/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de la solicitud de suspensión de los efectos del acto presentada conjuntamente con la demanda anulatoria. RESULTANDO: 1) Con fecha 19 de agosto de 2025, compareció en autos el Sr. AA, solicitando a la Sede que: (i) ordene la suspensión de los efectos del acto objeto del accionamiento, a saber, la Resolución Nº2035/2025 dictada con fecha 22 de mayo de 2025 por la Suprema Corte de Justicia, mediante la cual se dispuso la desinvestidura temporaria para el ejercicio de su profesión de Escribano Público, por un plazo de dos años y (ii) demandando, de forma anticipada, la nulidad de tal resolución (fs. 3 6 y ss.). La acción de nulidad tramita por Ficha Nº549/2025. 2) Respecto a la suspensión, manifestó, en lo medular, que la Suprema Corte de Justicia: “se apartó flagrantemente de la Regla de Derecho” al dictar el acto sancionatorio. Entiende que, la medida de suspensión provisional de los efectos del acto “se justifica con holgura en mérito a la manifiesta ilegitimidad de la volición impugnada. La Administración dictó el acto como corolario de un procedimiento plagado de irregularidades formales y sustanciales. (…) el acto es manifiestamente ilegítimo, pues basta con una mera y ligera compulsa de los antecedentes administrativos para advertir que no se me confirió vista de un preliminar enfoque de la Administración…” y que ésta “violentó los principios de legalidad y tipicidad en materia sancionatoria.” . En tal sentido, aduce, además, que la Suprema Corte de Justicia no tiene potestad normativa sancionatoria expresa para imponer una sanción administrativa fundada en el presupuesto de hecho individualizado, aseverando, en síntesis, la incompetencia del órgano emisor del acto (fs. 46 vto., y ss.). 3) Por su parte, también indica que el acto impugnado le genera daños graves y un menoscabo, de entidad considerable, al impedirle realizar su actividad profesional, único sustento o medio de vida, utilizándose “un hecho o comportamiento fuera de la función notarial (hecho por el que fui destituido de mi cargo público y por el que fui condenado por la Justicia Penal) para prohibir la realización de la única actividad posible como medio de vida. Esta afectación que, como se verá, surge palmariamente de los ante cedentes administrativos, es superior en entidad -cualitativa y cuantitativamente - que la que podría generar en la organización y funcionamiento de la Administración” (fs. 50). 4) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto Nº 1299/2025 (dictado en la Ficha Nº 549/2025 en la que tramita la acción de nulidad), se dispuso: “Habiéndose presentado la demanda anulatoria de forma previa al agotamiento de la vía administrativa , suspéndanse los procedimientos hasta tanto se cumpla dicho requisito, estándose al oportuno impulso de la parte a tales efectos (art. 55 de la Ley Nº20.333 - CCA). Respecto a la solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo deducida, expídase testimonio por parte de la Sede, a costo del solicitante. Fórmese pieza por separado y oportunamente, póngase al despacho para proveer”. La presente pieza fue formada con fecha 28 de agosto de 2025. 5) Por Decreto Nº 1375/2025 dictado en estos autos, se confirió el correspondiente traslado de la solicitud de suspensión al demandado, quien lo evacuó con fecha 11 de septiembre de 2025, bregando por su rechazo y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 140 y ss.). 6) En lo medular, la demandada manifiesta que se debe rechazar la solicitud de suspensión, en el entendido de que no concurren en la especie las condiciones requeridas por la normativa. Sostiene que el acto administrativo no es manifiestamente ilegítimo y que no se ha configurado una actuación arbitraria o antijurídica de la Administración. Aduce que, de acuerdo a la normativa vigente, es ella quien ejerce “la policía” de las profesiones de abogado, escribano y procurador y que el accionante no aporta al proceso prueba alguna que permita acreditar y cuantificar los daños que alega. Puntualmente, entiende que el actor no explica ni prueba por qué motivo no p odría trabajar en otra actividad, no encontrándose afectado su derecho al traba jo, el que puede cumplirse en cualquier otra actividad (fs. 149). 7) Concluye, finalmente, que “no se trata de una inhabilitación ‘por una creación artificiosa y singular’ como pretende” la actora, sino de una resolución dictada de acuerdo a derecho (fs. 151 vto. y 152). 8) Mediante Decreto N° 1577/2025, se confirió a las partes un plazo común de 5 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado por el art. 138 del CCA, habiendo -oportunamente- comparecido a ofrecerla la parte demandada (fs. 164 y ss.). En tanto, conferido el correspondiente plazo por Decreto Nº1867/2025, ninguna de las partes compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que, por Decreto Nº2347/2025, se fijó el objeto del proceso incidental, de la prueba y se pronunció la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CC A ( que aplica, en espejo, a este incidente). 9) Por Decreto Nº2469/2025, se confirió a las partes un plazo de 5 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 24 y 25 de noviembre. Finalmente, mediante Decreto N°2600/2025, se dispuso el pase de estos autos para dictado de resolución, por lo que con fecha 22 de diciembre de 2025, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la medida de suspensión de la ejecución del acto planteada en autos, en base a los argumentos que se explicitarán. 2) En este sentido, en primer lugar, a modo aclaratorio, se abordará la naturaleza de la medida solicita da. En segundo lugar , se analizará el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa para proceder a tal suspensión. 3) Sobre la naturaleza de la medida solicitada y los requisitos exigidos por el CCA De la mano con lo que viene de decirse, el art. 131 del CCA, bajo el acápite “Procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo”, establece que se podrá disponer este tipo de medidas, a pedido de parte, siempre que se configure alguna de estas circunstancias: (i)” la ejecución del acto fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado” o (ii) “resultare que el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo”. Se trata de la Teoría del Balance y la manifiesta ilegitimidad del acto. A su vez, el art. 134 remite al Capítulo 2 del CCA (arts. 125 y ss.) y dispone que la suspensión se regirá “ en lo pertinente ”, por lo establecido para las medidas cautelares, aclarando que no se exigirá contracautela. Así, el art. 126 establece cuatro requisitos a probar para la concesión de medidas cautelares. A criterio de esta Sede, el único aplicable a la medida de suspensión (cuando es solicitada de forma preliminar) es el dispuesto en el literal d). Si bien en este caso se solicitó de forma conjunta con la demanda anulatoria, ésta fue presentada de forma anticipada, por lo que la Sede entiende que también se aplica tal requisito para la suspensión , el que fue cumplido conforme surge de fs. 34 y ss. Ello por dos razones. La primera es una razón de texto; la norma habilita a aplicar algunas y no todas las previsiones que rigen para las medidas cautelares, ya que la remisión es “ en lo pertinente ”. La segunda, refiere a su naturaleza, entendiendo esta decisora que la suspensión de los efectos del acto es una medida provisional (o anticipativa como la llama el CCA) y no cautelar propiamente dicha. Las primeras están destinadas o tienen como objeto adelantar, de forma provisional o anticipada como su nombre lo indica, el resultado final del proceso, que será contenido de la sentencia definitiva. Las segundas, procuran asegurar, de antemano, el cumplimiento o ejecución de esa sentencia definitiva. Al respecto, Abal, en posición que se comparte, sostuvo: “(…) las medidas cautelares son todas aquellas medidas (estrictamente resoluciones procesales) dispuestas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional, que se encuentran dirigidas a garantizar la ejecución forzada de una eventual sentencia de condena … Por su parte, las medidas provisionales son todas aquellas medidas (nuevamente, resoluciones procesales) dictadas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional y que consisten en hacer lugar (acoger) provisoriamente la pretensión, a fin de evitar que se produzca a la parte, un daño particularmente grave por la demora en satisfacer la que conlleva el trámite del proceso” (Abal Oliú, Alejandro. “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de los actos administrativos”. Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville. FCU. Montevideo. 2011. P.p. 666. Resaltado agregado). En el mismo sentido, Valentín explicó: “En concreto, las medidas cautelares son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal, en forma preliminar o durante el transcurso de un proceso principal de cualquier tipo. Además, a través de distintas técnicas persiguen una finalidad específica, que es la de evitar la frustración de la efectiva ejecución forzada de otras resoluciones procesales. En especial, la efectiva ejecución de la sentencia definitiva de condena…En concreto, las medidas anticipativas son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efecto se utiliza una única técnica: el acogimiento anticipado y provisional de esa pretensión, mediante una resolución que luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva. Esta definición toma dos aspectos esenciales para captar la esencia íntima de la medida anticipativa: la finalidad de la medida, evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, y el instrumento o técnica apta para ello, el acogimiento anticipado de la pretensión. Es que mientras la medida cautelar utiliza distintos instrumentos o técnicas para lograr la finalidad, lo específico de la medida anticipativa es que utiliza una sola: la de hacer lugar, anticipada y provisoriamente, total o parcialmente, a la pretensión del actor... ” (Valentín, G abriel. “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”. Revista IUS ET VERITAS Nº68. Perú. 2024. P .p. 159 y ss. Resaltado agregado). Puntualmente, respecto del proceso contencioso anulatorio, lo que hace la medida de suspensión es adelantar el contenido de una eventual sentencia anulatoria. No elimina definitivamente los efectos del acto, porque eso es objeto, justamente, de la sentencia definitiva. Pero sí, de forma provisional mientras se tramita el proceso, los suspende, evitando un daño mayor. En esta línea, al entender la Sede que no es una medida cautelar propiamente dicha, los literales a, b y c del art. 126 del CCA no le aplican, ya que son los propios de las medidas cautelares. Lo contrario, podría suponer una restricción adicional para acc eder a un mecanismo que le permite a la parte proteger sus derechos, cuando el ordenamiento no lo contempla. Por otra parte, corresponde mencionar que el análisis que se realiza en esta instancia debe ser liminar pero cauteloso, en tanto uno de los caracteres de los actos administrativos es la ejecutividad, es decir, que “(…) produce de inmediato sus efectos. El acto una vez perfeccionado puede y debe ser ejecutado y cumplido, salvo que se haya dispuesto la suspensión de sus efectos. Algunos autores prefieren hablar de obligatoriedad o exigibilidad, haciendo referencia al deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación ” (Ruocco, Graciela, y Delpiazzo, C arlos. Tratado jurisprudencial y doctrinario: actos y contratos de la administración. Tomo I. La Ley. Montevideo. 2013. P.p. 18). 4) Análisis del cumplimiento de los requisitos en el caso concreto En primer lugar, se analizará si acaece en la especie el supuesto de manifiesta ilegitimidad que alega el actor y prevé el art. 131, literal b) del CCA. A este respecto, en lo medular, la parte actora arguye que: (i) la vista que le fue conferida no supuso una posibilidad real de ejercer la debida defensa puesto que fue “a ciegas” por no existir una imputación concreta, detallada y comprensible que pudiese ser refutada y (ii) existió un supuesto manifiesto de exceso de poder. Pues bien, respecto al punto (i), analizados con la profundidad que esta instancia amerita los antecedentes administrativos agregados a fs. 58 y ss., la Sede entiende que no le asiste razón a la parte actora. Véase que a fs. 59 y ss., luce la comunicación enviada a la Suprema Corte de Justicia respecto de la Sentencia N°25/2025 recaída en los autos caratulados “BB Y AA – DELITO CONTINUADO DE ABUSO DE FUNCIONES EN CASOS NO PREVISTOS ESPECIALMENTE EN LA LEY – PROCESO ABREVIADO” – IUE 2-8076/2025, mediante la cual se condenó al actor como autor penalmente responsable de un delito continuado de abuso de funciones, a la pena de 9 meses de prisión, sustituyéndose tal pena por la de libertad a prueba y deslindándose a continuación, la forma de cumplimiento de la misma (incluyéndose como pena accesoria la inhabilitación especial para ejercer cargos públicos por dos años y una multa de 10 U.R.). A fs. 68, a pedido de la demandada, el Juzgado Letrado en lo Penal de 31° Turno informó que la sentencia se encontraba ejecutoriada, adjuntándose la solicitud de formalización realizada por Fiscalía General de la Nación y del acta de audiencia celebrada el día 20 de febrero de 2025. Adicionalmente, surge que los hechos constitutivos de tal condena refieren a una denuncia presentada por la CC contra la Sra. BB y el Sr. AA (Directora del Departamento General de Servicios Administrativos del Poder Judicial y Actuario Adjunto, respectivamente) quienes ejercieron diversos actos arbitrarios y de destrato a numerosos funcionarios subalternos de dicha repartición, en abuso a sus cargos y en demérito a la función, causando perjuicio institucional a tal dependencia del Estado. Los actos denunciados refirieron a controles desmedidos, correcciones si n sentido, desnaturalización de tareas, desgaste anímico y emocional de los funcionarios, sobrecarga laboral, lo que implicó acoso moral y laboral. Todo ello culminó, además, en la destitución de los Sres. BB y AA por causal ineptitud (Resolución N°220/2024 de la Suprema Corte de Justicia). Asimismo, a fs. 76 y ss., surge que se confirió al actor, posibilidad de articular defensa, otorgándosele un plazo de 15 días atento a lo dispuesto en el art. 277 literal b) del Reglamento Notarial, la que fue evacuada a fs. 89 y ss., por el Sr. AA arguyendo por qué no correspondería la inhabilitación en el ejercicio de sus funciones como escribano , ante lo cual se emitió, conforme surge de fs. 93 y ss., informe por parte de la Inspección General de Registros Notariales indicando que la condena en cuestión implica que el Sr. AA no reúne las condiciones de corrección, transparencia, confiabilidad, buenas costumbres y honradez que exige el ejercicio de la escribanía pública, habiendo el actor, con su actuar, comprometido la imagen y confiabilidad que debe inspirar un notario, sugiriendo la desinvestidura por dos años. Tal como fue adelantado, siendo que la ejecutividad es uno de los caracteres de los actos administrativos (la producción “automática” de efectos), la suspensión en vía administrativa primero y jurisdiccional después, es la única forma de detener su ejecuci ón. En atención a que se trata de exceptuar al acto de uno de sus caracteres, la normativa ha puesto sobre el actor la carga de probar la configuración de los supuestos para acceder a su pretensión, puesto que debe acreditarse la manifiesta ilegitimidad o la Teoría del Balance. En este sentido, la Sede estima que no se vislumbra de forma palmaria que la sanción de desinvestidura sea manifiestamente ilegítima, por tanto, obra, como fue reseñado, que se confirió al administrado la posibilidad de defenderse y que éste, efectivamente lo hizo, con argumentos similares a los que ensaya en esta vía jurisdiccional . Para saber si, además de tal oportunidad, la Suprema Corte de Justicia, debió conceder otra adicional y posterior al informe de fs. 93, esta decisora debería ingresar a un anál isis mucho más profundo del caso que no es el propio de este incidente. Tan es así que debería contrastarse la presunta omisión alegada por el actor con el principio de trascendencia, de modo de determinar si la supuesta vulneración es susceptible de generar indefensión, todo lo cual no surge de forma manifiesta en esta instan cia y requiere de una valoración propia de la sentencia definitiva. Por su parte, con relación al punto (ii) se aplican similares consideraciones: no estima la Sede que surja de forma palmaria un supuesto de exceso de poder (incompetencia) para dictar el acto encausado, en tanto de los arts. 239 de la Constitución, 55 de la Ley N°15.750, Decreto Ley N°1.421 y l a Acordada N°7533 surge que es la Suprema Corte de Justicia quien ostenta la “superintendencia directiva, correctiva, consultiva y económica sobre los Tribunales, Juzgados y demás dependencias del Poder Judicial ” y también la “superintendencia del Notariad o mediante el ejercicio de las potestades de control, disciplinaria y de reglamentación de la función notarial”. Así, Rotondo, citando a Ivanega, indica al hablar de la potestad disciplinaria, que: “responsabilizar cuándo y cómo corresponde es un acto de justicia del que la sociedad es acreedora principal. Transparencia, ética, buen ejemplo y responsabilidad son notas sustantivas y distintivas de toda república democrática y un deber de los gestores d e los intereses públicos…La potestad disciplinaria es de principio… ” (ROTONDO, Felipe. Procedimiento administrativo disciplinario. Montevideo. 2018. FCU. P.p. 144). Y al decir de Delpiazzo: “La ética y la disciplina son características propias de la conducta del funcionario público por cuanto éste está obligado a cumplir determinados deberes que integran el contenido de la relación funcional…” (Op. Cit. DELPIAZZO, Carlos. P.p. 11). Por ende, conferida a la Suprema Corte de Justicia potestad disciplinaria (o sancionatoria si quiere verse al Sr. AA como trabajador externo) de forma expresa en materia notarial y siendo su jurisdicción nacional, no se observa que, en principio, no se cumplan los tres elementos que la competencia debe ostentar para ser tal y ser ejercida válidamente. Debe diferenciarse que, la materia debe ser siempre expresa, m as que, en el ámbito de las potestades rige la Teoría de los Poderes Implícitos, la que, para ser analizada, requiere de una valoración mucho más profunda que la que corresponde aquí realizar, se reitera. A su vez, para analizar si del conjunto de normativa reseñada y de los hechos del caso, se realizó por parte de la Administración una analogía de una limitación, extendiendo sus potestades a casos o materia no prevista, debe, nuevamente, realizarse otro tipo de análisis, pero ello no puede ser concluido de manera manifiesta como pretende el actor, a riesgo de que esta sentenciante caiga en prejuzgamiento, ya que al decir de la doctrina el requisito del art. 131, literal b) se cumple cuando la ilegitimidad: “resulta clara, evidente, inequívoca, grosera”, lo cual debe ser complementado a criterio de esta Sede, con lo explicado por el Prof. Durán: “ Naturalmente que esa ilegitimidad debe ser manifiesta no a los ojos de un hombre común sino a los ojos de un juzgador, es decir, de una persona que tenga la formación que debe tener un Ministro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo ” (DELPIAZZO, Carlos. “Desafíos actuales del control”. FCU. Montevideo. 2007. P.p. 68 y DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. “Contencioso Administrativo”. FCU. Montevideo. 2023. P.p. 392). Por otra parte, con relación al acaecimiento del supuesto contenido en el art. 131, literal a) del CCA, es la propia falta de prueba la que sella la suerte del reclamo del actor; éste se limitó a afirmar que el acto le genera la pérdida de su fuente de tra bajo, sin acreditar que ésta fuese la única o que no tuviese otros ingresos económicos; tampoco arguyó cómo es que la suspensión de los efectos pudiese afectar a la Administración, lo que, de regla debe hacer a efectos de comparar ambos daños. El resto de las consideraciones que surgen de fs. 50 no refieren al daño sino a otros vicios del actor que serán analizados en oportunidad del proceso principal de anulación. No hay duda de que el acto en sí mismo conlleva un perjuicio al actor, pero también es cierto (al menos en lo que cabe analizar en esta instancia) que permitir ejercer a un funcionario con una condena de este estilo en una profesión con las características que posee la notarial, podría generar en quien debe controlarlo (demandada) perjuicios en cuanto a su imagen y credibilidad, los que no han sido cuantificados ni sopesados por el actor. Con relación a la Teoría del Balance y su valoración en el proceso, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, citando a Cajarville, ha afirmado que: “ En efecto, no se han aportado elementos de prueba suficientes que permitan acreditar y cuantificar los daños alegados por el actor, a los efectos de realizar la comparación debida con los daños que la eventual suspensión ocasionaría a la parte demandada. D e cuanto viene de decirse, corresponde anotar que si no se acreditaron ni se cuantificaron los daños, mal puede el Tribunal realizar un examen comparativo ya que al decir de CAJARVILLE PELUFFO: “El balance requiere una valoración comparativa de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo sufrirían con la suspensión” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 751)” (Sentencia Nº488/2024). En la misma línea, en un caso aún más reciente, rechazó la suspensión solicitada realizando consideraciones que son enteramente trasladables a estas actuaciones: “En la emergencia, amén de que únicamente se esgrimió como causal de suspensión los daños que irroga la ejecución de la resolución impugnada, el rechazo de la solicitud se impone por la sencilla razón de que la parte actora no desplegó esfuerzo alguno para alegar -y, menos probar - la naturaleza, entidad o siquiera existencia del supuesto perjuicio ocasionado por el acto resistido” (Sentencia Nº205/2025). En definitiva, la Sede entiende que no se cumplen los requisitos previstos en el art. 131 del CCA y por ende, corresponde desestimar la suspensión pretendida. Por los fundamentos antes expuestos y las normas citadas, RESUELVO: 1) No hacer lugar a la medida de suspensión de la ejecución transitoria y total del acto administrativo solicitada, sin imposición de condenas procesales especiales. 2) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno