Sentencia Interlocutoria N° 37/2026

Montevideo, 3 de marzo de 2026 SENTENCIA Nº37/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “AA CON ESTADO – PODER JUDICIAL. SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN” – Ficha Nº388/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de la solicitud de suspensión de los efectos del acto presentada conjuntamente con la demanda anulatoria. RESULTANDO: 1) Con fecha 9 de junio de 2025, compareció en autos el Sr. AA: (i) solicitando la suspensión de los efectos de la Resolución Nº62/2025 mediante la cual, la Suprema Corte de Justicia, dispuso el inicio de sumario administrativo respecto de su persona, con separación preventiva del cargo y retención de medios sueldos por el plazo de 3 meses y (ii) demandando, de forma anticipada, la nulidad de tal resolución (fs. 3 y ss.). La acción de nulidad tramita por Ficha Nº364/2025. 2) Respecto a la suspensión, manifestó, en lo medular, que la irregularidad jurídica que aqueja al acto es manifiesta y estriba en las siguientes razones: (i) la denuncia administrativa no cuenta con las formalidades impuestas por el Derecho, en la medida en que la misma dio lugar a la iniciación de la investigación administrativa y el posterior sumario, omitiendo “poner de manifiesto la identidad de el o los denunciantes”, tratándose de una denuncia anónima, lo que resulta contrario a la Acordada 8078; (ii) la imposibilidad de controlar la prueba de cargo en que se fundamenta el llamamiento a responsabilidad y (iii) desviación de procedimiento, entendiendo que “se omitió olímpicamente, con evidente mengua de las garantías” el procedimiento previsto por la normativa específica vigente de acuerdo a la temática involucrada (Acordada 7767). 3) Expresa que toda la prueba reunida en la investigación administrativa (antesala del acto que dispone el sumario), fue incorporada de manera irregular. En tanto, sustenta que la manifiesta ilegitimidad del acto se deriva, además, del hecho de que la suspensión preventiva como medida provisional o cautelar debe ser proporcional y razonable y que, en el caso, la “medida cautelar desproporcionada o irrazonable tendría un carácter punitivo en cuanto a su exceso” (fs. 14). En definitiva, alega que “la manifie sta ilegitimidad de la resolución administrativa de iniciar un sumario con la medida provisional de suspensión en el ejercicio del cargo amerita que la Sede haga lugar a la medida cautelar de suspensión de su ejecución” (fs. 16 vto.). 4) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede y subsanadas las observaciones, por Decreto Nº735/2025 (dictado en la Ficha Nº364/2025 en la que tramita la acción de nulidad), se dispuso: “Habiéndose presentado la demanda anulatoria de forma previa al agotamiento de la vía administrativa conforme surge de fs. 2, suspéndanse los procedimientos hasta tanto se cumpla dicho requisito, estándose al oportuno impulso de la parte a tales efectos (art. 55 de la Ley Nº20.333 - CCA). Respecto a la solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo deducida, pese a que no fue explicitado por la parte, en tanto el artículo referido habilita a tramitar las medidas cautelares o provisionales que corresponda, expídase testimonio por parte de la Sede, a costo del solicitante. Fórmese pieza por separado y oportunamente, póngase al despacho para proveer” . La presente pieza fue formada con fecha 17 de junio de 2025. 5) Por Decreto Nº780/2025 dictado en estos autos, se confirió el correspondiente traslado de la solicitud de suspensión al demandado, quien lo evacuó con fecha 16 de julio de 2025, bregando por su rechazo y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 1651 y ss.). 6) En lo medular, el demandado sostiene la impertinencia del pedido de suspensión, por entender que el acto administrativo no es manifiestamente ilegítimo. Puntualmente, señala que: “más allá de controvertir frontal y expresamente la existencia de ilegitimidad manifiesta (…) el pedido de suspensión de la ejecución del acto ni siquiera podrá prosperar por cuanto ninguna de las causales de nulidad alegadas refieren al acto administrativo impugnado en el principal , sino a una resolución anterior… que dispuso e l inicio de una investigación administrativa. Por lo tanto, las causales de nulidad alegadas resultan manifiestamente impertinentes al objeto del proceso principal y, consecuentemente, inconducentes para configurar ‘manifiesta ilegitimidad’ en los términos del Art. 191 CCA .” (fs. 1653 vto. y 1654). Asimismo, agrega que la suspensión carece de objeto, debido a que se ha dispuesto el reintegro del actor, a partir del 8 de julio de 2025. Concluye, finalmente, que no existe mérito alguno para acceder a la sol icitud de suspensión, por no cumplirse ninguna de las condiciones requeridas por la norma. 7) Por Decreto N°959/2025, y atento a la índole de las cuestiones planteadas ( que involucraban una presunta inexistencia de objeto de la suspensión), se confirió vista a la parte accionante, no habiendo ésta comparecido a evacuarla. 8) Mediante Decreto N°1067/2025, se confirió a las partes un plazo común de 5 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado por los arts. 132 y 138 del CCA, habiendo -oportunamente- comparecido a ofrecerla la parte demandada (fs. 1663 y ss.). En tanto, conferido el correspondiente plazo por Decreto Nº1192/2025, ninguna de las partes compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que, por Decreto Nº1422/2025, se fijó el objeto del proceso incidental, de la prueba y se pronun ció la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA (que aplica, en espejo, a este incidente). 9) Contra tal providencia se alzó la parte demandada, interponiendo recurso de reposición conforme surge de fs. 1672 y expresando, en lo medular, que: “La inclusión dentro del objeto del proceso de la causal prevista en el literal (a) del art. 131 del CCA (teoría del balance) causa agravios a mi representada…el pedido de suspensión se fundamentó exclusivamente en la causal del lit (b) del art. 131 CCA ( manifiesta ilegitimidad), y no en ambas causales como parece sugerirse en la impugnada”. 10) Por Decreto Nº1464/2025 se confirió traslado de la recurrencia al accionante quien, vencido el plazo, no compareció a evacuarlo por lo que, por Sentencia Interlocutoria N°141/2025 esta Sede resolvió: “ 1) Hacer lugar a la reposición planteada y revocar parcialmente el Decreto Nº1422/2025 en los términos que surgen del literal 6) precedente. 2) Una vez firme la presente providencia, vuelvan, a efectos de dictar resolución sobre la suspensión de la ejecución del acto requerida”, atento a que únicamente se ofreció como prueba los A.A y a lo dispuesto en el inciso final del art. 138. En efecto, con fecha 11 de diciembre de 2025, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la sentencia antes referida. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la medida de suspensión de la ejecución del acto planteada en autos, en base a los argumentos que se explicitarán. 2) En este sentido, en primer lugar, a modo aclaratorio, se abordará la naturaleza de la medida solicita. En segundo lugar , se analizará el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa para proceder a tal suspensión. 3) Sobre la naturaleza de la medida solicitada y los requisitos exigidos por el CCA De la mano con lo que viene de decirse, el art. 131 del CCA, bajo el acápite “Procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo”, establece que se podrá disponer este tipo de medidas, a pedido de parte, siempre que se configure alguna de estas circunstancias: (i)” la ejecución del acto fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado” o (ii) “resultare que el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo”. Se trata de la Teoría del Balance y la manifiesta ilegitimidad del acto. A su vez, el art. 134 remite al Capítulo 2 del CCA (arts. 125 y ss.) y dispone que la suspensión se regirá “ en lo pertinente ”, por lo establecido para las medidas cautelares, aclarando que no se exigirá contracautela. Así, el art. 126 establece cuatro requisitos a probar para la concesión de medidas cautelares. A criterio de esta Sede, el único aplicable a la medida de suspensión (cuando es solicitada de forma preliminar) es el dispuesto en el literal d). Si bien en este caso se solicitó de forma conjunta con la demanda anulatoria, ésta fue presentada de forma anticipada, por lo que la Sede entiende que también se aplica tal requisito para la suspensión , el que fue cumplido conforme surge de fs. 1013. Ello por dos razones. La primera es una razón de texto; la norma habilita a aplicar algunas y no todas las previsiones que rigen para las medidas cautelares, ya que la remisión es “ en lo pertinente ”. La segunda, refiere a su naturaleza, entendiendo esta decisora que la suspensión de los efectos del acto es una medida provisional (o anticipativa como la llama el CCA) y no cautelar propiamente dicha. Las primeras están destinadas o tienen como objeto adelantar, de forma provisional o anticipada como su nombre lo indica, el resultado final del proceso, que será contenido de la sentencia definitiva. Las segundas, procuran asegurar, de antemano, el cumplimiento o ejecución de esa sentencia definitiva. Al respecto, Abal, en posición que se comparte, sostuvo: “(…) las medidas cautelares son todas aquellas medidas (estrictamente resoluciones procesales) dispuestas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional, que se encuentran dirigidas a garantizar la ejecución forzada de una eventual sentencia de condena … Por su parte, las medidas provisionales son todas aquellas medidas (nuevamente, resoluciones procesales) dictadas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional y que consisten en hacer lugar (acoger) provisoriamente la pretensión, a fin de evitar que se produzca a la parte, un daño particularmente grave por la demora en satisfacerla que conlleva el trámite del proceso” (Abal Oliú, Alejandro. “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de los actos administrativos”. Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville. FCU. Montevideo. 2011. P.p. 666. Resaltado agregado). En el mismo sentido, Valentín explicó: “En concreto, las medidas cautelares son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal, en forma preliminar o durante el transcurso de un proceso principal de cualquier tipo. Además, a través de distintas técnicas persiguen una finalidad específica, que es la de evitar la frustración de la efectiva ejecución forzada de otras resoluciones procesales. En especial, la efectiva ejecución de la sentencia definitiva de condena…En concreto, las medidas anticipativas son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efecto se utiliza una única técnica: el acogimiento anticipado y provisional de esa pretensión, mediante una resolución que luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva. Esta definición toma dos aspectos esenciales para captar la esencia íntima de la medida anticipativa: la finalidad de la medida, evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, y el instrumento o técnica apta para ello, el acogimiento anticipado de la pretensión. Es que mientras la medida cautelar utiliza distintos instrumentos o técnicas para lograr la finalidad, lo específico de la medida anticipativa es que utiliza una sola: la de hacer lugar, anticipada y provisoriamente, total o parcialmente, a la pretensión del actor... ” (Valentín, G abriel. “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”. Revista IUS ET VERITAS Nº68. Perú. 2024. P .p. 159 y ss. Resaltado agregado). Puntualmente, respecto del proceso contencioso anulatorio, lo que hace la medida de suspensión es adelantar el contenido de una eventual sentencia anulatoria. No elimina definitivamente los efectos del acto, porque eso es objeto, justamente, de la sentencia definitiva. Pero sí, de forma provisional mientras se tramita el proceso, los suspende, evitando un daño mayor. En esta línea, al entender la Sede que no es una medida cautelar propiamente dicha, los literales a, b y c del art. 126 del CCA no le aplican, ya que son los propios de las medidas cautelares. Lo contrario, podría suponer una restricción adicional para acc eder a un mecanismo que le permite a la parte proteger sus derechos, cuando el ordenamiento no lo contempla. Por otra parte, corresponde mencionar que el análisis que se realiza en esta instancia debe ser liminar pero cauteloso, en tanto uno de los caracteres de los actos administrativos es la ejecutividad, es decir, que “(…) produce de inmediato sus efectos. El acto una vez perfeccionado puede y debe ser ejecutado y cumplido, salvo que se haya dispuesto la suspensión de sus efectos. Algunos autores prefieren hablar de obligatoriedad o exigibilidad, haciendo referencia al deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación ” (Ruocco, Graciela, y Delpiazzo, C arlos. Tratado jurisprudencial y doctrinario: actos y contratos de la administración. Tomo I. La Ley. Montevideo. 2013. P.p. 18). 4) Análisis del cumplimiento de los requisitos en el caso concreto Para poder ingresar en el análisis de l requisito establecido en el art. 131 literal b) del CCA en el cual la parte actora funda su solicitud de suspensión, debe determinarse, de forma previa, si el presente incidente posee aún objeto, en la medida en que ello fue cuestionado por la parte demandada. Véase que la Administración, al evacuar el traslado conferido por Decreto N°780/2025, además de defender la ejecutividad del acto, indica que: “el pedido de suspensión de la ejecución de la medida cautelar dispuesta por Resolución N°62/2025 quedó carente de objeto por cuanto la Res. SCJ N°155/2025 (de 26/6/2025 dispuso el reintegro del actor a partir del 8/7/2025…no existe ninguna medida cautelar que corresponda suspender” (fs. 1654 vto.). Y, la Sede entiende que en ello le asiste razón. Justamente, la Resolución N°62/2025 fue dictada con fecha 4 de abril de 2025, notificada al actor el día 7 del mismo mes, y por ella se dispuso que la suspensión y retenciones de los medios sueldos del Sr. AA fueran por tres meses, los que se cumplieron en el mes de julio de 2025, mucho antes del dictado de esta sentencia. Ello además surge refrendado por Resolución N°115/2025 de fecha 23 de junio de 2025 por la cual se dispuso el reintegro del actor a sus funciones desde el día 8 de julio de 2025 (fs. 743). Tan es así que, esta decisora entendió pertinente (pese a que no surge de la norma) conferir vista al actor de lo manifestado por la demandada el evacuar el traslado de la solicitud de suspensión, a efectos de que tuviese la oportunidad de confirmar que el acto carecía de objeto y evitar la tramitación de un incidente sin sentido o, por el contrario, refutar tal extremo. Sin embargo, la parte actora no evacuó la vista, lo que indica un desinterés en pronunciarse respecto de la existencia de objeto o no de las presentes actuaciones. En este sentido, la Sede comparte el criterio adoptado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en múltiples fallos, respecto a que: “En definitiva, sobre dicho tópico, en términos plenamente replicables en obrados, la Sentencia del Tribunal No. 733/2023 invocando la anterior Sentencia No. 527/2019, de 13 de agosto de 2019, expresó: “El temperamento precedente ha sido estimado en la jurisprudencia del Colegiado. Así, tras analizar las sentencias del Tribunal al respecto, se ha concluido que: “(…) cuando el acto ha sido cumplido o ejecutado, esto es, ya ha producido sus efectos […] En tales casos, el TCA ha reseñado que, en la medida en que el acto administrativo que se procesa está cumplido, dada la naturaleza cautelar del instituto, es claro que no se condice respecto de actos ya ejecutados, debiéndose juzgar su legalidad, lo que corresponde a la sentencia definitiva” (Adrián GUTIÉRREZ -“Jurisprudencia del TCA sobre la suspensión de la ejecución del acto admin istrativo”, en Transformaciones actuales del Derecho Administrativo, 1ra. Edición, FCU, Montevideo, 2010, p. 402)” (Sentencias N°632/2025, 534/2025, entre otras). Incluso, en un caso donde se procesaba un acto de similares características al aquí encausado, sostuvo el Tribunal: “ Dicho esto, en lo que refiere a la medida accesoria de suspensión de las tareas y retención de medios sueldos dispuesta por la resolución impugnada, los ministros que concurren con su voluntad a dictar la presente sentencia entienden medular revalidar la posición de la Corporación, centrada en que la suspensión de actos administrativos plenamente ejecutados o cumplidos (véase, en estos obrado s, que la retención se dispuso por 6 meses que ya transcurrieron) carece de todo sentido ” (Sentencia N°733/2023). Y ello es lo que ocurre en este caso: la medida dispuesta en el acto administrativo encausado fue cabalmente cumplida; lo que resta ahora, a su respecto, es tramitar la acción de nulidad de forma de determinar si existió o no ilegitimidad y si corresponde anular tal decisión, más no podría suspenderse algo que ya fue totalmente cumplido. Por su parte, con relación al inicio de sumario dispuesto en el mismo acto, técnicamente, aplicarían las mismas consideraciones. Sin embargo, atento a que, a partir de éste, comienza a tramitarse un procedimiento sumarial que se encuentra directamente conectado con él, corresponde ingresar en el cumplimiento de los requisitos que darían lugar a una eventual suspensión. Tampoco es obstáculo para ello, lo afirmado pro la demandada a fs . 1653 vto., y ss., en cuanto a que “ninguna de las causales de nulidad alegadas refiere al acto administrativo impugnado en el principal, sino a una resolución anterior: la Resolución SCJ No. 310/2024 (14/11/24) que dispuso el inicio de una investigación administrativa”; resulta ostensible la conexión existente entre la investigación y el acto que da inicio a un sumario por lo que las eventuales ilegitimidades del primero pueden incidir en el segundo. De hecho, en este caso, no se trata de un sumario que se iniciase directamente, por ejemplo, por existir flagrancia, sino de uno derivado de las actuaciones realizadas en la investigación por lo tanto no resulta razonable negar su conexión. Al respecto, como se adelantó, la parte actora esgrimió únicamente la causal del literal b) del art. 131, la que fund ó en cuatro aspectos medulares: (i) el incumplimiento de las formalidades impuestas por la Acordada 8078 en la denuncia presentada, por ser ésta anónima; (ii) el procedimiento seguido no fue el que dispone la Acordada 7767 para la temática; (iii) desviación de procedimiento, entendiendo que “se omitió olímpicamente, con evidente mengua de las garantías” el procedimiento previsto por la normativa específica vigente de acuerdo a la temática involucrada y no se requirió la intervención de la Comisión de Acoso Laboral (Acordada 7767); (iii) toda la prueba reunida en la investigación administrativa fue incorporada irregularmente y (iv) la medida no es proporcional y razonable. Pues bien, la Sede entiende que no le asiste razón a la parte actora, no vislumbrándose, con la profundad de análisis que corresponde hacer en esta instancia y sin que ello implique prejuzgamiento, ilegitimidad manifiesta, palmaria, grotesca, alguna. Con relación a los puntos (i) y (ii) , tal como afirma la demandada, de la denuncia glosada a fs. 39 surge que los denunciantes son “ funcionarios Administrativos, sin poder especificar nombres, del Juzgado de Ciudad de la Costa de 1°, 3° y 7° turno”, por lo que, al referir a los funcionarios del Juzgado sin distinciones, resulta perfectamente identificable que son, justamente, los que prestan funciones administrativas en tal Juzgado, con lo cual se entiende cumplido el requisito del art. 6 de la Acordada N°8078 de la Suprema Corte de Justicia. Además, la identidad de los denunciantes tomó credibilidad o confirmación en el devenir de la i nvestigación en la que se tomaron múltiples declaraciones que terminaron por concluir que no se trata de una denuncia falsa (falsa en el sentido de la identidad de los denunciantes). Ello, aunado al tipo de hechos denunciados, hacen a la Sede entender que no tramitar la denuncia como sugiere el actor podría haber tenido una serie de perjuicios no deseados en un tema de gran sensibilidad como el que allí se discute. Nótese, asimismo, que no se procedió a someter al Sr. AA a una medida cautelar e inicio de sumario sin más, como parece afirmar, sino que se tramitó toda una investigación de la que surgieron una serie de indicios que, a criterio de la Suprema Corte de Justicia, fueron suficientes para iniciar el sumario, aspecto que habrá de juzgarse en el trámite de la acción de nulidad. Por ende, no se visualiza que ello pueda, al menos de forma palmaria, generar la ilegitimidad del acto , sin perjuicio del profundo análisis que corresponda hacer al respecto en la sentencia definitiva del principal para sopesar la falta de nombres y firmas de la denuncia, los intereses en juego en caso de rechazarla liminarmente, vs., los que el actor dice haber sufrido. Las mismas consideraciones aplican al agravio referente a la intervención de la Comisión de Acoso Labora l; es verdad que la Acordada N°7767 de la Suprema Corte de Justicia regula el procedimiento a seguir en los casos de denuncia de acoso laboral, moral, etc., pero lo hace poniendo el foco en el derecho que poseen las presuntas víctimas de que se tramite un procedimiento a cargo de un órgano especializado o con integración multidisciplinaria. De hecho, el art. 1 reza: “ Todo funcionario que se considere acosado, violentado y/o discriminado tiene derecho, sin perjuicio de las acciones administrativas y judiciales, a formular la denuncia conforme a los procedimiento previstos en este protocolo ” (resaltado agregado), lo cual no surge que haya sido querido de la denuncia obrante en autos. No surge, tampoco, que con posterioridad lo hayan reclamado los denunciantes. Incluso, la presunta irregularidad formal relevada por la parte actora debería analizarse a la luz del principio de trascendencia, según el cual un vicio formal no afecta per se de nulidad a un acto si aún existiendo, se ha cumplido lo que tal formalidad tenía como fin. Si, a efectos de analizar la nulidad de un acto por un vicio de este estilo debe hace tal análisis del que puede resultar que aún ante la irregularidad, el acto sea legítimo, mal puede decirse que con el tipo de análisis que debe hacerse en esta instancia, puede surgir una ilegitimidad manifiesta como la que se requiere. Con respecto al punto (iii) el actor no identifica en su demanda alguna circunstancia puntual que afectase la regularidad d e la prueba recabada en la investigación administrativa la que, por supuesto, no pudo controlar en tal instancia y podrá controlar en el procedimiento sumarial puesto que es la forma en que se desenvuelve una investigación administrativa, en la que muchas veces no se tiene siquiera cabal conocimiento de cuáles funcionarios son los involucrados. Analizar si, por fuera de lo dispuesto en la Acordada N°8078 (que no prevé la vista en el procedimiento investigativo y por ende el control a que refiere al actor) , debe permitírsele al funcionario controlar la prueba, requiere de un análisis propio de la sentencia definitiva y no de esta instancia. Por su parte, de acuerdo a la forma en que la actora plantea el agravio, la Sede entiende que lo vincula a los referidos en los puntos (i) y (ii), es decir, el Sr. AA arguye que la irregularidad de la prueba fincaría en que fue obtenida en el marco de un procedimiento que no era el especifico, por una instructora que no era la competente y como consecuencia de una denuncia a la que no debió darse trámite. En tanto, tales agravios fueron desestimados (en lo que a la manifiesta ilegitimidad hace), también debe serlo este, que es planteado de forma consecuencial. Finalmente, respecto a la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción, la actora plantea que era posible obtener el mismo resultado sin la agraviante medida de suspensión y retención de haberes, con otro tipo de medida. La Sede entiende que para juzgar la proporcionalidad de la sanción (la que no luce a primera vista como manifiestamente desproporcional o irracional) deben analizarse todos los hechos del caso, existencia o no de antecedentes, intereses en juego, otras me didas posibles, etc., todo lo cual hace, se reitera, al análisis propio del principal y no de este incidente. En definitiva, la Sede entiende que no se cumple el requisito previsto en el literal b) del art. 131 del CCA y por ende, corresponde desestimar la suspensión pretendida. Por los fundamentos antes expuestos y las normas citadas, RESUELVO: 1) No hacer lugar a la medida de suspensión de la ejecución transitoria y total del acto administrativo solicitada, sin imposición de condenas procesales especiales. 2) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno