Sentencia Definitiva N° 85/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de febrero de 2026. No. 85 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con BANCO CENTRAL DEL URUGUAY. Acción de Nulidad” (Ficha No. 219/2024). RESULTANDO: I) En el presente proceso, AA, deduce pretensión anulatoria (fs. 11 -27) contra la Resolución RR -SSF-2023-448 de 28 de agosto de 2023 dictada por el Intendente de Supervisión Financiera en ejercicio de atribuciones delegadas (fs. 389 -394 A.A.), por la cual se le impone una sanción consistente en una multa equivalente a 300.000 Unidades Indexadas por infracción a la normativa que regula el mercado de valores. Si bien la sanción fue impuesta a la sociedad comercial BB, se trata de la misma persona jurídica que la compareciente, en tanto modificó su denominación social por la actual mediante resolución de asamblea general extraordinaria del 29 de marzo de 2023, como surge del certificado notarial de fs. 3 y 4 infolios. II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto administrativo sancionatorio (fs. 38-53 vto.). III) Por Decreto No. 3957/2024 (fs. 55) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose al expediente los antecedentes administrativos en 798 fojas. Se agregó la prueba documental presentada por la demandada (fs. 57 y 58) y se diligenció la testimonial ofrecida (fs. 66 a 89 vto.). IV) Por Decreto No. 5981/2024 se dispuso la alegación de las partes (fs. 91), haciéndolo la parte actora a fs. 93 -104; y la parte demandada de fs. 106-121. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció en el Dictamen No. 133/2025, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 124-128). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 1365/2025 (fs. 130), previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto administrativo impugnado consiste en la Resolución RR-SSF- 2023-448 de 28 de agosto de 2023, dictada por el Intendente de Supervisión Financiera en ejercicio de atribuciones delegadas (fs. 389-394 A.A.); siendo notificado personalmente en fecha 30 de agosto de 2023 (fs. 394 vto. -396 A.A.). Contra el mismo , la accionante interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico el día 11 de setiembre de 2023 (fs. 407 A.A.). La vía administrativa fue agotada de manera expresa por Resolución del Directorio del Banco Central del Uruguay Nº 30 -2024 de fecha 7 de febrero de 2024 (fs. 790 A.A.), la que fue notificada al accionante en fecha 9 de febrero de 2024 (fs. 791 A.A.). La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 15 de abril de 2024, según nota de cargo de fs. 11 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, de 22.6.87, arts. 4 y 9). II) El Tribunal, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado en estos obrados. III) Antecedentes relevantes. El acto administrativo impugnado se origina en la actuación de supervisión y vigilancia de la actividad en intermediación de valores que realiza la accionante en su calidad de agente de valores, realizada en el mes de agosto de 2022 por la Superintendencia de Servicios Financieros. Como resultado de la misma, en noviembre de 2022 las funcionarias inspectoras presentan el “Informe Final de Actuación Enfocada” (fs. 2 -9 A.A.), por el cual relevan una serie de incumplimientos y debilidades que detallan. El objeto de la evaluación fincó “en obtener conclusiones sobre desarrollo del negocio, el gobierno corporativo y los principales riesgos a los que está expuesta la entidad” (fs. 4 vto. A.A.). En concreto fueron evaluados aspectos relacionados: a) con la protección del inversor (información del cliente, perfile del inversor, debida ejecución de operaciones y custodias de los clientes); b) el funcionamiento del sistema de prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo (evaluación del sistema de monitoreo, verificación de procedimientos de debida diligencia y la existencia de tercerizaciones); y c) con el riesgo operativo, como usuarios de los sistemas informáticos. La supervisión se llevó a cabo considerando los “Estándares Mínimos de Gestión para Intermediarios de Valores”, y en virtud de sus resultados se sugirió impartir al agente una serie de Instrucciones Particulares por las que se le advierte de diversas debilidades a ser atendidas. Así, el Intendente de Supervisión Financiera en ejercicio de atribuciones delegadas dicta la Resolución RR -SSFF-2022-704 de 7 de noviembre de 2022 que aprueba los resultados de la evaluación y comunica las instrucciones sugeridas (fs. 15 vto. A.A.), la cual es notificada en fecha 11 de noviembre de 2022 (fs. 25 A.A.). En concreto, las instrucciones que se le indican al agente de valores fueron las siguientes: a) cesar la operativa de sobregiros en las cuentas de clientes, pues implica la afectación de saldos de otros clientes en incumplimiento del artículo 119 Num. 6) de la Ley No. 18.627 de 2 de diciembre de 2009; b) apertura de cuentas bancarias separadas para el manejo de fondos propios y de terceros en el exterior, pues en la cuenta de clientes a nombre del agente se incluyen fondos indistintos en contravención de la Recopilación de Normas del Mercados de Valores; c) regularizar la gestión de usuarios para manejar las plataformas de la organización, en tanto se individualizaron personas sin vinculación con el agente; d) regularizar la tercerización de servicios, en tanto hay servicios no autorizados y otros que no cuentas los requerimientos de resguardo de información; e) regularizar la actividad de su mesa de operaciones, por cuanto la negociación de valores de renta fija es realizada por accionistas domiciliados en el exterior, no hay personas que sustituyan al operador en caso de ausencia y no existe un procedimiento de operaciones; f) regularizar la situación de una empresa accionista usuaria de zona franca pero con domicilio en territorio no franco; g) informar al Banco Central las empresas vinculadas a la accionante y que integran un conjunto económico; h) debilidades de atención prioritaria que deben ser atendidas en forma inmediata, referidas a información de clientes, información contable, medidas de diligencia en materia de lavado de activos y financiamiento de terrorismo. En base a la comunicación de las instrucciones detalladas, en fecha 14 de diciembre de 2022 se inicia un intercambio epistolar entre la autoridad bancocentralista y el agente de valores, por el cual informa acerca del cumplimiento de las mismas y solicita prórrogas para subsanar otros incumplimientos. Este coloquio culmina en fecha 14 de diciembre de 2023, cuando la Superintendencia de Servicios Financieros otorga un plazo perentorio de tres días hábiles para que el agente realice los ajustes requeridos (fs. 91 A.A.). En forma concomitante a estos intercambios y en virtud de los resultados del Informe de Supervisión y los incumplimientos a la normativa sobre mercado de valores, la Oficina de Supervisión de Agentes del Mercados de Valores sugiere remitir los antecedentes a la Intendencia de Regulación a efectos de aplicar las sanciones correspondientes (fs. 120 A.A.). Así, en fecha 22 de marzo de 2023 se confiere vista de las actuaciones y resultados de la supervisión realizada (fs. 257 A.A.), sugiriéndose aplicar a la accionante una sanción de multa equivalente a 300.000 Unidades Indexadas en atención a las infracciones constatadas. En fecha 17 de abril de 2023 comparece el agente evacuando la vista conferida (fs. 262 vto. -268 A.A.); los que son analizados por la Administración (fs. 270 vto. -275 A.A.). Es así que el procedimiento concluye con el dictado de la Resolución RR -SF-2023-448 de 28 de agosto 2023, ahora encausada. IV) Causales de nulidad invocadas por la accionante. La promotora postula en la acción de nulidad deducida (fs. 11 a 27) diversos agravios contra el acto administrativo impugnado. IV.1) Vulneración del derecho de defensa. En primer término, afirma que no tuvo acceso a las actuaciones administrativas producidas entre la evacuación de la vista y el dictado de la resolución, en base a las cuales la Administración se fundó en argumentos para mantener la sanción impuesta. IV.2) Los incumplimientos imputados. En segundo término, cuestiona y refuta cada uno de los incumplimientos relevados por la actuación de supervisión. a) Cuentas de clientes con saldos negativos. Manifiesta que mantener cuentas de clientes con saldos negativos no equivale a incumplir con el artículo 119 Num. 6) de la Ley No. 18.627, el cual tipifica como infracción la utilización de dinero o valores par a cumplir operaciones pendientes con fondos propios o de otros comitentes. Los saldos negativos equivalen a sobregiros de los clientes, por lo que representan una deuda con el agente. Implica que quien cubrió la operación al descubierto fue el propio agente contra balance propio; por lo cual no existió afectación de los fondos de los restantes comitentes. Por ta nto, la Administración incurrió en un error de interpretación del precepto legal, que implicó un error en la tipificación de la conducta. Añade que tampoco se incumplió con el artículo 208.2 apartados A y C de la Recopilación de Normas de Mercado de Valores, en tanto permitir contra balance propio del agente de valores que algunos clientes transen en descubierto no significa ir contra sus intereses ni tratarlos en forma injusta o no profesional. Sostiene que, si bien no medió incumplimiento, procedió a cumplir con las instrucciones particulares impartidas cancelando los saldos negativos de los clientes. A la luz de ello, la sanción por la conducta imputada resulta desproporcionada, por haberse aplicado una multa gravosa luego de remediar la situación objetada. Finalmente, subraya que la Administración no consideró sus descargos referidos a este punto, limitándose a tener probado este incumplimiento sin que fuera así. b) Carencia de múltiples cuentas. Respecto de esta imputación, expresa que se encontraba trabajando en la apertura de cuentas bancarias adicionales desde antes de la inspección, por lo que debe considerarse el tiempo natural que insume el proceso de apertura. Entiende que es un hecho notorio la dificultad que enfrentan las instituciones al momento de abrir cuentas de fondos y custodia de activos, por lo que no cabe aplicarle una sanción por un hecho externo que no le es imputable como la negativa de un proveedor a abrirle una cuenta bancaria. Reitera como agravio que sancionarla por esta imputación resulta desproporcionado. c) Procedimiento de gestión de usuarios. Señala que fue sancionada por haberse constatado la existencia de usuarios de la mesa de operaciones correspondientes a ex empleados de la empresa y no contar con un procedimiento de gestión de usuarios de la mesa. Estos comportamientos, afirma, no se encuentran tipificados como infracción por la ley de mercado de valores, ni su decreto reglamentario ni por la Recopilación de Normas de Mercado de Valores, violándose así el principio de tipificación en materia administrativa. Lo mismo ocurre con la sanción impuesta por no contar con suplente de operador de mesa, lo que no surge de ninguna norma expresa. d) Contratación de tercerizadas. Indica que se le imputó la no comunicación de la contratación de un servicio de Webmail con el proveedor CC, lo que ignora dos cuestiones. Primero, que la contratación de tal servicio fue comunicada en fecha 22 de diciembre de 2020. Segundo, la exigencia de autorización para contratar un servicio tercerizado como el de Webmail fue eliminado por Comunicación 2022/254. Por tanto, el hecho imputado ya no constituía una infracción al tiempo de su ocurrencia, vulnerando la resolución el principio de retroactividad de la norma más benigna. Subraya que otro tanto ocurre respecto a la contratación de DD, lo que fuera comunicado en fecha 22 de diciembre de 2020, sin objeción alguna por parte de la Administración. Tampoco cabe reprochar el texto del contrato suscrito dos años después de la comunicación de la contratación, exigiendo la inclusión de una cláusula sobre la carga de asumir los costos de fiscalización, lo que por otro lado no está previsto en la Recopilación de Normas. Asimismo, se viola nuevamente el principio de tipificación, en tanto no está prevista tal conducta en una norma expresa. e) Actualización de información sobre conjuntos económicos. Afirma que la información requerida sobre la integración del conjunto económico, fue actualizada durante el proceso inspectivo, antes del dictado de la resolución encausada. La aplicación de la sa nción desvirtúa el instituto de las instrucciones particulares, por cuanto el régimen sancionatorio opera ante el incumplimiento de las indicaciones dispuestas. f) Medidas de prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Indica que se le imputó haber omitido reportar operaciones sospechosas o no haber fundado el archivo de las alertas. Sin embargo, al evacuar la vista se respondió esta observación, ante lo cual la Administración reformuló sus argumentos, aclarando que no se refería estrictamente a la obligación de reportar operaciones sospechosas o inusuales, sino a que el agente carecía de un procedimiento de comunicación interna de transacciones, lo que nunca pudo refutar al no darse la oportunidad procedimental de defenderse. También cuestiona que se la haya sancionado por no contar con un manual anti lavado de activos y financiación del terrorismo, habiendo presentado el mismo. No surge acreditado que el manual estuviera desactualizado, lo que debió ser relevado por el Supervi sor de la autoridad bancocentralista. IV.3) Vicios formales de las actuaciones. En tercer término, endilga al procedimiento administrativo una serie de vicios formales. a) Entrevista al “Oficial de Cumplimiento” durante la inspección. Señala que de la misma no se labró acta, tergiversándose la declaración recabada. Las respuestas fueron editadas vulnerándose el principio del debido proceso. b) Se recabó información de un sistema de gestión (“Dynatech”) sin considerar que la accionante no utiliza el mismo. Por tanto, tal aserto es falso, siendo luego modificado sin dársele oportunidad de defensa. c) El agente supervisado fue permanentemente confundido con otro: “EE”. IV.4) Vulneración del principio de proporcionalidad y del régimen de instrucciones particulares . Finalmente, cuestiona la multa que le fuera aplicada. Por un lado, reprocha el quantum de la misma, el que juzga desproporcionado, por no existir una correspondencia entre la infracción y la sanción, y no haberse considerado los descargos formulados. Añade que supera todos los límites máximos previstos en la Recopilación Normativa, por lo q ue existió un exceso de punición. Por otro lado, sostiene que la sanción impuesta vacía de sentido el régimen de instrucciones particulares; en tanto cumplir con las mismas debe ser considerada al momento de imponer una multa. V) Defensa del Banco Central del Uruguay. La demandada en su contestación (fs. 38 a 53 vto.) resiste la pretensión anulatoria deducida, controvirtiendo las causales de nulidad invocadas. V.1) Inexistencia de vicios formales . En primer término, refuta los vicios formales denunciados, entendiendo que se cumplieron las garantías del debido proceso, dándosele acceso a las actuaciones y otorgando la vista previa al dictado del acto administrativo. Aclara que no medió reformulación de los argumentos por los cuales fue finalmente sancionada la accionante, en tanto respecto al reporte de operaciones sospechosas se le imputó no contar con un reporte interno donde documentar las operaciones inusuales detectadas y el motivo de su descarte. Con relación a los errores materiales respecto a la identificación del agente, indica que se trató de un error material oportunamente subsanado. V.2) Irregularidades constatadas. En segundo término, afirma que las irregularidades se encuentran suficientemente acreditadas. Cada uno de los incumplimientos relevados surge probados documentalmente, no habiendo aportado el intermediario prueba conducente a enervar los mismos. Detalla los incumplimientos en que incurriera la accionante: a) Existencia de cuentas de clientes con saldos negativos. Manifiesta que esta irregularidad resultó comprobada, y contraviene el artículo 119 Num. 6) de la Ley No. 18.627. La existencia de clientes con posiciones sobregiradas implica la afectación del sal do de otros clientes, por lo que se realizaron operaciones que no contaban con los fondos necesarios para ello. De haberse realizado la operación con fondos propios del intermediario habría actuado en violación del artículo 62 de la Recopilación de Normas , que le prohíbe realizar préstamos en dinero. A su vez, esta conducta implica una transgresión del artículo 208.2 de la Recopilación de Normas, por cuanto ha utilizado dinero de algunos clientes para cumplir operaciones de otros, lo que viola deberes de relacionamiento. b) Carencia de cuentas independientes. Indica que se constató que en la cuenta de clientes a nombre del agente de valores se incluían tanto los fondos propios como los de terceros; por lo que la cuenta era empleada para la operativa de terceros y para el p ago de gastos operativos propios. Ello infringe el artículo 147 Lit. c) de la Recopilación de Normas. Subraya que el accionante no tenía impedimento alguno para abrir una cuenta para fondos propios, y no acredita siquiera haber solicitado la apertura de cuenta en alguna entidad bancaria en particular. c) Manejo de los usuarios de las plataformas operativas y sistemas contables. Se constató que el agente no contaba con un procedimiento formal de gestión de usuarios para las plataformas de la organización, estando registradas como usuarios personas sin ví nculo con el agente. Tal circunstancia contraviene los artículos 64 Lit. q) y 147 de la Recopilación Normativa. d) Contratación de tercerizadas. Afirma que , a la fecha de impartirse las instrucciones particulares, la normativa exigía que la tercerización del servicio de correo electrónico con un proveedor del exterior requería autorización expresa de la Superintendencia de Servicios Financieros. En relación a la modificación ulterior de esta exigencia por Comunicación Nº 2022/254, en materia de sanciones administrativas debe tenerse en cuenta las normas vigentes al momento de la comisión de la infracción. En el caso , el intermediario incumplió con la normativa que le imponía obtener una autorización previa, en tanto no resulta acreditado que hubiera comunicado la contratación del servicio. Lo mismo expresa respecto a la contratación de los servicios de DD, para lo cual no se requirió autorización previa. Añade que la ausencia de observación del contrato con anterioridad no exime al agente de cumplir con la normativa. e) Operativa de la mesa de operaciones. Manifiesta que se constató la negociación de valores de renta fija realizada por los accionistas domiciliados en el exterior y no por el operador de la mesa, en incumplimiento del artículo 147 Lit. a) de la Recopilac ión Normativa. Se advirtió también que no existe una persona que sustituya la operadora de mesa en caso de ausencia, ni se cuenta con un manual de procedimiento. f) Información sobre las empresas vinculadas al agente a la base de datos de conjuntos económicos. Sostiene que la accionante no comunicó a la base de datos de conjuntos económicos, la existencia de empresas vinculadas, incumpliendo con el artículo 142 de la Recopilación Normativa. g) Medidas en materia de prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo. En relación a este punto, señala que el agente no contaba con un manual de procedimiento actualizado, debiendo ser revisado anualmente, por lo que se encontraba en i nfracción al artículo 186 Lit. c) de la Recopilación Normativa. V.3) Proporcionalidad de la sanción . En tercer término, afirma que ejerció la potestad sancionatoria legalmente conferida en forma ajustada a derecho. Señala que la determinación de la sanción es una potestad discrecional, pudiendo elegir la Administración entre dos o más soluciones igualmente legítimas, en tanto se encuentre razonablemente fundada. En el caso, la multa impuesta consideró la multiplicidad de infracciones detectadas y su gravedad, de acuerdo a la Ley No. 18.627. Aclara en su escrito que la impartición de instrucciones particulares no inhibe el ejercicio de la potestad sancionatoria ante los incumplimientos detectados. VI) Vicios formales invocados. El Tribunal desestimará la demanda, en tanto el acto administrativo fue dictado conforme a derecho. A efectos de un desarrollo de los argumentos, corresponde ordenar las causales de nulidad invocadas en tres categorías a ser analizadas: 1) vicios de forma invocados; 2) vicios materiales atinentes a los incumplimientos imputados: y 3) la proporcionalidad de la sanción y su compatibilidad con las instrucciones particulares impartidas. En relación al primer orden de agravios, la accionante expresa que se le cercenó el derecho a acceder a las actuaciones administrativas producidas con posterioridad a la evacuación de la vista conferida. No surge probado el agravio invocado, por cuanto en oportunidad de conferirse la vista previa y evacuarse la misma, emerge que le fue adjuntado con la notificación el expediente respectivo como emerge de fs. 257 de los A.A. En su escrito de descargos no denuncia ningún impedimento para tomar conocimiento de las actuaciones diligenciadas, por lo que no emerge prueba alguna que el acto administrativo haya sido dictado en desmedro de su derecho de defensa. Tampoco existe prueba de que, con posterioridad a la evacuación de los descargos, se diligenciaran nuevas probanzas, incorporaran actuaciones o produjeran informes que ameriten el otorgamiento de una nueva vista. Por el contrario, luego de evacuada la vista previa, la Unidad de Supervisión de Agentes del Mercado de Valores emitió opinión acerca de los descargos (fs. 270 vto. -275 de los A.A.), mediante un profuso informe que no contiene modificación de las imputaciones originarias ni de los incumplimientos constatados. Por tanto, no surgió ningún elemento novedoso que ameritara conferir una segunda vista, sino que se trata de informes analíticos de los descargos formulados sin que se consideren fundamentos de relevancia divergentes con los manejados previamente (Sentencias No. 114 /2024, 348/2023, 469/2022, entre otras). Finalmente, la accionante no movilizó medio de prueba alguno tendiente a acreditar el impedimento que invoca, por lo cual el agravio esgrimido sucumbe ante la orfandad probatoria con que fuera denunciado. En segundo lugar, reprocha que en las actuaciones se haya confundido la denominación de la empresa, en tanto la Administración menciona a otro intermediario de valores en algunos folios del expediente. El agravio también es de rechazo por intrascendente y haber sido enmendado por la Administración oportunamente. En tercer lugar, se cuestiona la forma en que se realizó la entrevista mantenida con el “Oficial de Cumplimiento”, de la cual no se labró acta y se tergiversaron sus declaraciones. De los antecedentes resulta que el Oficial de Cumplimiento de la intermedia ria es el Cr. FF, a quien se recaba su declaración mediante un cuestionario agregado de fs. 178 a 181 A.A., en el cual luce la firma personal del deponente. Posteriormente, a fs. 200 A.A. los supervisores confeccionan una minuta resumen de la declaración del representante del agente, pero en base a la declaración originaria y directa del mismo. Por tanto, la declaración fue recabada en forma ajustada a derecho, incorporada al expediente y suscrita por el deponente; por lo cual no asiste razón a la accionante en relación a la vulneración del debido proceso. Por otro lado, la minuta cuestionada nin guna incidencia tuvo en el dictado del acto administrativo final, sin perjuicio de ser un mero resumen de la declaración empleado por la Administración para la preparación de su voluntad. VII) Los incumplimientos constatados . En relación al segundo orden de agravios, de la compulsa de los antecedentes administrativos resulta que la Administración, en ejercicio de sus facultades de supervisión, acreditó suficientemente los incumplimientos imputados, por los cuales se le impone la sanción ahora reprochada. Sin perjuicio de lo que a continuación se ahondará en el estudio de cada una de las infracciones imputadas, cabe apreciar que la accionante se agravia realizando explicaciones y apreciaciones sobre los hechos, pero sin aportar elementos probatorios que des virtúen los incumplimientos por los cuales es sancionada. Este desvalimiento probatorio, subyuga el éxito de su pretensión, en tanto ni en vía administrativa ni este proceso ofreció medio de prueba alguno que desvirtúe las imputaciones detalladas y explic itadas por la Administración. Por su parte, el Banco Central del Uruguay a través de la Superintendencia de Supervisión Financiera, ejerció legítimamente las potestades de fiscalización de las entidades que integran el sistema financiero que le atribuye el artículo 37 Lit. F) de la Ley No. 16.696 de 30 de marzo de 1995. En el caso, la Administración analizó si la actividad de la accionante en tanto agente de valores, se ajustó a los Estándares Mínimos de Gestión para Intermediarios de Valores, esto es, a normas prudenciales que procuran promover el funcionamiento transparente, ordenado y competitivo del mercado de valor; la protección del cliente inversor y la prevención y control del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo (art. 38 Lit. A) Ley No. 16.696). Así establecidos los presupuestos generales de análisis, corresponde considerar cada una de las infracciones que se le atribuyen al accionante. a) Existencia de cuentas de clientes con saldos negativos . La Administración constató, al analizar los “inventarios de clientes” , la existencia de varias cuentas con saldos negativos, lo que implica la afectación del saldo de otros clientes. La Jefa de la Unidad de Supervisión de los Agentes de mercado de valores explica: “se constató el saldo negativo en algunos clientes, y otros tenían saldo positivo. Si yo sumo todos esos saldos de positivos de la cuenta y lo comparo con el saldo global de la cuenta, ese saldo global es menor a los saldos positivos, por lo tanto si esos clientes quisieran utilizar todos esos fondos, faltan fondos en la cuenta” (fs. 74 infolios). La declaración de la funcionaria inspectora confirma esta irregularidad: “el agente de valores proporcionó un inventario de clientes en los que el 100% de los mismos tienen una cuenta “ómnibus”, que refiere a una cuenta abierta a nombre del intermediario de valores cuyo objetivo es para hacerse de fondos de los clientes. El hecho de detectar algunos clientes con posiciones negativas en el inventario de clientes, implica que pueden verse afectados los saldos de otros clientes que componen esa cuenta “ómnibus”… Esto fue conversado con el oficial de cumplimiento de ese momento y se le indicó que aún percibíamos como más grave el incumplimiento dado que el mayor saldo negativo que había en cuenta “ómnibus” era de uno de los accionistas” (fs. 83 infolios). En consecuencia, la Superintendencia de Servicios Financieros acreditó adecuadamente la existencia de cuentas de clientes con posiciones sobregiradas, en afectación al saldo de otros clientes, lo cual supone una transgresión al artículo 119 Num. 6) de la L ey 18.627, que consagra como causales de “suspensión o cancelación de actividades de los agentes intervinientes en el mercado de valores” , entre otros: “Utilizar dineros o valores de sus comitentes para cumplir operaciones pendientes o propias, o de otros comitentes”. El accionante señala que no existieron tales saldos negativos, sino que fueron cubiertos con fondos propios. Sin perjuicio de que su defensa trasunta otra violación a la normativa sobre mercado de valores, por cuanto los intermediarios de valores no pueden realizar en ningún caso préstamos de dinero (art. 62 de la Recopilación Normativa de Mercado de Valores), no demostró de modo alguno tal aserto. En efecto, no arrimó a los antecedentes administrativo ni al proceso, informe contable sobre los saldos, documentación o tan siquiera una declaración testimonial que explique la operativa. La existencia de saldos negativos transgrede no sólo el artículo 119 Num. 6) de la Ley No 18.627, sino también el artículo 208.2 de la Recopilación Normativa de Mercado de Valores, que regula el relacionamiento de los agentes con sus clientes, imponiéndole s como obligaciones: “a) Velar por los intereses de sus clientes y tratarlos justamente, actuando con integridad. b) Brindar a sus clientes toda la información necesaria de los productos y servicios que ofrezcan, en una manera clara, suficiente, veraz y oportuna”. b) Ausencia de una cuenta a nombre propio para actuar en el exterior. La Administración constató que el accionante no mantiene cuentas en el exterior a su nombre para su operativa por cuenta propia; observando que en la cuenta de clientes a nombre del agente ( “cuenta ómnibus”) se incluyen tanto fondos propios como de terceros, y se emplea tanto para la operativa en sí como para el pago de gastos operativos. La accionante sostiene que se encontraba en proceso de apertura de cuentas bancarias adicionales, lo que no habría podido cumplir con antelación por las dificultades que supone abrir una cuenta para los agentes de valores. Por tanto , invoca el hecho de un tercero, obstativo del cumplimiento de la obligación. La propia defensa ensayada por la accionante conlleva el reconocimiento del incumplimiento de su obligación. El artículo 147 Lit. c) de la Recopilación Normativas del Mercado de Valores establece que “Los intermediarios de valores deberán observar los siguientes requerimientos mínimos: …en el caso de custodia de fondos y valores a nombre propio por cuenta de terceros, la constitución de cuentas bancarias y de custodia independientes para los movimiento s del patrimonio del intermediario de valores y para los de sus clientes”. La accionante reconoce que en fecha 20 de marzo de 2023 logró abrir una cuenta para fondos propios, por lo cual la materialidad de la infracción resulta plenamente acreditada, en cuanto a la fecha de la inspección el agente de valores no cumplía con este requerimiento prudencial. Por otro lado, y fuera de la mera alegación, la accionante no acreditó la fuerza mayor que invoca o el hecho externo no imputable con el que pretende justificar su omisión. c) Procedimiento de gestión de usuarios. La Administración constató que en la gestión de derechos de acceso a las plataformas de la mesa de operaciones, que el agente no contaba con un procedimiento formal de gestión de usuarios y la existencia de usuarios activos que ya no tenían vinculación formal con el agente. La accionante admite nuevamente su conducta material, reprochando que la misma no se encontraba tipificada como infracción. Ahora bien, la omisión en que incurriera el agente encarta en el tipo infraccional descrito por el artículo 147 Lit. b) de la Recopi lación de Normas del Mercado de Valores, el cual impone a los intermediarios de valores el deber de “observar los siguientes requerimientos mínimos: b. un sistema de control interno confiable y adecuado a los riesgos, naturaleza y complejidad de las operaciones”. La tipificación es suficiente, en tanto “consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra. La descripción rigurosa y perfecta de la infracción es, salvo excepciones, prácticamente impo sible” (Alejandro Nieto. Derecho Administrativo Sancionatorio. Ed. Tecnos. Año 1994. Pág. 293). En efecto, el hecho de que el agente no hubiera depurado el elenco de usuario para acceder y operar con su plataforma desvirtúa la exigencia de confiabilidad de los sistemas de control, estándar éste requerido por la disposición transcrita. Lo mismo cabe postular en relación a la ausencia de un manual de procedimiento para la mesa de operadores, a modo de protocolo, el que tampoco contaba el agente en oportunidad de la inspección. Es luego de la inspección que el accionante instrumenta un pro cedimiento operativo, pero ya consumada la infracción. La exigencia de un procedimiento surge del artículo 147 Lit. a) de la Recopilación Normativa del Mercado de Valores, el cual dispone que los intermediarios de valores deberán asegurar “una estructura d e organización interna equilibrada que cuente con responsabilidades definidas en manuales de organización y funciones, que aseguren que la mesa de operaciones sea suficientemente independiente de los sectores que asesoran o gestionan portafolios de clientes, los cuales serán los encargados de impartir las instrucciones correspondientes” (el destacado es nuestro). La no previsión de una persona que sustituya al operador de la mesa en caso de ausencia, vulnera también este estándar de organización interna que se exige a los agentes de valores. d) Contratación de servicios externos o tercerizados . La Administración constató dos situaciones en relación a la contratación de empresas externas al agente de valores: a) la ausencia de autorización para contratar el servicio de correo electrónico o Webmail; y b) que el contrato suscrito con la empresa DD no especifica que los costos en que incurra la Superintendencia por actividades de supervisión en el exterior son de cuenta del intermediario. En relación al primer aspecto, la accionante sostiene que efectivamente comunicó la contratación del servicio de Webmail y que con la Comunicación 2022/254 del Banco Central se eliminó el requisito de comunicar las contrataciones de correo electrónico por lo que debe aplicarse la norma más benigna. El artículo 67.1 de la Recopilación Normativa de Mercado de Valores, en consonancia con el artículo 2º de la Ley No. 17.613 de 27 de Diciembre de 2002 en su redacción original, dispone: “Los intermediarios de valores deberán solicitar la autorización de la Superintendencia de Servicios Financieros para la contratación de terceros para la prestación en su favor de aquellos servicios de tal modo inherentes a su giro que, cuando son cumplidos por sus propias dependencias, se encuentran sometidos a las potestades de regulación y control de la referida Superintendencia” ; y los numerales 67.2 y 67.3 contemplan la tercerización del procesamiento de datos en particular cuando el proveedor se ubica en el exterior. La normativa es clara en exigir una autorización para proceder a la contratación de tal servicio, La autorización, precisamente, consiste en “el acto administrativo que habilita a una persona física o jurídica, privada o pública, para ejercer un poder jurí dico o un derecho preexistente” (Enrique Sayagués Laso. Tratado de Derecho Administrativo T. I. Ed. Barreiro y Ramos. Año 1963. Pág. 414), por lo cual remueve el obstáculo jurídico previsto por el ordenamiento jurídico para realizar la actividad u operación, en el caso la contratación de un servicio externo. El agente afirma haber informado la contratación del servicio adjuntando a fs. 5 a 7 infolios el ingreso en el portal del Banco Central del Uruguay la comunicación de la contratación del servicio. Empero, lo que la norma exige para la contratación del serv icio es la autorización, la que precede lógicamente a la concreción del negocio jurídico supeditado a la misma. En el caso, el agente informa la contratación del servicio mismo, sin haber recabado la autorización previa ni adjuntar la solicitud de autorización, lo que contraviene la normativa reseñada. Por otro lado, la Administración controvierte la comunicación de tal información, surgiendo del propio documento agregado por la actora que el trámite de envío de la información fue dado de “baja por error”, lo que pone en vilo la propia afirmación de la a ccionante. La demandada adjunta con la prueba un correo electrónico interno donde se explica que en fecha 22 de diciembre de 2020 si bien se creó la “solicitud de envío”, “nunca se cargó nada” (fs. 58 infolios), por lo que no surge acreditado que la accionante hubiera informado o comunicado la contratación. Al mismo tiempo, en oportunidad de evacuar la vista referida a las instrucciones impartidas el agente señala: “estamos recabando la información que tenemos disponible para solicitar la autorización para la utilización de correo electrónico contratado a la firma CC, conforme lo requerido en la instrucción particular y la presentaremos en los próximos 10 días hábiles” (fs. 28 vto. A.A.); por lo que la accionante no cursó ninguna solicitud de autorización previa a la contratación, en contravención de la normativa vigente al momento de la supervisión. El régimen de autorización expresa previa , fue objeto de una modificación por Comunicación Nº 2022/254 de 30 de diciembre de 2022, dictada por el Superintendente de Servicios Financieros. La nueva regla introdujo un sistema de autorización tácita de la contratación en tanto se cumplan con comunicar la información exigida por el artículo 67.1.1 de la Recopilación Normativa del Mercado de Valores, que impone la presentación de diversa documentación e informes. Del mismo modo, requiere que “las tercerizaciones de servicios que cumplan con los requisitos establecidos anteriormente deberán ser informadas mediante el módulo “Its” del Sistema de Envío Centralizado (SEC-IDI) de acuerdo con lo previsto en las Comunicaciones N° 2020/154, N° 2020/169, N° 2020/217, N° 2020/224 y N°2020/240, seleccionando tipo de contrato TSAT (tercerizaciones de servicios con autorización tácita)”. Por consiguiente, la accionante no acredita haber cumplido con los requisitos para hacer operativa la autorización, ni sustanciales ni formales, motivo por el cual cabe entender configurada la infracción imputada. En relación al segundo aspecto, el artículo 67.1.1 de la Recopilación Normativa del Mercado de Valores exige en cuanto a la tercerización que se prevea que “Los costos en que incurra la Superintendencia de Servicios Financieros por actividades de supervisión en el exterior de servicios tercerizados, serán de cargo de la institución supervisada”, como exigencia para autorizar la contratación. Va de suyo que el contrato respectivo debe contener una previsión sobre este punto, lo que fue omitido por la accionante. Por otro lado, el agente recién comunica el contrato en fecha 22 de diciembre de 2020, luego de realizada la Supervisión, y el 14 de diciembre de 2022 incorpora una adenda al contrato previendo la cláusula omitida y observada por la Superintendencia de Servicios Financieros, por lo cual el incumplimiento resulta acreditado. e) La composición del conjunto económico . La Administración constató que el agente no informó a la base de datos de Conjuntos Económicos la existencia de tres sociedades comerciales vinculadas a la entidad ni su personal superior. La accionante afirma que cumplió con actualizar la información durante el procedimiento inspectivo. Así las cosas, resulta palmariamente demostrado que en oportunidad de la supervisión la accionante había omitido su deber de actualizar la información relativa a la composición del conjunto económico que integra, por lo cual el incumplimiento está probado. De esta forma, el agente incumplió con el deber de informar resultante del artículo 271 de la Recopilación de Normas de Regulación y Control del Sistema Financiero, que le es extensible por Comunicación Nº 2021/033 de la Superintendencia de Servicios Financieros. La circunstancia de haber sido intimado a cumplir este deber mediante una instrucción, no enerva su responsabilidad en materia de regulación del mercado de valores, como analizaremos seguidamente. f) Riesgo de lavado de activos y financiamiento del terrorismo . Finalmente, la Administración constató que el agente no cuenta con un reporte de operaciones en el que se documenten las operaciones inusuales y los motivos de descarte. La accionante entiende que se le reprocha no reportar operaciones sospechosas o inusuales, empero no es tal la imputación que formula la Administración. El cuestionamiento no se dirige a la ausencia de reporte de alguna operación en particular, sino que la accionante carecía de un procedimiento actualizado de sus políticas para la administración del riesgo del lavado de activos y financiamiento del terrorismo; esto es, de un procedimiento interno que regule un canal de reporte. Es decir, se le imputó carecer de un sistema de reporte interno a modo de registro o bitácora donde se documenten las eventuales operaciones inusuales o sospechosas. De este modo, la accionante incumplió su carga de mantener actualizadas sus políticas y procedimientos en materia de prevención de lavado (art. 186 Lit. c) de la Recopilación Normativa) y carecer de un procedimiento interno para canalizar las operaciones a informar (art. 205 de la Recopilación Normativa). VIII) Proporcionalidad de la sanción y compatibilidad con las instrucciones particulares impartidas. El último grupo de agravios esgrimidos por la accionante atañe a la sanción en cuanto tal. En primer lugar, objeta la imposición de la sanción resistida, por cuanto desvirtúa la comunicación de las instrucciones particulares, dado que ningún sentido tendría impartir las mismas si de todos modos es pasible del ejercicio de la potestad sancionatoria. El agravio es de rechazo, por cuanto las instrucciones particulares suponen órdenes concretas destinadas a que el administrado subsane omisiones o irregularidades que se hubieran constatado. La Superintendencia de Servicios Financieros se encuentra habilitada legalmente para impartir las mismas, en virtud del artículo 38 Lit. A) de la Ley No. 16.696, según el cual corresponde a la Superintendencia dictar “instrucciones particulares, tendientes a promover la estabilidad, solvencia, transparencia y el funcionamiento ordenado y competitivo de las entidades supervisadas y de los mercados en que actúan, así como para la protección de los consumidores de servicios financieros y la prevención y control del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo”. La impartición de tales instrucciones no enerva ni condiciona el ejercicio de la potestad sancionatoria que el legislador atribuye al Banco Central del Uruguay. Por otro lado, las sanciones administrativas y las instrucciones particulares ostentan y satisf acen finalidades diferentes: las primeras son de carácter aflictivo, las segundas de índole correctivo, a efectos que el destinatario ajuste su actividad a la regla de derecho. Finalmente, en relación a la vulneración del principio de proporcionalidad, tampoco asiste razón a la accionante. El acto administrativo aplicó a la accionante una multa equivalente a 300.000 U.I. por un cúmulo de infracciones constatadas. El artículo 118 de la Ley No. 18.627 atribuye al Banco Central del Uruguay facultades sancionatorias respecto a diversos sujetos que integran el mercado financiero, entre ellos los intermediarios de valores. Las sanciones a aplicar pueden llegar hasta la suspensión o cancelación de la actividad en caso de causales de gravedad (arts. 118 Num. 6 y 119 de la Ley No. 18.627). Entre los incumplimientos calificados como graves se incluye “utilizar dineros o valores de sus comitentes para cumplir operaciones pendientes o propias, o de otros comitentes” (art. 119 Num. 6º); esto es, una de las irregularidades constatadas. Así las cosas, la Administración, pudiendo disponer la suspensión o la cancelación de la actividad del agente, opto por una medida sancionatoria más benigna o menos gravoso, consistente en una multa. En consecuencia , considerando que la accionante incurrió en un cúmulo infraccional , siendo uno de los incumplimientos de carácter grave, la sanción pecuniaria impuesta dista de resultar desproporcionada, preservándose el giro de actividad de la actora. Cabe aclarar que el cumplimiento de las instrucciones no configura una atenuante de su responsabilidad, considerando la naturaleza de las mismas y la gravedad de los incumplimientos relevados. De no haberse satisfecho lo ordenado a través de las instruccio nes, el agente habría sido pasible de otra sanción pecuniaria. En cuanto al quantum de la multa, es consabida la postura del Tribunal en cuanto la determinación del quantum punitivo ingresa en las potestades discrecionales de la Administración, siempre que no medie manifiesta arbitrariedad o falta de razonabilidad de la misma (Ver: Sentencias 350/2024, 334/2023, 179/2023 entre otras). Asimismo, la resolución atacada explicita debidamente los fundamentos en base a los cuales especifica la sanción, detallando las disposiciones contenidas en la Recopilación Normativa del Mercado de Valores aplicables al caso concreto. IX) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República y artículos 23, 24 y 25 del Decreto- Ley Nº15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).