Sentencia Definitiva N° 101/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de febrero de 2026 No. 101 Ministro redactor: Dr. Ángel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con CORTE ELECTORAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 131/2023). RESULTANDO : I) AA, asistido por el Dr. BB, formuló demanda de nulidad contra la resolución dictada por la Corte Electoral, comunicada por Circular N°11.357 de 26 de setiembre de 2022, mediante la cual se establecieron las bases de un llamado a concurso para proveer 7 cargos de secretario OED III y 1 cargo de secretario de OED II (fs. 44 vto. a 50 vto. A.A). De esta forma, se dispuso que podrán participar en el concurso los funcionarios que revisten los cargos del Escalafón IV Grado 16 (Jefe de Archivo Electoral I, Secretario de OED III y Secretari o de OED II); Grado 15 (Jefe de Sección y Jefe de Archivo Electoral II) y Grado 14 (Jefe de Archivo Electoral III y Jefe de Sección) (fs. 45 y 45 vto. A.A.) El actor expresó que el acto impugnado le causa perjuicio y lesiona su interés legítimo, directo y personal porque no le permite participar en la selección del secretario de la Oficina Electoral de Tacuarembó, a pesar de que hace más de cinco años que ejerce dicha función mediante subrogación al cargo. A su entender, se debió evaluar previamente la subrogación de funciones, para luego elaborar las bases del concurso de oposición y méritos conforme al principio de realidad laboral, e incluir en las bases a quienes hayan desempeñado dicha función, siendo un error que no se permita que el Grado 12 participe del llamado. Sostuvo que la decisión de la Corte Electoral de asignar funciones de secretario de la OED de Tacuarembó durante cinco años de forma ininterrumpida, implica que tenia la idoneidad funcional, administrativa y moral para el ejercicio del cargo, y por ello e s aplicable la teoría del acto propio. En este sentido, sostuvo que la Administración quebró la confianza legítima. Asimismo, señaló la ausencia de fundación del acto administrativo implícito o tácito originario, en tanto no pudo acceder al acto que dispone el llamado a concurso por secretario de OED desconociendo los fundamentos jurídicos que motivaron el dictado de la resolución. En la Circular N.º 11378 se hace referencia a un acuerdo que no fue agregado. En suma, requirió la anulación del acto objeto de impugnación y promovió la citación como tercero de la Sra. CC que fue designada en el cargo convocado en el concurso. (fs. 20 a 26 vto.) En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) La Corte Electoral representado por la Dra. DD, contestó la demanda controvirtiendo los agravios y señalando que el actor carece de legitimación causal activa, en virtud que la normativa que rige el procedimiento competitivo no le habilita a participar del llamado (fs. 33 a 40 vto.). Del mismo modo, defendió el criterio seguido a efectos del concurso fue que los Jefes de Archivo Electoral III son los funcionarios que revisten mayor interés en cubrir las vacantes. En cuanto al fondo , indicó que el criterio utilizado por la Administración para el concurso estuvo correctamente determinado, esto es, considerar a los funcionarios que revisten mayor interés en cubrir las vacantes. Agregó que el pretensor voluntariamente no participó de otr os llamados anteriores que le hubieren permitido un avance de grado y eventual participación en el procedimiento bajo análisis. Manifestó que la subrogación del cargo que efectuó el actor, no le otorga ningún derecho funcional respecto al mismo, por tanto, indicó que el acto encuentra su fundamento en que las bases del llamado determinan de forma precisa las condiciones que deben cumplir los funcionarios que pretendan participar. En suma, solicitó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto. III) Conferido el traslado a CC, asistida por el Dr. EE, compareció a fs. 52 solicitando se desestime la demanda. La tercerista indicó que la Administración regula las condiciones del llamado de forma discrecional atendiendo al interés general, no a la situación personal de la actora que no encuadra en las necesidades de la función. Agregó que el actor no tuvo interés en concursar para el cargo porque no concursó previamente para cargos como Jefe de Archivo , con lo que habría obtenido el requisito necesario para concursar. IV) Por Decreto Nº 4771/2023 de 22 de setiembre de 2023, se tuvo por admitida la tercería de CC y abrió el juicio a prueba habiéndose diligenciado la ofrecida por las partes (fs. 59). V) El 6 de marzo de 2025 alegó la parte actora a fs. 109 y el 7 de marzo del mismo año lo hizo la demandada a fs. 112. VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno se expidió en Dictamen Nº300/2025, aconsejando declarar la falta de legitimación activa y confirmar acto atacado (fs. 122 a 124). VII) Por Decreto Nº 2700/2025 se citó a las partes para sentencia (fs. 126) la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, en mayoría, compartiendo lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará la falta de legitimación activa y desestimará la demanda. II) AA formuló demanda de nulidad contra la resolución dictada por la Corte Electoral, comunicada por Circular N°11.357 de 26 de setiembre de 2022, mediante la cual se establecieron las bases de un llamado a concurso para proveer 7 cargos de secretario OED III y 1 cargo de secretario de OED II (fs. 44 vto. a 50 vto. A.A). Desde el punto de vista formal, se cumplió adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresar al análisis de mérito del asunto (Constitución de la República, arts. 317 y 319; Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 206 del Código de lo Contencioso Administrativo). III) A juicio del Tribunal, en mayoría, el accionante carece de legitimación causal activa para impugnar de nulidad el acto encausado. La Corporación ha expresado en otras oportunidades que “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal), extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad. Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado (…)” (Sentencia No. 289/2014, citada -entre otras- en Sentencias Nos. 297/2018, 540/2019, 448/2021, 749/2023). Asimismo, debe tenerse presente que como lo expresara en su oportunidad la Comisión de Reforma Constitucional de la Cámara de Representantes con relación a la redacción del actual artículo 309 de nuestra Carta Magna: “No existe un derecho subjetivo a la legalidad; ni tampoco el sólo interés legítimo a la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado” (citado por Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, op. cit., p 188; en la misma línea, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, 5ª Edición, octubre de 1988, Clásicos Jurídicos Uruguayos, FCU, pág. 574 y Julio Prat, “Derecho Administrativo”, tomo V, volumen III, Editorial Acali, Montevideo, 1982, p. 169). En el caso, el actor justificó su legitimación causal activa en la titularidad de un interés legítimo, directo y personal lesionado por el acto impugnado, en tanto no le permite participar en la selección del secretario de la Oficina Electoral de Tacuarembó, a pesar de que hace más de cinco años que ejerce dicha función mediante subrogaci ón al cargo. A su entender, se debió evaluar previamente la subrogación de funciones, para luego elaborar las bases del concurso de oposición y méritos conforme al princip io de realidad laboral, e incluir en las bases a quienes hayan desempeñado dicha función, siendo un error que no se permita que el Grado 12 participe del llamado. Las bases del llamado a concurso de oposición y mérito de la Corte Electoral permitieron la participación de los funcionarios que únicamente revistan los cargos de Escalafón IV Grado 16 (Jefe de Archivo Electoral I, Secretario de OED III y Secretario de OED II); Grado 15 (Jefe de Sección y Jefe de Archivo Electoral II) y Grado 14 (Jefe de Archivo Electoral III y Jefe de Sección) (fs., 45 y 45 vto. A.A.), mientras que el actor ostenta el cargo presupuestal de Administrativo 1º Grado 12. Por lo que, no es controvertido que no reúne los requisitos establecidos por el Pliego de Condiciones Particulares (Grado 16, Grado 15 y Grado 14) para el caso. La situación jurídica del accionante como subrogante del cargo Secretario OED III, no le otorga derecho subjetivo respecto al mismo, debido a la precariedad e inestabilidad de la encomendación; tampoco le genera un derecho adquirido respecto a dicho cargo. La subrogación es un vínculo que, por definición, tiene un carácter de inestabilidad que otorga únicamente el derecho a percibir los haberes correspondientes al cargo del que se encarga, pero no supone la ubicación del funcionario encargado en el puesto que desempeña en tal carácter. Y ello por cuanto no se está en el campo del ascenso ni de la carrera administrativa, por lo que debe descartarse la existencia de derechos adquiridos o la aplicación de la teoría de los actos propios alegada por el acto. Es potestad discrecional de la Administración establecer las bases y condiciones del llamado a efectos de proveer las vacantes, de conformidad a las necesidades y requerimientos que entienda pertinentes para su Organismo (Sentencias N°437/2014, 481/2001 entre otras), no advirtiéndose en el caso arbitrariedad en el establecimiento de los requerimientos. Los cargos habilitados para presentarse a los llamados son iguales a los cargos a proveer o refieren al grado inmediato inferior, lo cual resulta razonable en virtud de las competencias requeridas (fs ., 27 vto. a 35 y 101 a 1019 A.A.). La desconsiderada subrogación a efectos del posterior concurso , no violenta la teoría del acto propio, no quiebra la confianza legítima ni hace ilegítimo al acto. Resultan aplicables al caso lo expresado por el Tribunal en Sentencia 543/2019: “En consecuencia, el derecho subjetivo que la actora reclama tener no se vislumbra en la especie. No se encuentra abarcada en el ámbito subjetivo de la resolución por la sencilla razón de no encuadrar en ninguno de los grados que se incluye en el llamado, l os que, en consonancia con la jurisprudencia citada del Tribunal, no pueden calificarse como “personas con menor derecho”. Como consignara al respecto en su voto, la Sra. Ministro, Dra. Selva Klett: “Ahora bien, el interés legítimo que aduce tener parece desdoblarse en los diversos argumentos que maneja. Nos explicamos: Cuando sostiene que la resolución de llamado a concurso le agravia porque con anterioridad se realizaron otros tres llamados que quedaron vacantes, la situación jurídica subjetiva parecería ser más la de un interés simple que la de un interés legítimo. Ninguna norma del ordenamiento le da sustento a la pretensión de anulación del acto porque, en la vía de los hechos, tres llamados le precedieron al que la actualidad se impugna. (…) Doctrina y jurisprudencia son contestes en que la Administración tiene una razonable discrecionalidad para determinar la necesidad o conveniencia de la provisión de vacantes; es más, se conviene en que la provisión de los cargos vacantes no es una obligación para aquélla. Obviamente, entendiéndose ese poder discrecional como una facultad de libre apreciación sobre la oportunidad o conveniencia de la acción administrativa, que no puede ser ejercida arbitrariamente, sino teniendo en cuenta los fines de interés público del se rvicio, pues de lo contrario la Administración incurriría en exceso o desviación de poder (Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, Págs. 285/286; Sent. 64/2001). Como magistralmente lo enseña CASSINELLI MUÑOZ: “el derecho “a ascender” es “una especie de derecho negativo”, derecho de que no venga gente de afuera, pero no significa derecho a ocupar realmente un cargo superior, no es que cada tanto tiempo uno tenga derecho a ascender” (CASSINELLI MUÑOZ, H., “Derecho Público”, t. II, Montevideo, 1971, p. 167).” IV) La Dra. Rossi considera que el actor cuenta con legitimación para impugnar el acto referido. Todo funcionario tiene derecho a que los llamados a concurso se realicen en forma ajustada a Derecho. La exclusión de ciertos cargos en las bases, puede obedecer a una decisión legítima de la Administración basada en criterios objetivos para la provisión de determinados cargos o puede obedecer a la aplicación de criterios arbitrarios o discriminatorios. Por e ste motivo, el hecho de que el actor no revista en los cargos previstos en las bases para presentarse al llamado, no implica que no tenga legitimación en la causa. Como destaca Cajarville, la legitimación de un sujeto para la promoción de una acción conforme a lo previsto en la norma constitucional, tiene que consistir en un interés personal. Este interés personal puede tratarse de un interés estrictamente personal, individual y exclusivo o bien “(…) puede tratarse de su interés personal como partícipe en el llamado interés general, porque el interés personal de los impugnantes conforma y sustenta el interés general.” (Cajarville, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo III, FCU, 2019, p. 424). Sin lugar a dudas, todo funcionario tiene derecho a impugnar el acto por el cual se dispone un llamado a concurso cuando entiende que el mismo se aparta de lo previsto en la normativa vigente. En estos casos, el interés es personal y directo, en virtud de que el mismo se ve inmediatamente afectado por la aplicación de la norma, ya sea que se trate de una norma general o particular, abstracta o concreta. (Cajarville, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo…ob.cit. p. 435) Por otra parte, no puede dejar de mencionarse que, en los últimos años, la exigencia de la legitimación especial se ha ido flexibilizando en base a lo previsto en el texto constitucional y aplicando el principio pro actione . (Artecona Gulla, Daniel. “El contencioso anulatorio desde una perspectiva constitucional.” En Contenciosos de Derecho Público. Reforma de la Justicia Administrativa. Coord. Mariella Saettone, Instituto de Derecho Administrativo, FCU, 2024, p. 29). Sin lugar a dudas, como señala Durán Martínez, “(…) el derecho a la tutela judicial efectiva, impone una interpretación evolutiva de estos términos a efectos de dotarles de una mayor amplitud a fin de posibilitar un mayor acceso al proceso.” (Durán Martínez, Augusto. Contencioso Administrativo, 2 a edición, FCU, 2015, p. 129-130). De esta forma, no se comparte lo afirmado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo en relación a la falta de legitimación activa del Sr. AA. (Fs. 124 vto. infolios) V) Sin perjuicio de ello, por unanimidad, el Tribunal considera subsidiariamente que no es de recibo el agravio sobre la ausencia de fundamentación del acto administrativo que lo habría llevado al desconocimiento de los fundamentos jurídicos que motivaron el dictado de la resolución. Los cargos a proveer, las competencias requeridas, así como lo referido al proceso de inscripción, pruebas de oposición y temario, surgen de los antecedentes administrativos (fs. 99 a 109 y 111 a 115 A.A.), por lo que el derecho de defensa del accionante no se vulneró por no haberse agregado el “Acuerdo” que aprobó el llamado a concurso cuyas bases surgen en los antecedentes. El proyecto de resolución de la Comisión de Nombramientos, al explicar los motivos de la convocatoria, consignó que, en virtud de la cantidad de vacantes existe ntes de Secretario OED III y OED II , se “contempla la posibilidad de que puedan concursar, además de los funcionarios que revistan cargo de igual grado y aquellos que revisten en cargos con grado inmediatamente inferior, los funcionarios que revisten el cargo de Jefe de Archivo Electoral III (Escalafón IV, Grado 14) […] Que por tal circunstancia es natural y verosímil conjeturar que los Jefe s de Archivo Electoral III, por ser funcionarios del mismo departamento en donde existen las vacantes, son quienes tengan mayor interés en ocupar el cargo que se llama a concurso” (fs. 37 A.A). No se advierte inexistencia, insuficiencia o ilegitimidad de motivación. En efecto, la actitud de la Administración se condice con la estructuración de la carrera administrativa, en cuanto establece la vocación de ascender de aquellos con igual grado o grado inmediatamente inferior, por lo que, las bases aprobadas no aparecen como irracionales o arbitrarias. En definitiva, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en mayoría entiende que el actor no cuenta con legitimación causal activa, y en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado, sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).