Sentencia Sentencia N° 84/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de febrero de 2026 No. 84 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para resolución, la excepción previa de falta de jurisdicción opuesta por la parte demandada en estos autos: “ AA Y OTRA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 280/2024). RESULTANDO : I) Surge a fs. 2, que el 07/05/2024, compar ecieron AA y BB, y dedujeron pretensión anulatoria contra la resolución dictada por la Dirección de Contralor de la Edificación de la Intendencia de Montevideo, de fecha 10/08/2023, que dispuso notificar a la totalidad de la copropiedad del Edificio “POLARA” sito en la cal le Leyenda Patria N° 0000 de Montevideo, de la inspección realizada con fecha 23/06/2021 y de lo informado por la Unidad de Asesoría de fecha 04/08/2023; y otorgar un plazo de 90 días a los efectos de regularizar la situación de los garajes bajo apercibimiento de aplicación del gravamen en caso de incumplimiento (fs. 245 vto. A.A) II) Conferido el traslado a la Intendencia Departamental de Montevideo, compareció el Dr. CC quien, además de contestar la demanda, opuso como excepción previa, la falta de jurisdicción (fs. 28 a 36). Explicó que el acto administrativo cuya nulidad se impetra es un acto preparatorio no procesable ante la jurisdicción de este Tribunal, conforme se ha resuelto en Sentencias N° 852/2023 y N° 412/2023. III) Por Resolución N° 247 del 10/06/2025, que rechaza la oposición deducida por los actores a la citación de los terceros denunciados por la demandada (fs. 131 de infolios), se confirió traslado a la parte actora de la excepción de falta de jurisdicción opuesta, quien, notificada en debida forma, compareció abogando por su rechazo (fs. 142 a 156.). En síntesis, expresó que: a) la demandada solo se limita a invocar la excepción sin justificar como se vincula la jurisprudencia citada con el caso de autos. b) el acto administrativo accionado no puede calificarse de preparatorio ni de intimación, su contenido es más amplio que el de un acto preparatorio. c) el informe cuya notificación se realiza por el acto enjuiciado, adopta una posición sobre el fondo del asunto, lesionando derechos de los actores. d) la sola finalidad del acto no puede servir como fundamento de la excepción. IV) Por Auto N o. 3445/2025 de fecha 22/07/2025 (fs. 158), se pasaron los autos a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el excepcionamiento deducido, quien por Dictamen N° 686/2025 del 30/10/2025, aconsejó amparar parcialment e la excepción interpuesta. (fs. 164 a 165) V) Por Decreto No. 5040/2025 se pusieron los autos para resolución, la cual se acordó en legal y oportuna forma (fs. 167). CONSIDERANDO : I) El Tribunal, apartándose de lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará la no procesabilidad ante esta jurisdicción del acto impugnado en su totalidad, en tanto no reúne las características reclamadas por l os artículos 309 de la Constitución de la República y 24 inciso 2º del Decreto Ley No. 15.524. II) En la especie, el acto impugnado es la actuación N°. 100 de la Dirección de Contralor de la Edificación de la Intendencia de Montevideo, de fecha 10/08/2023, que indica: “ Visto lo actuado, pase a Despacho a efectos de notificar a la totalidad de la copropiedad (denunciante y denunciados) de la inspección de fecha 23/06/2021 así como de lo informado por la Unidad de Asesoría en fecha 04/08/2023 en Actuación 97. Asimismo, que se les otorga un plazo de 90 días a efectos de regularizar la situación de los garajes bajo apercibimiento de aplicación del gravamen en caso de incumplimiento” (fs. 2 vto.). III) A juicio del Tribunal, del análisis de las presentes actuaciones surge que el acto impugnado no representa la voluntad definitiva y final de la Administración demandada en torno a la cuestión de fondo debatida, por el contrario, se trata de un acto preparatorio o instrumental. En tal sentido, conforme lo dispuesto por el art. 24 inc. 2º del Decreto Ley N° 15.524, los actos administrativos pasibles de impugnación ante el Tribunal, son aquellos que “constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado”. Mientras tanto, el inciso 3º señala que “ se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. El acto administrativo enjuiciado no es un acto volitivo definitivo, la referida actuación constituye una actividad preparatoria, que no expresa la voluntad final de la Administración. Asiste razón a la demandada, cuando expresa que el acto enjuiciado, tiene un doble contenido, en una parte notifica, esto es, da vista de las actuaciones cumplidas en el expediente y posteriormente intima a los copropietarios del Edificio, a regularizar la situación de los garajes, a los efectos de estar a lo que la normativa dispone; la totalidad del acto tiene carácter instrumental o preparatorio, por tanto, no resulta procesable ante esta jurisdicción. IV) Respecto de la porción del acto que dispone la “notificación”, cabe concluir, que es un acto meramente instrumental, y sus efectos se ven limitados al propio procedimiento administrativo desplegado en mérito a la denuncia de los accionantes; por lo tanto, solo puede lesionar sus derechos o intereses a través del acto final a dictarse. V) Ahora bien, respecto de la parte final del dispositivo impugnado, entendiendo que éste constituye una intimación a la copropiedad a regularizar la situación, tampoco resulta procesable ante esta jurisdicción. Como lo ha sostenido la Corporación, en asuntos similares al presente, la intimación no constituye un acto definitivo, que cause efectos jurídicos per se, pasibles de generar lesión a un derecho o interés. En recientes pronunciamientos, que resultan trasladables al caso, se ha señalado: “Por el contrario, la diligencia administrativa se limita a “intimar” a la actora “a proceder a la regularización o retiro de los monopostes publicitarios (…)” y a otorgar 10 días de plazo a tal efecto, bajo apercibimiento de proceder a su “retiro”. De tal modo, esta intimación no tiene, en sí misma, efectos jurídicos lesivos inmediatos. En oposición a ello, se trata de una advertenc ia preventiva, cuyo eventual impacto solo podría concretarse en el futuro si la Administración decide efectivamente actuar en consecuencia, ya sea retirando las estructuras o imponiendo una sanción. Esa futura resolución, y no la intimación actual, sería el verdadero acto definitivo y, por tanto, el que podría ser objeto de impugnación ante esta jurisdicción. La intimación no importa ni hace al acto culmine del esfuerzo intelectual y físico del sistema orgánico demandado, precisamente en el marco de un procedimiento de corte represivo.” (Sentencia N° 395/2025 del 12/08/25, en el mismo sentido Sentencias N° 540/2024 y N° 764/2023, entre otras) La intimación practicada, se agota en sí misma, será recién, cuando la Intendencia dicte el acto definitivo, en donde los actores podrán expresar todos los agravios respecto de la cuestión de fondo deducidos. VI) Así pues, la mentada actuación, claramente, constituye un acto meramente preparatorio, que resulta auxiliar respecto del eventual acto definitivo a dictarse en el futuro, la cual, por cierto, tampoco suspende ni hace imposible en forma indefinida la tramitación de las actuaciones. En relación con lo que se viene de señalar, ha expresado el Prof. Cajarville, en opinión que el Tribunal ha citado repetidamente : “El acto jurídico dictado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, instrumentalmente destinado al dictado o ejecución de otro acto final o principal, es un acto administrativo de procedimiento; o también, adecuando la definición del art. 120 del Dec. 500/991, es toda manifestación o declaración de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos destinados instrumentalmente al dictado o ejecución de otro acto final o principal (…) Los actos de procedimiento, en cuanto instrumentales para el dictado o la ejecución de otro, producen necesariamente efectos relativos al procedimiento; de lo contrario, no se justificaría su inclusión en el trámite. (…) Cada uno de esos actos tiene su pro pia existencia, sin fundirse con el acto final constituyendo un acto complejo; en ese sentido, todos los actos de procedimiento son separables entre sí y del acto principal. Influyen sin embargo sobre la legitimidad y eventualmente sobre la validez del ac to principal, porque el cumplimiento del procedimiento previsto constituye uno de los presupuestos del acto final. (…) En virtud de esa limitación de los efectos, sólo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse. Puede denominarse a éstos, actos administrativos de mero trámite.” Y agrega, tras precisar que, si bien dichos actos pueden ser impugnados mediante recursos administrativos: “Distinta es la solución en cuanto a la impugnabilidad jurisdiccional, mediante la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Del inciso final del art. 24 del Decreto -Ley N° 15.524 resulta implícitamente que - como ya lo sostenía la jurisprudencia anterior - los actos de mero trámite no están comprendidos entre los procesables mediante acción anulatoria; según dispone aquel inciso, los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite son impugnables si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará v aler en la impugnación del acto final definitivo, como vicio del procedimiento.” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo, “Sobre Derecho Administrativo”, T. II., pág. 255 a 258, 3° Ed. FCU Montevideo 2012). En mérito a lo expuesto, se debe concluir que el acto resistido no reúne los caracteres exigidos por los artículos 309 de la Constitución y artículo 24 del Decreto Ley No. 15.524, por tanto, no resulta procesable ante la Corporación. Por estos fundamentos, en atención a lo dispuesto por el artículo 309 de la Constitución de la República; artículos 24 y 66 del Decreto Ley No. 15.524, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quorum legal, RESUELVE : Declárase que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatoria; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retiren la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de noviembre de 2023 y su modificativa No. 14/2024; art. 371 de Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y tercerista en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).