Sentencia Definitiva N° 105/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de febrero de 2026. No. 105 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 482/2023). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra las siguientes Resoluciones: a) No. 03-936-2022-1265 dictada el 30 de mayo de 2022 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.), mediante la cual se resolvió “Denegar la solicitud de jubilación común sin cese formulada por AA por encontrarse el trámite paralizado por causas imputables a la misma, procediendo de acuerdo a lo establecido en el artículo 78 del Reglamento de Procedimiento Administrativo R.D. 40-2/97 del 10/12/1997” (fs. 22 a 22 vto. de los A.A.); b) 422/2023 dictada el 20 de abril de 2023 por la Dirección técnica de Prestaciones del BPS por la que se desestimó el recurso de revocación interpuesto (fs. 35 vto. a 36 vto. de los A.A.); y c) RD 12- 26/2023, dictada el 10 de mayo de 2023 por el Directorio del BPS, por la que no se hizo lugar al recurso jerárquico interpuesto (fs. 41 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 9 a 12 infolios) alegó que el acto impugnado le causa agravio por haber sido dictado en forma contraria a Derecho. Manifestó que las resoluciones impugnadas vulneran las disposiciones constitucionales que amparan los derechos jubilatorios y la garantía de recibir retiros jubilatorios adecuados. Asimismo, manifestó que desconoce y vulnera el instituto de la prescripción establecido en el artículo 38 del Código Tributario, así como el artículo 152, 77 y 85 de la Ley No. 16.713. También indicó que se aplicó incorrectamente el artículo 4 de la Ley No. 19.185. En suma, en virtud de considerar que los actos impugnados violaron los artículos referidos solicitó su anulación. III) Conferido traslado, compareció debidamente representada la Administración demandada (fs. 20 a 30 vto. infolios) manifestando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Puntualizó que la Resolución No. 03-936-2022-1265 que le denegó la jubilación a la titular dejó de tener eficacia en la medida que por Resolución AP183/2022 decidió otorgarse la jubilación a la accionante. Por ello en aplicación del principio de informalismo, economía y celeridad, indicó que los recursos que culminan en el dictado de la Resoluciones Nos. 422/2023 y 12-26/2022 cuya nulidad se solicita en autos, deberían considerarse dirigidas contra la Resolución AP 183/2022 por ser la que otorga la jubilación a la accionaste condicionada al pago de los convenios por los adeudos que mantenía con BPS. Luego de resumir las actuaciones administrativas, señaló que no hubo defectos en la forma y dictado del acto impugnado. Respecto de los convenios explicó que son válidos y eficaces, tienen causa lícita y la accionante accedió a ellos de forma voluntaria. Explicó que para recibir la jubilación deben abonarse las prestaciones debidas, de lo contrario se estarían violentando los principios de la seguridad social. En apoyo a ello, citó los artículos 77 y 86 de la Ley 16.713, los artículos 42 y 44 del Decreto Reglamentario No. 125/996, el artículo 13 de la Ley No. 17.963 y el 4 de la Ley No. 19.185. En tal sentido, manifestó que la posición del BPS es que nuestra legislación exige la cotización efectiva del no dependiente para obtener la pasividad, aun cuando se hubiera declarado la prescripción de acuerdo con el artículo 38 del Código Tributario. Luego de realizar diversas citas jurisprudenciales indicó que la aportación debe ser efectiva a los efectos jubilatorios. Por todo lo anterior, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 5365/2023 (fs. 32 infolios) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose los antecedentes administrativos en 70 fojas. V) Diligenciada la probanza solicitada, y por agregada la documentación presentada (fs. 51 a 60; 68 a 77 infolios), la parte demandada y la parte actora alegaron de bien probado (fs. 88 a 89 vto. y fs. 91 a 94, respectivamente). VI) Por Decreto No. 804/2025 (fs. 96 infolios) se pasaron los autos en vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se pronunció mediante el Dictamen No. 241/2025, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 97 a 98 vto. infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). La acción anulatoria se dirige contra las siguientes Resoluciones: a) No. 03-936-2022-1265 dictada el 30 de mayo de 2022 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS, mediante la cual se resolvió “Denegar la solicitud de jubilación común sin cese formulada por AA por encontrarse el trámite paralizado por causas impútales a la misma, procediendo de acuerdo a lo establecido en el artículo 78 del Reglamento de Procedimiento Administrativo R.D. 40-2/97 del 10/12/1997” (fs. 22 a 22 vto. de los A.A.); b) 422/2023 dictada el 20 de abril de 2023 por la Dirección técnica de Prestaciones del BPS por la que se desestimó el recurso de revocación interpuesto (fs. 35 vto. a 36 vto. de los A.A.); y c) RD 12-26/2023, dictada el 10 de mayo de 2023 por el Directorio del BPS por la que no se hizo lugar al recurso jerárquico interpuesto (fs. 41 de los A.A.). Cabe consignar que la Resolución No. 03-936-2022-1265 procesada en obrados, fue revocada tácitamente por la Resolución AP 183/2022, que concedió la jubilación a la accionante (fs. 29 de los A.A.), luego de haber firmado la titular un convenio de pago. Por lo tanto, la nulidad planteada contra la primera de las nombradas quedó sin objeto. En consecuencia, por aplicación del artículo 60 de la Ley No. 15.524 la acción se entenderá dirigida contra la Resolución AP 183/2022, en tanto las Resoluciones Nos. 422/2023 de 20 de abril de 2023 y 12-26/2023 de fecha 10 de mayo de 2023 refieren a la resolución de los recursos interpuestos por la actora. Habiéndose pronunciado expresamente la Administración respecto a la recurrencia planteada por las Resoluciones anteriormente mencionadas ut supra, la accionante fue noticiada del acto que pone fin al proceso el 30 de junio de 2023 (fs. 45 vto. de los A.A.), por lo que la demanda anulatoria promovida el 11 de setiembre de 2023 (ver nota de cargo fs. 13 infolios) lo fue en tiempo útil. II) Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Con fecha 9 de enero de 2020, la accionante inició el trámite correspondiente para obtener jubilación sin cese (fs. 2 vto. de los A.A.). El 29 de enero de 2020, se le notificó a la titular que debía regularizar su período patronal ya que su empresa haba sido cerrada de oficio. A su vez, con fecha 8 de setiembre de 2020, se le notificó que existían períodos pendientes de regularización, concediéndole 30 días para hacerlo bajo apercibimiento de tenerla por desistida del trámite (fs. 8 vto. de los A.A.). El 21 de mayo de 2021 se la intimó nuevamente a regularizar su situación (fs. 12 de los A.A.). El 20 de setiembre de 2021, la compareciente solicitó la declaración de prescripción de la totalidad de los períodos notificados y por Resolución No. 117/2021 de 22 de noviembre de 2021 (fs. 58 de los A.A.) la Gerencia de Sucursal de la Unidad Descentralizada de Atención Integral - Ciudad de la Costa (UDAI), resolvió declarar la prescripción de los adeudos por las nóminas impagas correspondientes al período 03/1998 a 07/2007 generados por la empresa contribuyente AA. No obstante, con fecha 9 de setiembre de 2021 se le notificó que la declaración de prescripción no le permitiría acceder al beneficio jubilatorio y que para eso debía cancelar la deuda contraída. Con fecha 30 de mayo de 2022, la Dirección Técnica de Prestaciones dictó el acto 03-936-2022-1265 mediante el que se denegó la solicitud de jubilación sin cese por encontrarse el trámite paralizado por causas imputables a la accionante (fs. 22 de los A.A.). Posteriormente, por Resolución AP 183/2022 de fecha 26 de julio de 2022, la Gerencia de Prestaciones Económicas en ejercicio de atribuciones delegadas resolvió otorgarle la jubilación común por régimen mixto (fs. 29 de los A.A.). La referida jubilación fue otorgada una vez que la actora suscribió convenios de facilidades de pago, reconociendo la deuda contributiva y cancelando la misma por este medio, con descuento mensual de haberes jubilatorios que vienen siéndoles servidos (ver informe de Asesoría Letrada de fecha 13 de noviembre de 2022 glosado a fs. 35 vto. y sig. de los A.A.). La actora presentó recurrencia contra la Resolución 03-936-2022-1265 (fs. 27 a 27 vto. de los A.A.). Por Resolución No. 422/2023 se resolvió desestimar el recurso teniéndolo interpuesto contra la Resolución No. AP183/2022 dado que ésta dejó sin efecto la resolución 03-936-2022-1265 (fs. 35 vto. a 36 vto. de los A.A.). III) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. El agravio de la actora se centra en haber suscrito convenios de pago respecto de deuda contributiva, conforme le fue impuesto a condición de acceder a la prestación jubilatoria, cuando se encontraba operada la prescripción de dicha deuda. Por lo tanto, el objeto del proceso queda delimitado a partir de la pretensión de la parte actora fundada en la ilegitimidad del criterio del BPS de exigir la cancelación de créditos prescritos a efectos de otorgar los beneficios jubilatorios, extremo que se configuró en autos. Desde los supuestos fácticos que vienen de relevarse, la cuestión a dilucidar es de puro Derecho, a la vez que existe jurisprudencia consolidada de la Corporación en cuanto a que las contribuciones de la seguridad social, canceladas por el modo prescripción, resultan computables a los efectos jubilatorios. La Corporación ya ha sostenido de forma reiterada no compartir la interpretación de la normativa que realiza el BPS mediante la que concluye que el único medio admisible de extinción de adeudos es el pago o la compensación tributaria. Por el contrario, se ha expresado que en materia de créditos tributarios la prescripción es objeto de regulación especial en el Código Tributario, no siendo hábiles las normas citadas por la Administración para hacer resurgir obligaciones tributarias ya extintas por el modo prescripción, que en el caso el propio Organismo así declaro (Resolución No. 117/2021 a fs. 58 de los A.A.). El Tribunal ha considerado que la conducta del BPS de condicionar el otorgamiento de beneficios de la seguridad social a la cancelación de créditos ya prescritos, no mediando la acreditación de ninguna causal interruptiva, es ilegítima (Sentencias Nos. 643/2010, 239/2011, 229/2012, 692/2015, 339/2016, 332/2017, 518/2017, 129/2018, 706/2018, 81/2019, 444/2019, 609/2019, 778/2019, 338/2020, 355/2020, 562/2020, 683/2020, 35/2021, 450/2021, 370/2022, 496/2022, 943/2022, 358/2023, 604/2023, 178/2024, 115/2025, entre otras). Así en Sentencia No. 226/2016 se sostuvo: “Si bien existen varias normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente provisional, dichas disposiciones - como la he señalado reiteradamente el Tribunal - no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los arts. 38 y concordantes del Código Tributario. Por lo tanto, cuando el BPS pretende el cobro de sus créditos debe, precisamente, tener un crédito exigible contra el interesado. Ello significa que, si el crédito que dice tener el organismo se encuentra extinguido por prescripción, como sucede en el caso de marras, entonces lo que alega tener el ente no es precisamente un crédito exigible. No puede soslayarse que en el Derecho Tributario, según lo entienden doctrina nacional y extranjera, no existen las obligaciones naturales. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la figura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. (…) Este Tribunal, a partir de la Sentencia Nº 22/1997 comenzó a anular los actos de determinación del BPS que incluían períodos prescritos cuando la prescripción había sido invocada en vía administrativa, por entender que violentaba la preciada disposición normativa. Y lo hizo, incluso, haciendo apilable la solución contenida en el precepto transliterado a situaciones acaecidas ante de su entrada en vigencia (véase en ese sentido la Sentencia (véase en ese sentido la Sentencia Nº 22/1997, con nota de jurisprudencia de PESCADERE BRANTUAS, Diego y PEZUTTI ECHEVERRÍA, Miguel: “Nuevas tendencias jurisprudenciales en materia de prescripción de la obligación tributaria - Nota a la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo No. 22/1997”, en Revista Tributaria, T. XXIV, No. 140, ps. 636 y ss; véase también la Sentencia Nº 355/1997, publicada en la misma revista en las ps. 646 - 649). En la jurisprudencia reciente de la Corporación, cabe convocar la sentencia Nº 80/2014, en la que se sostiene que la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su coro coactivo (…)”. En definitiva, en el casus, resultó ilegítima la conducta de la Administración, al supeditar el acceso de la actora al goce de la pasividad a la cancelación de una presunta deuda por aportes personales, la cual se encontraba prescrita. Con relación a la aplicación del artículo 4 de la Ley No. 19.185, también se ha sostenido que, tratándose de una norma que modifica la situación vigente en forma perjudicial para quienes pretenden jubilarse, no puede aplicarse en forma retroactiva a hechos generadores ocurridos con anterioridad a su entrada en vigor de acuerdo con el artículo 8 del Código Tributario. La norma entró en vigor el día 20 de enero de 2014, sin embargo, los hechos generadores del adeudo corresponden a un periodo anterior a dicha fecha (03/1998 a 07/2007 - fs. 58 de los A.A.). En consecuencia, de acuerdo con el criterio señalado, no es de aplicación al caso. Al respecto el Tribunal en Sentencia No. 484/2023 señaló: “no resulta aplicable al caso la solución que dispone el artículo 4 de la Ley No. 19.185, que dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aprobación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario.” Es jurisprudencia constante de este Tribunal la no aplicación retroactiva de dicha norma que establece una solución más gravosa para el administrado, al no poder contar con adeudos prescritos como computables a los efectos jubilatorios. Al respecto, esta Corporación expresó: “La disposición entró en vigor al ser publicada en el Diario Oficial el 20 de enero de 2014…” (…) “En efecto, se trata de una norma de carácter “incoativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse de manera retroactiva. (…) En el mismo sentido, se ha destacado: “Únicamente, la Ley No. 19.185 se debe aplicar a situaciones que se generen con posterioridad a su vigencia. Si la prescripción acaeció previo a su vigencia, se trata de una situación consumada, que desplegó sus efectos cancelatorios respecto a la deuda, debiendo adoptarse el criterio sustentado por dogmática y jurisprudencia anteriores a su vigencia, respecto de considerar como computables dichos servicios y asignaciones” (ROSAS BARON, Germán. Prescripción tributaria de adeudos ante el BPS luego del artículo 4 de la Ley No. 19.815” en Revista Tributaria Tomo XLVI No. 269, FCU, Marzo Abril 2019, p. 249).” (En el mismo sentido, Sentencias Nos. 332/2017, 518/2017, 129/2018, 683/2020, 562/2020, 450/2021 y 496/2022). Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi. VOTO CONCURRENTE. A los fundamentos del Tribunal expresado para este caso y que sustancialmente mantienen su jurisprudencia, agrego: Primero, teniendo en cuenta los puntos en debate en este caso – individualización de la regla de derecho aplicable y su interpretación – la perspectiva de análisis debe considerar que está en juego un derecho humano: el derecho a la seguridad social servida por el Estado. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo XVI, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales art. 9) Segundo, existiendo un derecho humano en juego, tanto la Administración como la Justicia, estamos gravados por las obligaciones asumidas al ratificar la Convención Americana de Derechos Humanos: respetar y garantizar derecho y libertades y adecuar el ordenamiento interno sea a través de la ley o de otras medidas para lograr tal propósito. Las decisiones de la Administración y también las sentencias judiciales encartan en la voz “otras medidas” de conformidad con los estándares elaborados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Tercero, las obligaciones convencionales a cumplirse a través de las decisiones de la Administración - y también de la justicia- consideradas en diálogo con el Objetivo de Desarrollo Sostenible 16 de Naciones Unidas, suponen que el concreto contenido de la decisión rinda cuentas acabadamente sobre cómo y por qué concreta el derecho humano involucrado en el caso. Vale decir que, desde esta perspectiva la obligación de motivar - que grava a la Administración y a también a la Justicia - incluye la de rendir cuentas demostrando cómo y por qué respeta y garantiza el derecho humano involucrado. Y en caso de que en la emergencia deba priorizarse otro derecho humano, también deberá motivar cómo y por qué. Cuarto, la decisión del BPS en examen, desatiende inmotivadamente el goce de la prestación de seguridad social a través de la interpretación de la regla de derecho de la forma menos protectora y contraria al principio pro persona. Ambos principios que se infieren del Derecho de los Derechos Humanos constituyen los correctivos interpretativos tanto de los mismos instrumentos que lo componen como de las reglas de derecho nacional. Las fuentes se hallan en el ámbito universal en el art. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 5 del Pacto Internacional de derechos Económicos Sociales y Culturales, art. 13 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer y art. 41 de la Convención sobre los Derechos del Niño. En el ámbito americano las fuentes se hallan en la Opinión Consultiva 5/85 Corte Interamericana de Derechos Humanos; el art. 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el art. 4 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador, en el art 23 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, “Convención de Belém do Pará”)