Sentencia Definitiva N° 100/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de febrero de 2026. No. 100 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA” (Ficha No. 676/2023). RESULTANDO : I) En el presente proceso, AA, deduce pretensión anulatoria (fs. 26-37 vto.) contra la Resolución Nº176/2022, de 2 de junio de 2022, dictada por la Unidad Centralizada de Adquisiciones (fs. 167 A.A.), por la cual se le impone una sanción consistente en una advertencia por los incumplimientos contractuales derivados de la ejecución de la Licitación Pública No. 26/2014, y dispone ingresar la misma en el Registro Único de Proveedores del Estado. II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto administrativo (fs. 43-53 vto.). III) Por Decreto No. 658/2024 (fs. 55), se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose al expediente los antecedentes administrativos en 1055 fojas; la documental presentada por la accionante (fs. 64-67) y la demandada (fs. 70-72) y se diligenció la testimonial ofrecida (fs. 86-92 vto.). IV) Por Decreto No. 7203/2024 se dispuso la alegación de las partes (fs. 98), haciéndolo la parte actora a fs. 100 -105; y la parte demandada a fs. 107-115 vto. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció en el Dictamen No. 221/2025, aconsejando amparar parcialmente la demanda, anulando el acto en relación a la omisión de establecer la duración de la publicación en el Registro Ú nico de Proveedores del Estado (fs. 118-121). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 2154/2025 (fs. 123), previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto administrativo impugnado es la Resolución N o. 176/2022 dictado por la Unidad Centralizada de Adquisiciones en fecha 2 de junio de 2022 (fs. 167 A.A.); la cual fue notificada personalmente en fecha 8 de junio de 2022 (fs. 990 A.A.). Contra la misma, la empresa accionante interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico el día 20 de junio de 2022 (fs. 1001 y 1002). Por Resolución del Consejo Ejecutivo de la Agencia Reguladora de Compras Estatales No. 23/2023 no se hizo lugar al recurso de revocación; y por Resolución del día 3 de octubre de 2023 la Prosecretaria de la Presidencia de la República, actuando en ejercicio de atribuciones delegadas, desestimó el recurso jerárquico (fs. 19 y 20 infolios), la cual fuera notificada en fecha 6 de octubre de 2023 (fs. 213 vto. y 215 A.A.). La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 5 de diciembre de 2023, según nota de cargo de fs. 38 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) El Tribunal, apartándose de lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado en estos obrados. III) Antecedentes relevantes. A los efectos de efectuar un correcto abordaje del asunto sometido a decisión del Tribunal, conviene realizar una breve reseña de las actuaciones administrativas. Surge de los antecedentes administrativos que, por Resolución Nº 3/015 de 9 de enero de 2015, la Unidad Centralizada de Adquisiciones le adjudicó a la empresa AA (razón social AA) el Llamado Nº 26/2014 consistente en el “Suministro de Servicios de Oxigenoterapia Domiciliaria” para la Dirección Nacional de Sanidad de las Fuerzas Armadas (fs. 253 A.A.). Por nota del 21 de septiembre de 2018, la Dirección Nacional de Sanidad de las Fuerzas Armadas, informa a la Unidad Centralizada de Adquisiciones una serie de incumplimientos en la ejecución del servicio de oxigenoterapia domiciliaria (fs. 3 A.A.). En la r eferida nota detalla los siguientes inconvenientes ocurridos desde el mes de enero de 2018: a) Negativa a realizar un servicio por vivir el paciente en una supuesta “Zona Roja”. b) Atrasos en las entregas, contraviniendo el tiempo límite estipulado en el Llamado. c) Atrasos en los retiros de materiales. d) Incumplimientos del Servicio de Enfermería, como ser pacientes no visitados, pero cuyas fichas se encontraban firmadas supuestamente por ellos, o que algunos se encontraban internados u otros en misión en el exterior, e incluso algunos fallecidos. Se habría detectado que “varias de esas firmas supuestamente falsas, y muchas otras más que aún no pudimos corroborar con los pacientes respectivos, son similares entre ellas, al parecer hechas por la misma/s persona/s, hecho que se estima comprobable fácilmente por un experto calígrafo. Al parecer estas graves irregularidades se suceden desde que firma las fichas un nuevo enfermero que según consta en las mismas comenzó a trabajar en la empresa a partir de marzo de este año”. La nota es acompañada con actas notariales de constatación de diversas fechas, donde se relevan los incumplimientos atestados, así como copia de denuncia de los hechos acontecidos ante la Fiscalía Penal de Montevideo (fs. 6 a 26 A.A.). En forma coetánea la Unidad Centralizada de Adquisiciones diligencia prueba testimonial, la que luce incorporada de fs. 101 a 114 de los antecedentes administrativos. Con fecha 15 de enero de 2019 (fs. 30 vto. A.A.), se confiere vista a la empresa actora, quien la evacua por escrito que luce de fs. 31 a 32 vto. de los A.A., sosteniendo que para la ejecución del servicio contrató una tercera empresa, a la cual le son imputables los incumplimientos informados. De esta forma, la eventual adulteración de los documentos es responsabilidad del enfermero contratado por tal empresa. Seguidamente, el 19 de febrero de 2019, en pormenorizado informe de la Asesoría letrada de la U.C.A., se concluye que surgen elementos de convicción suficiente como para determinar que se ha configurado un incumplimiento del servicio de suministro de oxigenoterapia domiciliaria (fs. 121-128 A.A.). De lo informado, se confiere nueva vista a la actora en fecha 25 de febrero de 2019 (fs. 128 vto. A.A.), la cual fue evacuada en los términos que surgen del escrito glosado a fs. 129 vto. a 133 A.A., donde solicitó además que se acordonen otras actuaciones seguidas contra la empresa por la U.C.A. Tras el análisis de los descargos formulados por la actora, la Asesoría Letrada emite un nuevo informe con fecha 15 de marzo de 2019, por el que se ratifica de sus conclusiones anteriores y sugiere la remisión de las actuaciones a la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado a efectos de imponer la eventual sanción conforme al artículo 206 de la Ley No. 19.355. (fs. 933 A.A.). Por informe de la Agencia Compras y Contrataciones del Estado de fecha 22 de mayo de 2019 (fs. 937-941 A.A.), se indica que la existencia de una empresa subcontratada no exime de responsabilidad a la adjudicataria en tanto encargada del servicio, y se solicita, como medida para mejor proveer, que la U.C.A. se expida sobre todas las denuncias presentadas, verificando o no la existencia de los presuntos incumplimientos. Recibidas las actuaciones por parte de la Asesoría Letrada de la U.C.A, con fecha 10 de junio de 2019, se da cuenta de que “en la instrucción de las actuaciones efectuadas, fueron consideradas todas las situaciones que dieron mérito a las denuncias de incumplimientos…” (fs. 949 A.A.). Posteriormente, la Agencia Compras y Contrataciones del Estado, realiza con fecha 16 de junio de 2019, un nuevo informe, por el que se concluye que: “En atención a las circunstancias de hecho y derecho relacionadas ut supra, es posible afirmar que si bien la firma denunciada presenta descargos, no acredita pruebas que permitan la exoneración del incumplimiento. En consecuencia, en este estado de las ac tuaciones y en opinión de esta informan te, considerando las características del incumplimiento (múltiples compromisos incumplidos de diversas cláusulas del pliego y alto daño potencial) se sugiere la imposición de una sanción de “Suspensión por un plazo de 12 meses” para el proveedor denunciado” (fs. 952-955 A.A.). Con fecha 14 de agosto de 2019 se confiere una nueva vista de las actuaciones a la actora (fs. 960 A.A.), la cual es evacuada el 28 de agosto del mismo año, según consta del escrito agregado a fs. 961 a 970 vto. A.A. Inmediatamente, obra a fs. 972 de los a ntecedentes, un nuevo escrito de la actora, por el cual, solicita el diligenciamiento de un nuevo medio de prueba. A continuación, consta que con fecha 5 de mayo de 2022, la Asesoría del U.C.A. indica la existencia de una desproporción en la sanción sugerida y aconseja una sanción de advertencia (fs. 978-979 A.A.). Así, se dicta Resolución No. 176/2022, de fecha 2 de junio de 2022, mediante la cual, la Unidad Centralizada de Adquisiciones, resuelve: “1°) Aplicar a la empresa AA una sanción de advertencia por los incumplimientos contractuales derivados de la ejecución de la Licitación Pública N° 26/2014… 5°) Ingresar la sanción dispuesta en el Registro Único de Proveedores del Estado” (fs. 167 A.A.). IV) Causales nulidad invocados por la promotora. La promotora postula en la acción de nulidad deducida (fs. 26 a 37 vto.) articulando los siguientes agravios y argumentos. IV.1) Ausencia de incumplimiento . En primer lugar, afirma que los hechos que han dado lugar al procedimiento que culminara con el dictado del acto sancionatorio, se encuentran dentro de los márgenes de razonabilidad en la provisión del servicio, no existiendo por otro lado dolo o culpa en su accionar. No existe, entonces, un incumplimiento punible. IV.2) Duración excesiva del procedimiento. En segundo lugar, explica que la denuncia se presentó en el año 2018 y recién se le notifica la resolución sancionatoria el 8 de junio de 2022, esto es, casi cuatro años después de iniciado el procedimiento. En consecuencia, la Administración vulneró el derecho a tener un proceso de duración razonable y a la tutela jurisdiccional efectiva. Agrega que, en la especie, la totalidad de las actuaciones destinadas a generar prueba y averiguar la verdad material de los h echos y el ejercicio de su defensa, culminaron el 28 de agosto de 2019, en que se evacúo la vista conferida. No obstante, la Administración, se tomó poco menos de tres años para aplicar la sanción. IV.3) Prescripción y caducidad de las infracciones . En tercer lugar, advierte que, si bien no existe una previsión normativa sobre los plazos de prescripción y caducidad de las infracciones y sanciones administrativas, debe determinarse un límite temporal para que la Administración ejerza su función sancionatoria. Cuando no exista una previsión expresa, corresponde recurrir a los métodos de integración a efectos de dotar de seguridad jurídica a la materia sancionatoria. De este modo, concluye que han presc rito las infracciones, ya que los hechos tuvieron lugar en el año 2018, la denuncia y sustanciación del expediente culminaron en 2019 y, recién a mediados de 2022 se le aplicó la sanción. IV.4) Ilegitimidad manifiesta de la publicación de la sanción . En cuarto lugar, manifiesta que resulta cuestionable que se haya dispuesto la publicación de la sanción en el sitio web de la Unidad Centralizada de Adquisiciones, siendo que, aún en el caso de considerarse que correspondía la aplicación de una sanción administrativa, ésta fue una advertencia, lo que refleja la ausencia de gravedad en la infracción imputada. Por este motivo, entiende que le fue aplicada una doble sanción, sin norma habilitante ni justificación, lo que constituye una ilegitimidad. También sostiene que la inscripción en el Registro Único de Proveedores del Estado, por una sanción de advertencia, le irroga un perjuicio que se mantendrá durante el tiempo que la publicación se mantenga. El plazo máximo de cinco años de publicación en el registro debería reservarse para aquellas infracciones graves, que hubieran ameritado la imposición de sanciones superiores a la mera advertencia. La publicidad también luce como ilegítima, por cuanto se omitió limitar el plazo por el cual se extiende, y la Administración siquiera realizó una valoración del plazo durante el cual la sanción sería publicada, aplicando por defecto el plazo máximo normativo. En consecuencia y a su parecer, la Administración en cada caso debe evaluar la situación a efectos de determinar el plazo de la inscripción, fundamentar adecuadamente la decisión y establecer expresamente dicho plazo en la resolución sancionatoria. Apunta que nada de ello aconteció en el caso, limitándose la Administración en etapa recursiva a postular que automáticamente sería aplicable el plazo máximo, con total desinterés de las normas. IV.5) Desviación, exceso y abuso de poder . En quinto lugar, subraya que el acto administrativo fue dictado con desviación de poder, en tanto la voluntad de la Administración no coincide con la regla de derecho, sin motivarse la sanción ni resultando necesaria su aplicación ni su publicidad por cinco años. En relación con este agravio, apunta que el acto administrativo no está debidamente motivado, en particular respecto del plazo de la publicidad de la sanción en tanto la Administración se limitó a considerar que el plazo máximo es aplicable por defecto. V) Defensa del Poder Ejecutivo - Presidencia de la República. La demandada en su contestación (fs. 43 a 53 vto.) resiste la pretensión anulatoria deducida, afirmando que el acto administrativo resulta ajustado a Derecho. V.1) Los incumplimientos resultan acreditados . En primer lugar, manifiesta que los hechos denunciados fueron la negativa a realizar el servicio a pacientes, atrasos en el suministro de oxígeno domiciliario, irregularidades en las fichas y alteraciones de datos y falsificación de firmas. Así, tras citar el Informe de la Asesoría Letrada de la U.C.A. de 19 de febrero de 2019 sostiene que resultan acreditados los incumplimientos en que incurriera la empresa, correspondiendo la aplicación de la sanción dispuesta. Agrega que la propia empresa reconoció las deficiencias del servicio, más allá de indicar que no existió un daño a un paciente; y que los testigos fueron claros y concisos en relación a las deficiencias detectadas. V.2) La duración del procedimiento. En segundo lugar, afirma que la demora del procedimiento no implica la ilegitimidad de lo actuado, tratándose de un expediente complejo, con varios testigos y una pluralidad de presentaciones de la empresa evacuando vistas o solicitando prueba. Apunta que, la parte actora se aparta de la realidad del expediente administrativo, omitiendo considerar sus p ropias solicitudes de prueba, la reforma al régimen de compras dispuesta por la Ley No. 19.924 y la pandemia. Advierte que, según Informe de 5 de mayo de 2022, a partir de marzo de 2020 la actividad del Órgano a pronunciarse en el expediente, se encontraba abocada a la compra de insumos médicos requeridos para atender la emergencia sanitaria, lo que se trató de un hecho notorio. V.3) La prescripción y caducidad. En tercer lugar, en tanto no medió un procedimiento excesivo las infracciones no se encuentran prescritas. Reitera que el actor omite considerar la situación de pandemia que atravesó el país. V.4) La publicación de la sanción . En cuarto lugar, señala que la publicidad de la sanción se enmarca en la normativa vigente, en concreto en las previsiones del Decreto No. 155/2013; no existiendo por tanto vulneración del principio non bis in ídem . La anotación de la sanción en el registro tiene una finalidad de pura publicidad de lo acontecido sin implicar la pérdida de la calidad de proveedor. Aclara que el plazo de publicidad de cinco años es para todas las sanciones previstas en el artículo 18 del Decreto No. 155/2013, no existiendo la gradualidad que la actora le asigna. V.5) Desviación, abuso o exceso de poder . Finalmente niega la existencia de este supuesto y defiende la motivación del acto administrativo, reiterando que surge cabalmente probados los incumplimientos. Añade que resulta insostenible que la inscripción se encuentra viciada por una desviación de poder, ya que estamos ante el incumplimiento de un servicio vital para los pacientes. VI) Los motivos del acto administrativo: incumplimientos acreditados. El Tribunal desestimará la demanda, en tanto el acto administrativo fue dictado conforme a Derecho, resultando suficientemente acreditados los incumplimientos imputados. Sabido es que los motivos del acto administrativo constituyen las circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a la Administración a su dictado. Juan Pablo Cajarville , indicaba que “los presupuestos del acto son las circunstancias extrínsecas al acto en sí mismo, que deben existir en el momento en que el acto se perfecciona” , e incluía entre estos, los presupuestos de hecho, esto es, el “acaecimiento del supuesto previsto en la norma” (Invalidez de los actos administrativos. In: Sobre Derecho Administrativo. T. II. Ed. F.C.U. Año 2007. Pág. 33). En materia de potestad sancionatoria, el supuesto de hecho para su ejercicio consiste en el acaecimiento de la infracción, aquella acción u omisión que contraviene un comportamiento debido, que ha de estar debidamente comprobada por la Administración. En e l caso, la prueba diligenciada en vía administrativa acredita suficientemente los incumplimientos imputados, consistentes en la negativa a realizar el servicio a ciertos pacientes, atrasos en el suministro de oxígeno domiciliario, irregularidades en las fichas, alteración de datos y falsificación de firmas. El Pliego de Condiciones Particulares correspondientes al Llamado No. 26/2014 para el Suministro de Servicios de Oxigenoterapia Domiciliaria, especifican las obligaciones que debe cumplir el adjudicatario del servicio. Entre ellas se encuentran las de instalación del primer servicio en el domicilio del paciente (3.2.1.1), la reposición de los cilindros (3.2.2.2), la revisión mensual de los pacientes y el llevado de “fichas de consumo” y “fichas de identificación” del paciente (10.1). Los incumplimientos a las obligaciones sintéticamente reseñadas, surgen constatados de la prueba testimonial diligenciada en vía administrativa, parte de la cual fue ofrecida por la accionante. Así, el Gerente Comercial de AA admite haber recibido reclamos por parte de la Dirección Nacional de Sanidad de las Fuerzas Armadas, señalando: “básicamente son reclamos por demoras en la atención de los pedidos. Por licitación tenemos 6 horas para cumplir con las reposiciones o instalaciones y en algunas oportunidades se nos ha excedido ese plazo. Hemos tenido reclamos por demoras en los retiros de los servicios cuando algún paciente es dado de baja” (fs. 102 A.A.). El Jefe de Logística de la empresa confirma: “hemos recibido reclamos de diversos tipos, hay reclamos o consultas o estados de pedidos que se resuelven rápidamente u otros que van directo al canal de reclamos que tenemos en la empresa” ; relatando el caso de “un usuario que hizo un pedido en enero y nosotros lo que solicitamos al Hospital fue atender el pedido al otro día, porque el pedido fue hecho de noche y los choferes habían recibido agresiones en ese domicilio, no por parte del paciente sino por vecinos o personas del barrio… la reposición se hizo al otro día de mañana y el usuario tenía oxígeno cuando llegó el transporte” (fs. 841 A.A.). La dependiente de AA, BB, reitera haber recibido reclamos “de parte del Tte. Cnel. CC fue por la paciente DD por la instalación de un segundo cilindro” (fs. 845 A.A.), agregando que “iba a hacer las gestiones internas para cumplir con la petición” (fs. 845 vto. A.A.). Por su parte, DD, en su calidad de usuaria del servicio , relata que “necesitaba más oxígeno porque me atacaba mucho más. Un día lo pedí de tarde (sábado de tarde) que supuestamente al otro día de mañana tenían que entregarlo y llegaron casi a las 19 y 45 de la noche. Quedaba poquito oxígeno cuando llegaron” (fs. 889 A.A.). El testigo EE explica que, en relación a su padre quien era usuario del servicio de oxígeno a domicilio, “tuvimos un problema creo que fue sábado 10 de marzo. Yo siempre pedía para mi padre servicio con 24 horas de anticipación debido a que mi madre es minusválida y mi padre con sus problemas no podía desplazarse… En este caso lo pedía (la reposición) el viernes 9 para el sábado 10 en el horario de 10 a 14 que era la hora que se retiraba la señora. Como a las 14 horas no llegó, la señora me llamó para ver que hacía, le d ije que esperara que me iba a comunicar y me comunicaron que estaban con un retraso que a la brevedad lo solucionaban… A las 16 la señora me llamó de nuevo que no habían llegado y se tenía que retirar… Se le había terminado el tubo de oxigeno grande y el de respalde a mi padre y recién a las 11 de la noche se realiza la reposición del tubo” (fs. 895 A.A.). Las declaraciones testimoniales resultan elocuentes en describir demoras en la provisión del servicio y en la existencia de diversos reclamos hacia la empresa accionante; por lo que tal imputación resulta suficientemente acreditada. Asimismo, de las actas de comprobación y declaración testimonial otorgadas ante escribano público, donde se les exhibe a distintos pacientes las “planillas de visitas de enfermería a domicilio”, emerge: a) que en varios casos las firmas estampadas en las planillas fueron falsificadas (fs. 686-690 A.A.); b) que en otros casos la planilla atesta una visita nunca realizada además de contener una rúbrica apócrifa (fs. 695-699 A.A.). Esta situación motivó la presentación de una denuncia ante la Fiscalía Letrada en lo Penal (fs. 724-726 A.A.). Como bien lo advierte la Procuradora del Estado en su Dictamen, la propia accionante reconoce esta irregularidad en su escrito de evacuación de vista de fs. 737 a 740 de los A.A., procurando desligarse de responsabilidad administrativa en el hecho de haber subcontratado el servicio en una empresa cuyo empleado dependiente habría sido el autor de las adulteraciones a la documentación clínica. Amén del reconocimiento del hecho, la eximente no es procedente por cuanto la empresa adjudicataria responsable del servicio era AA, siendo indiferentes los actos de un tercero en quien delegó su prestación. Por lo hasta aquí expuesto, no cabe reproche alguno a lo actuado por la demandada, en tanto los incumplimientos imputados a la empresa accionante resultaron configurados y, de ello, que resulte merecedora de sanción. En línea con lo anterior y como su corolario lógico, también cabe desestimar el agravio referido a la motivación del acto administrativo alegada por la actora, la cual no resulta ni incongruente ni insuficiente. Por otro lado, y en reiterada cita doctrinal, “la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una motivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto” (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, p. 330 a 332) ( Sentencias Nos. 21/2006, 881/2010, 374/2011, 342/2018, 128/2022, 297/2022, 268/2023, 108/2024, entre otras). En la especie, los fundamentos del acto finalmente dictado surgen explicitados debidamente en los sendos informes que se elaboraron a tales efectos, en particular el informe a cargo de la Asesoría Jurídica de la Unidad Centralizada de Adquisiciones de fech a 19 de febrero de 2019, que releva los hechos denunciados, analiza la prueba diligenciada y detalla las conclusiones a las que arriba incluyendo una calificación de los incumplimientos probados (fs. 912-919 A.A.). VII) La duración del procedimiento administrativo. El segundo orden de agravios hace al tiempo que insumió la tramitación del procedimiento administrativo que, a juicio del actor, resultó excesivo lo que invalida el acto final. Cabe precisar el marco normativo aplicable para valorar si la concreta duración del proceso administrativo fue o no excesiva. Por un lado, cuenta el derecho al plazo razonable en la tramitación del proceso administrativo que deriva del art. 8.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos, que establece que: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley…”. Esta disposición en diálogo con los arts. 72 y 66 de la Constitución Nacional como componentes del bloque de constitucionalidad habrán de interpretarse las reglas del derecho interno. En el ámbito nacional, y atendiendo al sistema aplicable al caso de autos, debe verse que el Decreto No. 500/991 aporta dos reglas. La del art. 2 (Lit. E) que establece que la Administración Pública debe servir con objetividad los intereses generales, debiendo actuar de acuerdo al principio de e) economía, celeridad y eficacia. La del art. 5 que prevé que: “Los interesados en el procedimiento administrativo gozarán de todos los derechos y garantías inherentes al debido proceso, de conformidad con lo establecido por la Constitución de la República, las leyes y las normas de Derecho Internacional aprobadas por la República. Estos derechos implican un procedimiento de duración razonable que resuelva sus pretensiones”. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, siguiendo a su homónima europea, ha sostenido que el de “plazo razonable” “no es un concepto de sencilla definición. Se pueden invocar para precisarlo los elementos que ha señalado la Corte Europea de Derechos Humanos en varios fallos en los cuales se analizó este concepto, pues este artículo de la Convención Americana es equivalente en lo esencial, al 6 del Convenio Europeo para la Protección de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. De acuerdo con la Corte Europea, se deben tomar en cuenta tres elementos para determinar la razonabilidad del plazo en el cual se desarrolla el proceso: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales” , agregando que para determinar la razonabilidad del plazo en el conjunto de su trámite debe realizarse un “análisis global del procedimiento” (Caso Genie Lacayo Vs. Nicaragua - Sentencia de 29 de enero de 1997, entre varios). En consecuencia, la duración razonable del procedimiento administrativo no ha de juzgarse considerando un criterio puramente temporal, sino también las características del asunto, lo que supone una consideración cualitativa del mismo, que ponderará su comp lejidad, así como el comportamiento de las partes y de la Administración. Esta misma ha sido la interpretación de este Tribunal cuando ha expresado que, “a falta de solución legal expresa, la duración razonable del proceso no constituye una cuestión de calendario, sino que, más bien, debe centrarse un examen cuidadoso de las circunstancias propias de cada caso, circunstancias cuya apreciación pueden ser diversas o heterogéneas para otros asuntos. Precisamente, del estudio de todas las circunstancias en conjunto es q ue se obtiene la razonabilidad del plazo que sirve de apoyo para la evaluación de las condiciones de jure y de facto que convergen en la posible y eventual violación del derecho a un proceso en un término razonables” (Sentencias No. 307/2019, 63/2020, 293/2021, 720/2025 entre otras). En la especie, se observa que la denuncia de los hechos que dieran origen a las actuaciones administrativas data de setiembre de 2018 (fs. 3 A.A.). Su instrucción supuso el diligenciamiento de prueba tanto testimonial como documental, recabándose entre octubre y noviembre de 2018 las declaraciones de testigos (fs. 102-114 A.A.). Luego se produjeron múltiples informes y dictámenes, que explican y justifican una extensión más que razonable del plazo y la necesidad de un estudio adecuado para la emisión de la voluntad final. Hay dos circunstancias que deben considerarse a efectos de analizar la razonabilidad en la duración del procedimiento. Primero, el procedimiento se sustanció en el contexto de la emergencia sanitaria producida por el virus del SARS-CoV-2 o coronavirus, que constituye un hecho notorio, eximido de prueba. Por ello que el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No. 93/020 de 13 de marzo de 2020, que declaró “el estado de emergencia nacional sanitaria como consecuencia de la pandemia originada por el virus COVID-19” (art. 1º), y determinó que tanto la actividad pública como privada se haya visto resentido. Asimismo, es lógico que las compras estatales además de verse ralentizadas, se hayan enfocado en la adquisición de insumos para la salud humana. Segundo, la modificación introducida por el artículo 249 de la Ley No. 19.924 de 18 de diciembre de 2020 que le asignó a la Unidad Centralizada de Adquisiciones, la aplicación de “las sanciones de advertencia, multa económica, ejecución de garantía de mantenimiento de la oferta o de fiel cumplimiento del contrato y suspensión del Registro Único de Proveedores del Estado, en los casos de incumplimiento contractual derivados de la ejecución de los contratos por ella adjudicados” . Tal modificación normativa supuso que, si bien la instrucción del procedimiento se inició ante la Dirección Nacional de Sanidad de las Fuerzas Armadas, la resolución del asunto pasó a ser competencia propia de la Unidad Centralizada de Adjudicaciones, con las demoras consecuentes. Bajo estos parámetros de hecho que conforman el contexto de las actuaciones, y habiéndose dictado el acto administrativo impugnado con el cual concluyó la sustanciación del procedimiento, en fecha 2 de junio de 2022, es dable concluir que el lapso transcurrido no puede calificarse como excesivo o no razonable, lo que conlleva el rechazo del agravio esgrimido. VIII) La prescripción y caducidad invocadas. La accionante postula también, y en términos similares al agravio antes visto, que ha operado la prescripción de las infracciones que tuvieron lugar en el año 2018, y la caducidad de la sanción. Nuestro derecho positivo carece de una regulación general en materia de prescripción de las infracciones o de caducidad de la potestad sancionatoria. Tan sólo existen normas especiales que, para ciertos ámbitos del derecho sancionatorio, han consagrado plazos particulares. Ahora bien, la actora en su demanda no explicita cuál sería el plazo de prescripción y caducidad que resultaría aplicable en el caso por integración analógica. Ningún argumento de integración del vacío normativo que constata ensaya en su escrito anulatorio, por lo cual el agravio sucumbe ante su propia orfandad explicativa. Por otro lado, y , en definitiva, su agravio trasunta nuevamente en la vulneración del derecho a un procedimiento de duración razonable, pues sobre tal sustento es que invoca la prescripción y/o caducidad de la infracción y la sanción; agravio que ya fuera desestimado. Sin perjuicio de lo indicado, cabe apreciar que la Administración ante la ocurrencia de los hechos con apariencia infraccional, actuó con inmediatez, aspecto éste a considerar a efectos de analizar la prescripción de las infracciones. Así, procedió con cel eridad a la instrucción del procedimiento, recabando la prueba testifical pertinente; instrucción que se vio afectada por el contexto de la pandemia y las modificaciones normativas reseñadas. Por tanto, no parece razonable postular que la duración en la consideración de los hechos sobre los que fincaron los incumplimientos imputados hubiera sido excesiva, al extremo de concluir que las infracciones o la potestad sancionatoria se hayan extinguido por el transcurso del tiempo. IX) La publicación de la sanción. La actora cuestiona la legitimidad de la inscripción de la sanción en el Registro Único de Proveedores del Estado, dispuesta por el acto hostilizado, en base a un doble orden de fundamentos: 1) por un lado le sería aplicable una doble sanción sin norma habilitante ni justificación; y 2) por otro lado, la inscripción se realizó sin plazo lo que resulta desproporcionado para una sanción de advertencia y la situación le irrogaría un perjuicio. En relación a la vulneración del principio non bis in ídem que rige en materia sancionatoria, implica que nadie puede ser enjuiciado dos veces por un mismo hecho. Supone que un mismo hecho no podrá ser ventilado por la Administración en más de una oportunidad. Trasladando este concepto a la especie, cabe analizar si la imposición de una advertencia y la inscripción de la sanción en el Registro Único de Proveedores del Estado violentan el principio enunciado. Admitir su transgresión supone atribuir previamente ca rácter aflictivo a la publicidad mencionada. Así las cosas, la publicidad en cuestión no participa del carácter lesivo propio de una sanción, que importa la privación o restricción de un bien jurídico titularidad del sujeto infractor. La inscripción registral de la sanción resulta contemplada por el Decreto No. 155/013 de 21 de mayo de 2013, que reglamenta el funcionamiento del Registro Único de Proveedores del Estado, hoy derogado por el Decreto No. 202/024 de 10 de julio de 2024. Aquel decreto consagraba la obligación de los Organismos públicos de comunicar al registro “las sanciones de cualquier índole que se impongan a proveedores, una vez que se encuentren firmes” (art. 17 Lit. e). El artículo 18 del decreto incluye entre las sanciones objeto de inscripción a la advertencia, la que le fuera aplicada a la accionante. Por ende, el Registro opera como un sistema centralizado de información de los proveedores del Estado, a efectos de facilitar la gestión del régimen de contratación pública. De este modo, la inscripción cumple una función puramente informativa o cognoscitiva, pero no aflictiva en cuanto no importa per se una exclusión del proveedor ni la pérdida de tal calidad. Esto implica que carece de naturaleza punitiva o aflictiva, por lo que no existe vulneración del principio del non bis in ídem, sino el cumplimiento de un deber reglamentario. El Tribunal sostuvo, en un asunto similar , que “conforme al artículo 18 del Dto. 155/013: “Las sanciones mencionadas se aplicarán sin perjuicio de aquellas establecidas en los contratos celebrados, en los pliegos de condiciones y demás estipulaciones que rigen cada contratación, las cuales deberán registrarse en el RUPE. De la lectura de dicha norma, se desprende que la anotación trata de una inscripción registral, tendiente a hacer conocer lo acontecido, que debe realizar el administrador. Adviértase que la inscripción no significa que el infractor quede suspendido automáticamente, como proveedor. Para llegar a dicho extremo, se requiere decisión específica que no se verificó en la especie. En consecuencia, no se advierte como ilegítima la anotación en el RUPE, por lo que la porción del acto que dispone la inscripción permanece incólume” (Sentencia No. 24/2021). En relación a que la inscripción haya sido dispuesta sin plazo, tampoco importa una ilegitimidad en la actuación de la demandada. La normativa no impone a la Administración la carga o deber de indicar la duración de la inscripción de la sanción en oportunidad de comunicar la misma. Por tanto, el hecho que la resolución haya establecido la inscripción sin indicación de plazo, no la convierte en ilegítima. Como indicáramos, el artículo 18 del Decreto No. 155/013, enumera el elenco de sanciones administrativas registrables, entre las que incluye a la “advertencia”, sanción que le fuera aplicada a la accionante. Luego, el artículo 23 establecía: “Luego de agotados los efectos de una sanción o de cumplida la misma, ésta permanecerá publicada en el RUPE, con expresa mención de ese hecho, por un plazo máximo de cinco años”. De este modo, la disposición no prevé en relación a la advertencia la indicación de un plazo de inscripción, ni reserva la publicación para las infracciones graves, como postula la actora. En consecuencia, estando la advertencia entre las sanciones registrables, a tenor del artículo 23 del decreto, el plazo de publicación natural es de cinco años. X) Desviación, abuso y exceso de poder. Descartadas las causales de anulación estudiadas, sucumbe también la desviación de poder alegada. En efecto, la voluntad de la Administración se ajustó al fin previsto por la normativa, en especial por el Decreto No. 155/013 que impone a los organismos públicos el deber de comunicar al registro la sanción impuesta a un proveedor. La sanción de advertencia se ajustó a los motivos de hecho acreditados por la Administración; y la comunicación al Registro como acto complementario y un efecto natural de la sanción, fue informada en cumplimiento de la normativa vigente. No se aprecia discordancia entre la falta y la sanción impuesta, ni se ha acreditado que el fin querido por la Administración se aparte del fin debido según la norma atributiva de competencia. XI) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República y artículos 23, 24 y 25 del Decreto- Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).