Sentencia Definitiva N° 104/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de febrero de 2026. No. 104 Ministra redactora: Dra. Selva Klett VISTOS : Para sentencia definitiva , estos autos caratulados “AA con AGENCIA NACIONAL DE VIVIENDA. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 647/2023). RESULTANDO : I) La parte actora compareció a fs. 3 -9 a promover demanda anulatoria en contra de la Resolución del Directorio de la Agencia Nacional de Vivienda, No . 43/2023, de 1º de marzo de 2023. Mediante la referida volición se dispuso aprobar la movilidad horizontal a partir del 1° de enero de 2023 en el escalafón Especialista Profesional - Sub-Escalafón EP3 de la estructura de la Agencia, a los funcionarios que se detallan (fs. 2 y vto. infolios). Como fundamento de su pretensión expresó que la resolución impugnada la agravia por cuanto no la incluye en la nómina de funcionarios alcanzados por el corrimiento aprobado, denegándole tácitamente su derecho subjetivo al ascenso. Alegó una aplicación errónea del artículo 7º del Reglamento de Movilidad Horizontal por parte de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV). Según la normativa citada, el requisito de antigüedad exigible es de dos años y no de cuatro, como se computó en el caso particular. Al haber ingresado en febrero de 2019 y obtenido la presupuestación en febrero de 2020, cumple con el plazo requerido. Asimismo, señaló que en los ejercicios 2019 y 2020 mantuvo un nivel de asistencia del 99% (sin superar las 30 inasistencias anuales), cumpliendo así con las condiciones para el ascenso. Añadió que los 30 días de licencia médica no d eben computarse en días corridos, sino laborables. Entendió, con apoyatura doctrinaria, que el acto carece de una correcta motivación y es, además, arbitrario. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda y la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado (fs. 11), compareció el representante de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) (fs. 57-63), quien contestó la demanda de modo contradictorio, postulando su rechazo y, a tales efectos, acompañó antecedentes administrat ivos en 44 fs. los que lucen anexados a fs. 13-56 infolios. Reseñó el marco de creación y ejecución del sistema de movilidad horizontal en la institución. Como defensa de fondo, opuso la excepción de falta de legitimación pasiva, fundamentando que la accionante no impugna el contenido dispositivo del acto, sino sus omisiones ("lo que el acto no dice"). Bajo este argumento, sostuvo que el acto administrativo no le causa una lesión directa, personal y legítima, citando jurisprudencia relevante sobre la inexistencia de agravio en tales supuestos. Se refirió a las tres condiciones concurrentes que habilitan la Movilidad Horizontal: Desempeño: superior o igual al 65 %; Presentismo: mínimo del 99% en los ejercicios correspondientes; Antigüedad: cumplimiento del plazo exigido específicamente para cada escalafón. La Agencia precisó la cronología de aplicación del sistema y puntualizó que la primera instancia de movilidad fue la del ciclo 2017-2018; la segunda fue del ciclo 2019 -2020, pero en este período, la funcionaria no alcanzó la antigüedad de dos años requerida, dado que su ingreso se produjo en 2019. Y, en el ciclo 2021-2022, si bien participó en esta tercera instancia, no contaba con el presentismo del 99%. Respecto al período a considerar, la ANV ratificó que deben considerarse los dos años anteriores al ciclo de corte. Esta interpretación se sustenta en el artículo 7º del Reglamento de Movilidad Horizontal que define el promedio de asistencias necesario para el ascenso; lo contrario permitiría una elección arbitraria de los años por parte del funcionario, vulnerando la equidad del sistema. En cuanto a los días a considerar, y de acuerdo con el informe del Departamento de Administración de Personal y Liquidación de Haberes, se aplicó el criterio de días corridos por ser el más favorable. No obstante, subrayó que incluso bajo el criterio de días laborables, la funcionaria tampoco habría alcanzado el 99% de asistencia requerido en el bienio previo al corrimiento. Finalmente, solicitó el emplazamiento de los terceros interesados (funcionarios incluidos en la resolución), de acuerdo con las garantías previstas en el artículo 55 del Decreto Ley N° 15.524 y los artículos 4º y 5º de la Ley N° 20.010. En definitiva, solicitó se desestime la demanda impetrada y se confirme el acto encausado. III) Dispuesta la citación de los terceros y debidamente notificados, ninguno evacuó el traslado (fs. 68-70). IV) Por auto Nº 1929/2024 (fs. 71) se abrió el juicio a prueba. La parte demandada ofreció la que le resulte favorable y surja de los antecedentes administrativos agregados; y la ofrecida por la parte actora fue rechazada por extemporánea (fs. 75 y 77). V) La Sede ordenó alegar las partes en el plazo común de 15 días (Decreto No. 3865/2024, fs. 82), haciéndolo la demandada a fs. 84 - 86 vto. y la parte actora, a fs. 88-90 vto. VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, luego de requerir el pronunciamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 93, 95 y 100-108), aconsejó la confirmación del acto encausado (Dictamen No. 190/2025, de 22 de abril de 2025, fs. 111- 112). VII) Se citó a las partes para sentencia (fs. 114), la que se dictó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). II) El Tribunal, por unanimidad, acompañando la solución aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda promovida, por las razones que a continuación se desarrollarán. III) En las presentes actuaciones se impugna la Resolución N o. 438/2023, mediante la cual se dispuso la movilidad horizontal de diversos funcionarios, promoviendo los ascensos de los grados 8 al 9 y 9 al 10, con vigencia a partir del 1° de enero de 2023. La parte accionante fundamenta su pretensión en el hecho de haber sido omitida de dicha nómina de ascensos. A la luz de los agravios esgrimidos por la actora y las excepciones opuestas por la demandada, la controversia se circunscribe a determinar: a) la legitimación en la causa de la funcionaria compareciente; b) la regularidad en la determinación del período de evaluación del presentismo, así como el criterio de cómputo (días hábiles o corridos) de las licencias médicas; c) la existencia de una debida motivación del acto administrativo. IV) Sobre la legitimación ad causam. La parte demandada opone como defensa de fondo la falta de legitimación pasiva de la actora, argumentando que el acto administrativo impugnado no contiene un pronunciamiento expreso sobre su situación, sino que el agravio deriva de una omisión. La Sede no comparte la defensa ensayada por la Administración. Si bien la resolución establece ascensos nominativos, la estructura del acto administrativo conlleva una exclusión implícita de la accionante. El análisis de movilidad horizontal, según surge de los Resultandos, posee un carácter general para todo el personal alcanzado por el Reglamento al 31 de diciembre de 2022. Al basarse la decisión en informes técnicos de las áreas de Gestión Humana y Administración de Personal, el otorgamiento del beneficio a un grupo determinado supone necesariamente la denegación para aquellos no incluidos. En consecuencia, la accionante ostenta un interés directo, personal y legítimo, cuya presunta lesión habilita su legitimación para accionar. La Corporación, apoyándose en trabajo del Prof. CAJARVILLE, precisó sobre el tópico: “Es excesivo e inconsistente exigirle a este tipo de demandantes que contiendan contra el “acto tácito” que los excluye y no contra el acto expreso que no los nombra o que deduzcan una “petición” a efectos de ser incluidos y después contender contra la den egatoria de la misma. La calidad de titular de un interés legítimo habilita a recurrir cualquier acto administrativo que se considere lesivo y no sólo los actos que deniegan peticiones (Constitución arts. 319, inc.1; y 317). En el caso, no parece razonable exigir al actor que recorra esa vía oblicua cuando ha recurrido el acto que considera lesivo (sea o no lesivo en definitiva). Se debe privilegiar el derecho al acceso a la justicia (pro-actione) en la apreciación del interés directo, personal y legítimo del accionante”. (Cf. Sentencias No. 176/2016, 42/2019). Y más recientemente, el Tribunal resaltó: “(…) ¿qué implica ser individualizado en la dimensión subjetiva de un acto administrativo? A juicio del Tribunal, puede un sujeto encontrarse abarcado en dicha dimensión, aún en casos de no resultar explícitamente nominado, en tanto lo resuelto igualmente sea idóneo para aparejar consecuencias sobre su propia esfera jurídica. Tal cosa hace que el interés del reclamante pueda calificarse de directo. Lo anterior se ve con claridad en aquellos actos por los cuales se resuelve un ascenso o aun una encargatura, en tanto si acredita -según las reglas de Derecho que apliquen al caso c oncreto- que ostentaba una vocación para ello, aun siendo excluido de un modo tácito, puede considerarse en condiciones de contender sobre la legitimidad de lo resuelto. Y lo estará porque la individualización del acto operará de un modo negativo -al no ser nominado - pero igualmente producirá efectos directos sobre aquel, en tanto al menos ante dos opciones, la Administración se inclinó por una y no por otra”. (Cf. Sentencias 381/2023, 190/2024). En suma, en la especie, resulta inconcusa la legitimación causal de la accionante para contender ante este Tribunal. V) Sobre el Criterio de Evaluación del Presentismo. La controversia sustancial radica en el marco temporal y la metodología aplicados para el cálculo del presentismo, requisito indispensable según lo dispuesto por el artículo 7º del Reglamento de Movilidad de la ANV. Respecto del período de evaluación, la normativa establece que la movilidad para el sub -escalafón EP3 es bienal. Así, el artículo 2º del Reglamento de Movilidad de la ANV prevé: “La movilidad horizontal se realizará cada dos años, con la excepción de sub -escalafón AD1, en el que se realizará de forma anual, para aquellos funcionarios que cumplan las condiciones previstas en el presente Reglamento al 31 de diciembre de cada año”. Por su parte, las condiciones exigidas por el Reglamento para la movilidad horizontal son: a) una evaluación de desempeño superior al 65% (art. 4º); b) un 99% de presentismo (art. 7º); y c) antigüedad de dos años para el grado 9 y 5 años para el grado 10 e n el caso del subescalafón EP3 (art. 17). La accionante se agravia de la consideración de su presentismo, indicando que no debió ser evaluada en los 4 años, sino solo dos; y que los días de licencia médica que se tomaron en cuenta para su cálculo, debieron ser laborables y no corridos. V.1) Sobre el aspecto temporal. En referencia al periodo en que debió analizarse el presentismo, asiste razón a la reclamante que debieron tomarse solo dos años y no cuatro. En tal sentido, resulta clara la normativa en cuanto establece que: El presentismo es el resultado del promedio de asistencias en los años requeridos para el ascenso de grado…” (art. 7º). La funcionaria AA ingresó en el grado 8, según consta de la resolución de designación incorporada a fs. 15 vto. -16 infolios. De manera que para ascender al grado 9, requería 2 años de antigüedad, según lo establece el artículo 17 del Reglamento. En consecuencia, de acuerdo con el artículo anterior, el promedio de asistencias debía calcularse en dos años. La funcionaria fue designada por resolución de Directorio, con fecha 15 de febrero de 2019, la que fue notificada el 25 de febrero de 2019 (fs. 15 vto.-16 infolios), por lo que recién cumplió con la antigüedad mínima requerida, en febrero de 2021. La movilidad horizontal se estructuró bianualmente, por ciclos, produciéndose la fecha de corte de esta instancia el 31 de diciembre de 2022, por tanto, la accionante recién resultó comprendida en la fase de movilidad del período 2021-2022, que concluyó con el dictado del acto impugnado. A partir de lo anterior, el presentismo debió evaluarse en el período 2021-2022, que se corresponde con el contemplado por la Administración, pues con anterioridad, la actora no cumplía con los requisitos para la movilidad horizontal. V.2) Sobre el cómputo de los días de licencia médica. En la emergencia no resultaron controvertidas las inasistencias derivadas de certificaciones médicas que ha tenido la actora, sino su cómputo en días hábiles o inhábiles. La Administración reconoce que los días de licencia por enfermedad son ingresados al sistema sin tomar en cuenta si abarca un día no laborable, de manera que se ingresan en forma corrida y calendario (fs. 45 vto.). Ahora bien, como surge del informe del De partamento de Personal y de la contestación, el cómputo de las inasistencias en días corridos amplía la base contra la cual se calculan dichas inasistencias. Es decir, en lugar de cotejarse las inasistencias contra los días hábiles o laborables (que se de terminan restando de los años calendario los días no laborables), se ponderan respecto a todos los días calendario, lo que conlleva que el criterio adoptado por la Administración resulte -en definitiva- más favorable. En cualquier caso, a criterio del Tribunal, el debate acerca de si los días de licencia deben computarse como corridos o laborables, deviene intrascendente por falta de relevancia en el resultado final. En efecto, consta del informe referenciado, del Depar tamento de Personal de la ANV (fs. 44 vto.-45 infolios) que, independientemente del método de cómputo que se aplique, es decir, aun tomando en consideración el criterio propugnado por la accionante, el porcentaje resultante sigue siendo inferior al umbral reglamentario exigido. En consecuencia, al ser los requisitos para la movilidad, de carácter concurrente y obligatorio, el incumplimiento del presentismo sella definitivamente la suerte de su pretensión. VI) De la Motivación del Acto. Finalmente, la parte accionante alega la falta de motivación o, subsidiariamente, una motivación incorrecta del acto administrativo. Al respecto, se observa que la resolución bajo análisis cumple con el estándar de motivación exigido por la doctrina administrativa y los lineamientos trazados por esta Corporación. Los fundamentos de la decisión se hallan explicitados en la parte expositi va, con remisión a los informes elaborados por la División Gestión y Desarrollo Humano y el Departamento de Administración del Personal y delimitación de la normativa aplicable. Asimismo, los fundamentos del acto se encuentran válidamente integrados por todos los antecedentes administrativos que fueran anexados infolios, y le sirven de base. Siguiendo a la doctrina clásica de MARIENHOFF en su Tratado de Derecho Administrativo, la motivación de la decisión no reside únicamente en lo dispuesto por el propio acto, sino en todo el proceso de formación o de expresión de la voluntad de la Administración. (Cf. MARIENHOFF, Miguel. “Tratado de Derecho Administrativo”, T. II, Abeledo- Perrot, Buenos Aires, 1988, ps. 330-331). Habiéndose acreditado la falta de un requisito objetivo (el presentismo), no existe vicio en la motivación, pues el fundamento de la exclusión emana de la propia realidad fáctica documentada en el expediente. Por lo expuesto y lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).