Sentencia Definitiva N° 92/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de febrero de 2026 No. 92 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con BANCO DE LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY. Acción de Nulidad” (Ficha No. 274/2024). RESULTANDO : I) La pretensión anulatoria de la Sra. AA se dirigió contra la Resolución dictada por el Banco República con fecha 7 de marzo de 2024 en el Expediente No. 2023-51/08126 por la cual se ratifica la destitución de la actora por falta grave, la cual fuera dispuesta por Resolución de Directorio de fecha 15 de noviembre de 2023. (Fs. 198 - 200 y 219 - 221 vto. de los A.A.). Por aplicación de lo dispuesto en el artículo 60 del Decreto -Ley No. 15.524, la acción de nulidad debe entenderse dirigida contra ésta última. (Fs. 198 - 200 de los A.A.). II) La demandada , Banco de la República Oriental del Uruguay, contestó la demanda repeliendo la pretensión. (Fs. 16 a 31) III) Se abrió el juicio a prueba habiéndose diligenciado la que fuera ofrecida por la parte demandada de Fs. 35-36 y por la parte actora a Fs. 38. IV) Alegaron las partes por su orden a Fs. 135-138 (parte actora) y a Fs. 140-145 (parte demandada). Se oyó a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió por Dictamen Nº 336/2025 (Fs. 148 -150), aconsejando confirmar el acto atacado. Se citó para sentencia por auto N° 3106/2025 (Fs. 152), la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de las Sras. y Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Sistema contencioso anulatorio aplicable: Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley 20.333. De allí que corresponde precisar que, en este caso, resulta aplicable el sistema reglado por el Dec. Ley 15.524, Leyes 15.869, 20.010 y 20.212 en tanto este proceso se promovió el 6.5.2024 contra un acto administrativo dictado el 15.11.2023. II) Control de regularidad formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, el acto impugnado le fue notificado a la actora con fecha 24 de noviembre de 2023. (Fs. 203 de los A.A.). El recurso de revocación fue interpuesto en plazo el día 1º de diciembre de 2023. (Fs. 205. 207 de los A.A.). Por Resolución del Directorio del Banco de la República Oriental del Uruguay de fecha 7 de marzo de 2024 se desestimó la recurrencia interpuesta, confirmándose la resolución de fecha 15 de noviembre de 2023 (Fs. 219- 220 de los A.A.) Dicho acto, conclusivo de la vía administrativa fue notificado a la actora el 15 de abril de 2024. (Fs. 223 de los A.A.) La demanda de nulidad fue presentada en tiempo hábil el 6 de mayo de 2024, según nota de cargo que luce a Fs. 13 infolios. III) Compartiendo el Dictamen de la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo , el Tribunal por unanimidad, estima que corresponde confirmar el acto impugnado en mérito a los fundamentos que se desarrollarán. IV) Los agravios planteados por la parte actora contra la Resolución de fecha 15.11.2023. La actora se agravia en virtud de que la resolución impugnada, la destituye por segunda vez por falta grave. Alega que se ha vulnerado el principio non bis in idem previsto en el art. 173 del Decreto No. 500/991 en cuanto nadie puede ser sometido a ningún procedimiento y juzgado dos veces por los mismos hechos. En segundo lugar, señala que ha existido un prejuzgamiento en atención a que los mismos funcionarios que intervinieron en el proceso administrativo que culminó en el dictado de la resolución anulada por Sentencia del TCA No. 399/2023 actuaron en el sumario hasta el dictado de la segunda resolución por la cual se dispuso su destitución. En tercer lugar, considera que es de aplicación la teoría del fruto del árbol envenenado admitida por la doctrina nacional, en virtud de la cual no es admisible que un procedimiento viciado de nulidad se lleve adelante con los mismos funcionarios que actuaron en parte del proceso que fue anulado y dictado por los mismos miembros del Directorio. Por tanto, solicita el amparo de la demanda y la anulación del acto encausado. V) La defensa planteada por la demandada Banco de la República Oriental del Uruguay: La demandada subraya que al haberse anulado el acto por el cual se dispuso su destitución en primer lugar, sus efectos desaparecen, extinguiéndose la situación jurídica originada por aquel. Alega que en la especie el acto fue anulado por un vicio de orden formal. Por tanto, la Administración puede dictar por segunda vez el acto, siempre que no se reproduzca la ilegalidad o vicio material o formal que fuera causa de su anulación. Agrega que el art. 7 del Decreto No. 500/991 establece que los vicios de forma de los actos de procedimiento no causan nulidad si cumplen con el fin que los determina y si no se hubieran disminuido las garantías del proceso o provocado indefensión. La nuli dad de un acto jurídico procedimental no importa la de los anteriores ni la de los sucesivos que sean independientes de aquel. La Sentencia No. 399/23 dictada por el TCA el 20 de julio de 2023 anuló el acto por un vicio adjetivo y en su Considerando VII dispuso que la Administración tiene el poder- deber de recomponer la faz administrativa. Así, subraya que el BROU ajustó su accionar al estricto cumplimiento de la sentencia, reincorporando en primer lugar a la actora y reencausando el proceso sumarial en la etapa en que el Tribunal entendió que se vulneró el derecho de defensa otorgándole vis ta del Dictamen del Consejo de Disciplina, así como del informe letrado y resolución de la Oficina Nacional de Servicio Civil. No se ha vulnerado el principio non bis in idem ya que la actora no ha sido juzgada dos veces por los mismos hechos, sino que ha sido llamada a responsabilidad disciplinaria una sola vez. El TCA anuló la resolución por la cual se dispuso su destitución por no haberle otorgado vista del Dictamen del Consejo de Disciplina, así como del informe letrado y resolución de la Oficina Nacional de Servicio Civil. La Administración no inició un segundo procedimiento, sino que retomó el mismo proceso de acuerdo a lo dispuesto en la Sentencia No. 399/2023. Agrega que no ha existido prejuzgamiento. Los informes del Consejo Disciplinario y la resolución de la Comisión Nacional de Servicio Civil son anteriores e independientes al vicio de forma que por ausencia de segunda vista motivara la nulidad dispuesta por Sentencia No. 399/2023. A su vez, no existía razón alguna para que los funcionarios intervinientes se excusaran del proceso. El art. 3 del Decreto No. 500/991 dispone que la actuación de los funcionarios intervinientes se halla condicionado a que medie cualquier circunstancia com probable que pueda afectar su imparcialidad. En la especie, no acontece ninguna de las causales a las que acude la doctrina y la jurisprudencia tales como motivos políticos, ideológicos, gremiales, arbitrariedad, amistad o parentesco. Con respecto al agravio referido a la jurisprudencia del fruto del árbol envenenado, alega que la misma no es de aplicación en este caso , en virtud de que la misma es aplicable esencialmente en materia de prueba. La actora en ningún momento cuestionó la producción ni la valoración de los elementos considerados en la instrucción sumarial. Los supuestos de prueba ilícita, configuran especies de inadmisibilidad genérica, lo cual se produce en el caso de prueba obtenida a través de un delito u otras formas prohibidas. En estos casos, se utiliza la teoría del fruto del árbol envenenado lo cual no es trasladable a las presentes actuaciones. Sobre la prueba diligenciada no pesa prohibición legal alguna. Los elementos probatorios obtenidos por la instrucción sumarial son admisibles, por lo cual no se la puede considerar envenenada, careciendo de aptitud para propagarse y viciar su fruto. Por tanto, solicita se desestime la demanda anulatoria, confirmándose en todos sus términos la resolución impugnada. VI) Marco jurídico aplicable: El art. 3 del Decreto No. 500/991 dispone que: “Los funcionarios intervinientes en el procedimiento administrativo deberán excusarse y ser recusados cuando medie cualquier circunstancia comprobable que pueda afectar su imparcialidad por interés en el procedimiento en que intervienen o afecto o enemista d en relación a las partes, así como por haber dado opinión concreta sobre el asunto en trámite (prejuzgamiento). La excusación del funcionario o su recusación por los interesados no produce suspensión del procedimiento ni implica la separación automática del funcionario interviniente; no obstante, la autoridad competente para decidir deberá disponer preventivamente la separación, cuando existan razones que, a su juicio, lo justifiquen (…)”. El art. 173 del Decreto No. 500/991 establece que: “Ningún funcionario será llamado a responsabilidad disciplinaria más de una vez por un mismo y único hecho que haya producido ("non bis in idem"), sin perjuicio de las responsabilidades penal, civil o política coexistentes.” VI.I. El análisis del Tribunal en cuanto al marco de derecho aplicable y su relación con los hechos. En primer lugar, debe destacarse que la actora, no impugnó la resolución por cuestiones de mérito, sino que sus agravios refieren a la vulneración del principio non bis in idem , existencia de prejuzgamiento y aplicación de la teoría del fruto del árbol envenenado. En atención a ello y en virtud del principio de congruencia, no se ingresará en el análisis de los hechos que motivaron la imposición de la sanción y su proporcionalidad. La Resolución Directorio del BROU de fecha 15 de noviembre de 2023, dispuso la destitución de la actora, bajo la imputación de falta grave (Fs. 198 -200 de los A.A.) por adulteración de su recibo de sueldo y presentación ante BB, donde pretendía le fuera concedido un préstamo. Dicha resolución, fue dictada como consecuencia de la recomposición del proceso en virtud de lo dispuesto por la sentencia del Tribunal No. 399/2023 (Fs. 126 - 134 vto. de los A.A.), dictada en los autos caratulados: “ AA con BANCO de la REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY. “Acción de Nulidad” (Ficha No. 234/2021). Por dicha sentencia, se anuló la decisión inicialmente enjuiciada por razones ajenas al mérito, acogiendo la Sala, el único agravio deducido por la actora consistente en que la Administración omitió conferirle vista de los informes en los que se sugirió su destitución como medida sancionatoria, por lo que su derecho de defensa se vio seriamente conculcado. De esta forma, la Administración recompuso las actuaciones, dictando finalmente el acto administrativo atacado. En tal sentido, de las actuaciones administrativas surge que por Resolución del Directorio del BROU de fecha 7.09.2023, se dispuso la reincorporación de la funcionaria a la planilla de la institución y se ordenó proseguir con la tramitación del sumario administrativo gestionado a partir de la foja 52 a cuyos efectos se dispuso conferir vista al a Sra. AA por diez días hábiles del dictamen del Consejo de Disciplina y de la resolución de la Comisión Nacional de Servicio Civil. (Fs. 171 de los A.A.). Con fecha 19 de setiembre de 2023, se otorgó segunda vista a la actora, quien la evacuó, con asistencia letrada, en los términos que surge del escrito agregado de Fs. a 176 - 180 de los A.A. Habiéndose analizado los descargos por la Asesoría letrada, por informe de fecha 18 de octubre de 2023, se concluye que no se aprecian motivos capaces de modificar la conclusión a la que se arribara oportunamente (Fs. 184 – 187 de los A.A.) Así, se dictó el acto administrativo resistido. En cumplimiento de la sentencia anulatoria, el BROU abonó a la actora la totalidad de los haberes devengados retroactivamente desde la fecha del acto anulado, lo cual fue debidamente homologado por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 1.º Turno (Carpeta de prueba Parte demandada, (Fs. 23 y ss.). En primer lugar, la reclamante manifestó que se ha vulnerado el principio del non bis in ídem previsto en el art. 173 del Decreto No. 500/991 al ser juzgada dos veces por los mismos hechos. No le asiste razón a la actora en virtud de que, como lo ha sostenido el Tribunal reiteradamente, el principio del non bis in ídem , no es propiamente un principio sustantivo, sino que constituye un principio de tipo procedimental que implica que un mismo hecho infraccional, no podrá ser ventilado por la Administración en más de una oportunidad (Cajarville, Juan Pablo “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 571 y Lorenzo, Susana, “Sanciones administrativas”, B de F, Montevideo -Buenos Aires, 1996, pág. 111, Sentencias Nº 488/2012, 349/2013, 689/2013, 310/2014, 180/2023 y 519/2024, entre otras). Mas recientemente, se ha indicado que, el principio del non bis in ídem supone la prohibición de que un sujeto sea castigado dos veces por un mismo hecho. La doctrina entiende que para verificarse una vulneración de este principio deben concurrir acumulativamente los siguientes elementos: a) identidad subjetiva, tanto activa como pasiva, esto es que estemos ante el mismo sujeto que ejerce la potestad sancionatoria y el mismo sujeto que es objeto de la sanción; b) identidad objetiva, esto es, que estemos ante los mismos hechos juzgados; y c) identidad del bien jurídico tutelado . (Veloso, Natalia “El Principios non bis in ídem en el Derecho Administrativo Sancionador” en “Derecho administrativo sancionador”, Ed. Thomson Reuters, La Ley Uruguay; Año 2025, pág. 173). De los recaudos agregados al proceso, es posible observar que la actora no fue sometida a más de un procedimiento disciplinario por un mismo hecho. La resolución que dispusiera originalmente la sanción, fue anulada por falta de vista previa por este Tribu nal por Sentencia No. 399/2023, que expresamente dispuso: “anulado el acto administrativo por un vicio adjetivo, la Administración tiene el poder -deber de recomponer la faz administrativa, eventualmente dictando un nuevo acto administrativo, pasible de recurrencia y contralor jurisdiccional ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo”. (Considerando VII in fine), En este sentido, en casos similares, en los cuales también se había anulado por parte del TCA sanciones a funcionarios con motivo de la ausencia de conferir vista previa, el Tribunal expresó que cuando la sanción es anulada por razones formales, esto no i mpide que la Administración demandada recomponga las actuaciones asegurando las garantías del debido procedimiento (Sentencias No. 81/2021, 562/2021 y 96/2021) Por ende, la Administración no hizo más que plegar su obrar a las resultancias de la sentencia anulatoria en lo relativo a la recomposición del procedimiento. El segundo agravio, refiere a la existencia de prejuzgamiento en virtud de que los funcionarios que intervinieron oportunamente, son los mismos que continuaron actuando en el sumario hasta el dictado de la segunda resolución del Directorio que la destituye por segunda vez. Tampoco asiste razón a la parte actora en este aspecto de su planteo. El art. 3 del Decreto No. 500/991 dispone que: “Los funcionarios intervinientes en el procedimiento administrativo deberán excusarse y ser recusados cuando medie cualquier circunstancia comprobable que pueda afectar su imparcialidad por interés en el procedimiento en que intervienen o afecto o enemista d en relación a las partes, así como por haber dado opinión concreta sobre el asunto en trámite (prejuzgamiento). La excusación del funcionario o su recusación por los interesados no produce suspensión del procedimiento ni implica la separación automática del funcionario interviniente; no obstante, la autoridad competente para decidir deberá disponer preventivamente la separación, cuando existan razones que, a su juicio, lo justifiquen (…)”. En el caso de marras, no se ha comprobado la existencia de ninguna circunstancia que afecte la imparcialidad de los funcionarios intervinientes por afecto o enemistad o por haber dado opinión concreta sobre el asunto en trámite. Del examen de las actuaciones surge claramente que la intervención de los funcionaros lo fue a partir de la recomposición de las actuaciones con motivo de la sentencia anulatoria y no antes. A mayor abundamiento, de los antecedentes administrativos surge claramente que quienes parti ciparon inicialmente en el sumario fueron la Instructora, Dra. CC, la abogada de Sumarios Dra. DD, el Dr. EE -Gerente de sumarios- y la Dra. FF -abogada asesora-, quienes no volvieron a intervenir luego de la recomposición del procedimiento. En segundo lugar, no es correcto que haya sido juzgada por los mismos informes del “Consejo Disciplinario” y de la CNSC. La intervención de dichos órganos en el procedimiento administrativo es previa a la configuración del vicio invalidante que determino el dictado de la sentencia de nulidad por el TCA. Debe tenerse presente que el único agravio que invocó la actora en el primer proceso ante esta jurisdicción contencioso anulatoria, fincó en que no le fue conferida una segunda vista tras conocerse los informes a cargo del Consejo de disciplina y la CNSC que aconsejaban una sanción más gravosa - la destitución- a la inicial sugerida por Instructora sumariante. En atención a ello, recayó la Sentencia del Tribunal No. 399/2023 (Fs. 126 - 134 vto. A.A.), por la que se anuló la decisión inicialmente enjuiciada. Fue así, que la Administración ajustándose a lo surgía del fallo, procedió a la recomposición de las actuaciones, saneando el vicio que determinó la anulación. Esto es, conferir la vista omitida al funcionario sumario y que este pudiera ejercer su “derecho a la última palabra” (Larramendi, Miguel; “La vista previa o audiencia final”, en Procedimientos administrativos disciplinarios, pág. 203, FCU 2018). De igual forma, procede desestimar el alegado prejuzgamiento por parte de los Directores del BROU. Sobre el particular, como señala la demandada en sede de alegatos a Fs. 144, no es posible sortear que, en tanto órgano jerarca, el Directorio es el único, legalmente, con potestad disciplinaria y competencia para resolver las sanciones. Debe señalarse que la actora tampoco ha logrado demostrar durante el transcurso del proceso, cómo la invocada parcialidad incidió, de modo determinante, en el acto sancionatorio, lo cual informa a la suerte negativa del agravio ensayado. Por último, la actora se agravió esgrimiendo la “teoría del árbol envenenado”. Entiende que, no es admisible que un procedimiento viciado de nulidad continúe adelante con los mismos funcionarios que actuaron en parte del procedimiento que ha sido anulado y dictado por los mismos miembros del Directorio; por lo que ante un procedimiento envenenado no podemos tener frutos que no sean de la misma naturaleza. El agravio es de rechazo. La “teoría del árbol envenenado” hace referencia a la prueba ilícita. Como fuera señalado por el Cuerpo en la Sentencia No. 268/2015: “(…) La teoría del “árbol venenoso” -“fruit of the poisonous tree doctrine”- (…) es pasible de ser aplicada en aquellos casos en que se verifican apartamientos de la normativa, en el momento de diligenciamiento de las pruebas, que determinan que, si el acto administrativo enjuiciado se vale de ellas, estará viciado de nulidad. Como señala SOLER: “Los actos administrativos que derivan de la obtención de pruebas ilegítimas por el modo en que han sido colectadas, son verdaderos actos ilícitos.” (SOLER, Osvaldo: “Abuso del Estado en el ejercicio de la potestad tributaria”, La Ley, Buenos Aires, 2003, pág. 154)”. La actora refiere a cuestiones de procedimiento que no guardan relación con la “teoría de los frutos del árbol envenenado”. Ni en vía administrativa, ni en ninguno de los procesos de nulidad que tramitó ante este Tribunal, la actora objetó la legitimidad de la prueba reunida por la Administración y que cimentó la imputación en su contra, lo cual descarta la invocación que hace la accionante de la “teoría del fruto del árbol envenenado” para abogar por la nulidad de la resolución. Por todo lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).