Sentencia Definitiva N° 81/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de febrero de 2026. No. 81 Ministro redactor: Dr. Ángel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 405/2024). RESULTANDO : I) AA, asistido por el Dr. BB, demandó la nulidad de la Resolución No. 82751 dictada el 17 de abril de 2024 dictada por el Ministro de Defensa Nacional, que puso fin a la vía administrativa. Conforme establece el artículo 60 del Decreto -Ley N o. 15.524, la acción debe considerarse dirigida hacia el acto originario contra el que el actor interpuso los recursos en vía administrativa, esto es, la resolución No. 189/2023 dictada el 23 de julio de 2023 por el Comandante en Jefe del Ejército, que dispuso que el Cabo de Primera (EC) AA no continúe en la Fuerza, tramitándose el Retiro Obligatorio por Incapacidad Incompleta acorde a lo establecido por el literal B) del artículo 192 del Decreto Ley No. 14.157 (fs. 10 a 14). En síntesis, la actora se agravió por la calidad incompleta de la incapacidad atribuida por la resolución, así como por la determinación de inexistencia de nexo causal entre la enfermedad y el acto directo de servicio, debiendo, a su entender, haberse catalogado como incapacidad total o completa y contraída en acto de servicio o a consecuencia del acto directo del cumplimiento del servicio. En tal sentido, sostuvo que el acto resolvió en forma contraria a las evaluaciones médicas, pues el informe del Teniente 1° CC, refiere a que se presenta una dolencia que lo aqueja luego de realizar una tarea en agosto de 2020, la que fuera encomendada por el Coronel DD a realizarse fuera del Batallón 2. Manifestó que es contradictorio que las Juntas Médicas afirmen que la dolencia comenzó en 2016, cuando en esas fechas no cumplía tareas dentro del Batallón, además efectuó diversas Misiones de Paz, siendo debidamente analizado y controlado después de los v iajes, estando siempre en óptimas condiciones físicas. En segundo lugar, adujo que existen defectos de motivación ya que no surge con claridad cuál fue el motivo por el que se calificó de incompleta la incapacidad. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, el Estado, Ministerio de Defensa Nacional, representado por las Dras. EE y FF, contestó la demanda de modo contradictorio, bregando por su rechazo (fs. 52 a 55). La demandada indicó que la resolución que dispuso que la incapacidad del actor es incompleta y no fue contraída en acto de servicio ni como consecuencia de la prestación del mismo -lo que constituye su agravio en esta instancia- fue la resolución No. 80.869, de 14 de abril de 2023, dictada por el Ministerio de Defensa Nacional , la que no fue impugnada , habiendo quedado firme. Agregó que cuando la actora recurrió la Resolución No. 189/2023 se agravió únicamente por el tipo de incapacidad, sin pronunciarse sobre el hecho de haberse declarado no contraída en acto de servicio, por lo que, no corresponde en esta oportunidad modificar sus agravios. Asimismo, sostuvo que conforme al informe de Comisiones Médicas 332, de 13 de setiembre de 2022, y de la Historia Clínica, tuvo consultas por lumbalgia desde el año 2016, es decir en forma anterior al episodio que menciona, por lo que no fue contraída en acto de servicio. Indicó que la recurrida tiene fundamento en el artículo 192 del Decreto Ley No. 14.147 en la redacción dada por el Decreto Ley No. 14.813 , de la que surge que es potestad del Comandante en Jefe del Ejército y de la Junta Médica del Servicio de Sanidad de las Fuerzas Armadas “determinar en caso de incapacidad física incompleta, si el militar puede continuar su actividad, considerando su jerarquía la naturaleza del cargo a desempeñar, las necesidades del servicio y otros factores de análoga entidad” . En ejercicio de esta potestad, el Comandante en jefe del Ejército resolvió que no continúe en actividad dentro de la Fuerza , razón por la que se le transmitió el retiro obligatorio por incapacidad incompleta, culminando con el dictado de la resolución que se impugna cumpliendo todas las etapas establecidas en el ordenamiento jurídico. En suma, solicitó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto. III) Por Decreto N o. 4763/2024, de 5 de setiembre de 2024, se abrió el juicio a prueba (fs. 57) habiéndose diligenciado la que fuere ofrecida por la parte actora a fs. 60 y por la parte demandada a fs. 62. IV) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, haciéndolo la demandada a fs. 79 a 81 vto. y el accionante a fs. 83 a 84. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno, se expidió por Dictamen No. 238/2025, aconsejando se rechace la demanda y confirme el acto impugnado (fs. 87 a 89). VI) Por Decreto No. 2204/2025 se citó a las partes para sentencia (fs. 91) la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, compartiendo lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, confirmará el acto impugnado. II) El actor accionó contra la Resolución No. 82751 , dictada el 17 de abril de 2024 , dictada por el Ministro de Defensa Nacional que puso fin a la vía administrativa. Conforme establece el artículo 60 del Decreto -Ley N o. 15.524, la acción debe considerarse dirigida hacia el acto originario contra el que el actor interpuso los recursos en vía administrativa, esto es, la Resolución No. 189/2023, dictada el 23 de julio de 2023 , por el Comandante en Jefe del Ejército que dispuso que el Cabo de Primera (EC) AA no continúe en la Fuerza, tramitándose el Retiro Obligatorio por Incapacidad Incompleta acorde a lo establecido por el literal B) del artículo 192 del Decreto Ley No. 14.157 (fs. 10 a 14). El actor afirmó que la resolución atacada le fue notificada con fecha 9 de agosto de 2023 lo cual no fue controvertido por la demandada (fs. 161 A.A. cit.), e interpuso recursos de revocación y jerárquico en plazo el 18 de agosto de 2023 (fs. 146 a 148 A.A.) . Por Resolución No. 224/023 de 12 de octubre de 2023, el Comandante en Jefe del Ejército desestimó el recurso de revocación (fs. 166 vto. a 167 A.A.) y el 17 de abril de 2024, el Ministro de Defensa Nacional en ejercicio de atribuciones delegadas, no hizo lugar al recurso jerárquico (fs. 188 y vto. A.A.), lo que fue notificado al actor el 23 de abril de 2024 (fs. 190 vto. A.A.). La demanda de nulidad fue interpuesta en tiempo hábil el 21 de junio de 2024 (fs. 15). En suma, se cumplió con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). III) A fin de efectuar un correcto abordaje , corresponde realizar una breve reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El 6 de noviembre de 2020 , el Oficial Encargado de la Información Sumaria dejó constancia que, el 30 de julio de 2020 al encontrarse el actor realizando el trabajo sintió un dolor desde la columna hasta la pierna derecha, y que el informe médico realizado por el Jefe del Servicio Sanitario de la Brigada de Comunicaciones No. 1 Tte. 2º GG detalló que tiene antecedentes de lumbalgia previos al 30 de julio de 2020, que se encuentra en estudio con traumatólogo tratando del Hospital de las Fuerzas Armadas, teniendo indicado continuar con valoración y tratamiento con Fisiatra dado que presenta espondiolistesis grado I de L5 y S1 (fs. 7 vto. A.A.). El 7 de octubre de 2021 , Comisiones Médicas informó que se considera que el titular puede continuar con las tareas asignadas debiendo permanecer eximido de Educación Física militar, instrucción, maniobras, guardia armada, permanencia de pie por períodos prolongados y deambulación excesiva hasta nueva valoración por la Junta. Solicitaron copia de la historia clínica de la Unidad, informe laboral donde consten las tareas asignadas, grado de cumplimiento de las mismas y relacionamiento con pares y superiores con plazo mínimo de evaluación de 60 días (fs. 12 de los A.A.). Se le notificó lo resuelto por Comisiones Médicas al accionante el 1 de noviembre de 2021 (fs. 18 A.A.). A fs. 17 vto. de los antecedentes administrativos luce Oficio No, 064/021 en el cual se informa que el Cabo AA se encuentra en comisión en la Escuela de Comunicaciones del Ejército desempeñando tareas acordes a su incapacidad , como son telefonista, vigilancia del CCTV , interno y perimetral, dichas tareas son en el horario de 7:30 a 13:45 hs. El 13 de setiembre de 2022 , Comisiones Médicas informó “(…) el titular de la misma presenta una Incapacidad Incompleta para Educación física Militar, Instrucción práctica. Maniobras, Guardia armada, permanencia de pie por periodos prolongados, deambulación excesiva, deportes de impacto y Misiones Operativas de Paz” a indicó “ no existe relación de causalidad entre la incapacidad contraída y la prestación del servicio” (fs. 27 vto. a 28 vto. A.A.). El 21 de octubre de 2022, se labró acta dejando constancia que el actor decidió no firmar su notificado referente al informe médico antes referido (fs. 34 A.A.). Mediante el informe jurídico de fecha 8 de noviembre de 2022, la Asesoría Letrada de la Reserva General del Ejército informó que corresponde elevar el expediente al Ministerio de Defensa a efectos de que se dicte la Resolución correspondiente que declare la incapacidad incompleta del Sr. AA no contraída en acto de servicio para Educación física militar, instrucción práctica, maniobras, guardia armada, permanencia de pie por períodos prolongados, deambulación excesiva, deportes de impacto y misiones operativas de paz (fs. 37 vto. A.A.). El 27 de enero de 2023, el Departamento Jurídico Notarial del Ministerio de Defensa Nacional ratificó que corresponde dictar el acto administrativo declarando la incapacidad incompleta no contraída en acto de servicio del Cabo AA. Posteriormente, se informó que correspondería disponer el dictado del acto administrativo asignando tareas acordes a su incapacidad o disponer el pase a situación de retiro (fs. 47 A.A.). Mediante la Resolución No. 80869 de fecha 14 de abril de 2023, el Ministro de Defensa Nacional declaró que el Cabo AA se encuentra comprendido en la situación de incapacidad incompleta prevista por el literal B) del art. 192 del Decreto -Ley No. 14.157 , debiéndose considerar dicha incapacidad como no contraída en acto de servicio ni como consecuencia de la prestación del mismo , ordenándose cumplir con lo dispuesto en la Ordenanza No. 40 del Ministerio de Defensa Nacional ordenándose la asignación de tareas acorde a su incapacidad o el pase a situación de retiro obligatorio (fs. 56 vto. a 57 A.A.). En el informe que luce a fs. 226 de los antecedentes administrativos se dejó constancia que el actor se desempeñó como Radio telegrafista y Radio Operador en la Unidad de Comunicaciones en forma ininterrumpida desde el 1 de diciembre de 2005 y hasta el 30 de julio de 2020 cuando comenzó con controles por lumbalgia. El 21 de junio de 2023, el Comandante de la Brigada de Comunicaciones No. 1, indicó que acorde a los informado precedentemente por la Unidad de Comunicaciones se eleva la documentación correspondiente “para que se tramite el pase a “Retiro obligatorio por incapacidad física incompleta no contraída en acto de servicio” del Cabo AA (fs. 227 de los A.A.).Por Resolución No. 189/023 de 23 de julio de 2023 el Comando General del Ejército resolvió que el actor no continúe en la Fuerza, tramitándose el Retiro Obligatorio por Incapacidad Incompleta acorde a lo establecido por el literal B) del artículo 192 del Decreto Ley No. 14.157. El acto no luce agregado en los antecedentes, existiendo diversas remisiones al mismo en los antecedentes (fs. 161 a 162 A.A.). Por Resolución No. 82751 dictada el 17 de abril de 2024 , el Ministro de Defensa Nacional puso fin a la vía administrativa. Por Resolución Nº 83225 de 8 de agosto de 2024, el Ministro de Defensa Nacional, en ejercicio de atribuciones delegadas, dispuso: “1º. Pásase a situación de retiro obligatorio por incapacidad incompleta no contraída en acto de servicio, ni como consecuencia de la prestación del mismo al Cabo de 1ª (Cpgo. Cbte) (EC) AA (…)” (fs. 246 vto. -247, A.A., pieza 2). IV) El Tribunal no comparte el reproche de la Administración sobre la alegada improcedencia del planteo de agravios en la acción anulatoria, que no fueron esgrimidos en sede recursiva. Como ha destacado el Prof. Casinelli, sobre el punto “… no hay, en el régimen de la Sección XVII de la Constitución, ligazón de la instancia administrativa con la jurisdiccional. Basta, pues, que exista la conexión objetiva (que lo impugnado ante el Tribunal haya sido objeto de los recursos administrativos prev ios) y la conexión subjetiva (que el actor en sede contenciosa sea la misma que recurrió en vía administrativa), para que se entienda cumplido el inciso primero del art. 319 de la Constitución” . (CASINELLI MUÑOZ, H. “Recurso administrativo sin expresión de fundamentos” en Rev. D.J.A. No. 71, p. 150). En igual sentido, Sayagués, al referir a los requisitos de la demanda anulatoria, afirmaba que “en la demanda pueden invocarse cualesquiera argumentos para demostrar que el acto impugnado es contrario a derecho, aunque no se hubieren esgrimido en la reclamación administrativa previa”. Luego, en nota al pie, aclaraba que “ lo que no puede hacerse es accionar contra un acto distinto al que se impugnó mediante los recursos administrativos” (SAYAGUÉS LASO, E. “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 5° edición, ps. 583 y 584). En jurisprudencia, véanse Sentencias Nos. 917/2024, 19/2024, 255/2018, entre otras). V) Los agravios esgrimidos por el actor no son de recibo en tanto refieren a la calificación de su incapacidad como incompleta y no contraída en acto de servicio, lo que no fue dispuesto por el acto que se resiste, sino por uno anterior que no fue impugnado y , por ende, adquirió firmeza. En concreto, el actor expresó: “La calificación que se realiza es errónea y contradictoria puesto que se reconoce la incapacidad completa del Sr. AA pero se lo pretende retirar con la calificación de incompleta cuando de los propios informes relacionados surge que se encuentra imposibilitado para la totalidad de tareas dentro del Batallón.” (Fs. 12 vto infolios). Así, la Resolución No. 80869 de 14 de abril de 2023 (fs. 56 vto. y 57 A.A.), recogiendo el Dictamen C/M 332, de 13 de setiembre de 2022 de la Comisión Médica (fs. 27 -28 A.A.), declaró “que el Cabo de 1ª AA (…), se encuentra comprendido en la situación de incapacidad incompleta prevista por el literal B) del artículo 192 del Decreto-Ley N° 14.157 (…) debiéndose considerar dicha incapacidad como no contraída en acto de servicio ni como consecuencia de la prestación del mismo” y mandató “cumplir con lo dispuesto por la Ordenanza 40 del Ministerio de Defensa Nacional de 20 de setiembre de 2001, disponiéndose la asignación de tareas acorde a su incapacidad o el pase a situación de retiro” (fs. 57 ib.). En cumplimiento de dicho mandato y del procedimiento previsto en el artículo 192, lit. b) del Decreto -Ley No. 14.157 y en la Ordenanza 40 del Ministerio de Defensa Nacional, el 23 de julio de 2023 el Comandante en Jefe del Ejército dictó la Resolución No. 189/2023, procesada en obrados que dispuso que el acto no continúe en la Fuerza, tramitándose el Retiro Obligatorio por Incapacidad Incompleta acorde a lo establecido por el literal B) del artículo 192 del Decreto Ley No. 14.157 (fs. 10 a 14). De manera que “la tramitación del Retiro Obligatorio por Incapacidad Incompleta” no resulta objeto de agravio, según se infiere de la lectura de la demanda anulatoria, sino que la lesión a que refiere el actor deviene del hecho de haber sido declarado con incapacidad incompleta no contraída en acto de servicio, aspecto que ya adquirió firmeza y no fue resuelto por la resolución procesada. Como ha expresado la Co rporación citando a Cajarville “no pueden ser objeto de la acción de nulidad “las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación, de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no pr oporcionaría satisfacción al impugnante” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, Recursos administrativos, 3ª ed., Montevideo, F .C.U. 2000, p. 138-139) (Sentencia No. 958/2017). Ello conlleva a que, al no ser el acto hostilizado el creador de la situación lesiva que se resiste, éste carezca de la nota de lesividad exigida como presupuesto de mérito para acceder a un pronunciamiento favorable (sentencia No. 411/2012). Dicho de otro modo: “(…) el acto impugnado no es el originario creador de la situación jurídica lesiva y, por ello, no cumple con los requisitos exigidos por las disposiciones constitucionales y legales (ex art. 309 de la Carta y art. 24 del Decreto -Ley 1 5.524) lo que bloquea toda posibilidad de pronunciamiento sobre el mérito del asunto. (sentencia No. 626/2016).” (Cf. Sentencias No. 220/2018, 30/2014). En suma, el acto resistido no fue el creador del eventual daño provocado por los agravios esgrimidos -error en la calificación de la incapacidad-, sino que este se limitó a reiterar lo dispuesto por la resolución originaria. Más aún, el acto que lo pasa a situación de retiro tampoco es el impugnado, sino el dictado con posterioridad a éste (Resolución No. 83225, de 8 de agosto de 2024, fs. 246 vto.-247 de los A.A.). VI) Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior y considerando que es recién al disponerse su retiro que el actor se ve lesionado por la decisión primigenia, pues ello supone la percepción de un monto menor de haber jubilatorio, y teniendo en cuenta que la resolución primaria no fue notificada, el Tribunal analizará los agravios de la actora. El actor se agravia por entender que la calificación es errónea e infundada en tanto de los propios informes surge que se encuentra imposibilitado para la totalidad de las tareas dentro del Batallón y porque son contradictorios sobre la causa de la misma. No se comparte lo afirmado por el Sr. AA ya que de los antecedentes surgen dos informes de la Junta Médica que fundamentan la calificación de incapacidad incompleta no contraída en acto de servicio ni como consecuencia de la prestación del mismo. En informe de 7 de octubre de 2021, la Comisión Médica indicó, tras referir las consultas registradas en historia clínica que “el titular de la misma puede continuar con tareas asignadas, debiendo permanecer eximido de Educación física Militar, Instrucción, Maniobras, Guardia armada, permanencia de pie por períodos prolongados y deambulación excesiva hasta nueva valoración (…)” (fs. 12). En nuevo informe de 13 de setiembre de 2022 y luego de consignarse las consultas registradas en historia clínica, la Comisión Médica consignó que “ el titular de la misma presenta una Incapacidad Incompleta para Educación física Militar, Instrucción práctica, Maniobras, Guardia armada, permanencia de pie por períodos prolongados, deambulación excesiva, deportes de impacto y Misiones Operativas de Paz” (fs. 28 A.A.). En este informe se dejó constancia que de la copia de la historia clínica de la Unidad lucen consultas por lumbalgia desde el año 2016 post esfuerzo físico. concluyéndose que no existe relación de causalidad entre la Incapacidad contraída y la prestación del Servicio (fs. 28 vta. A.A.). Sobre este punto, indicó “En cuanto al nexo causal, la espondiolistesis es una afección en la cual una vértebra (en este caso L5) se desplaza hacia adelante, saliendo de su posición normal respecto a la vértebra inferior, lo que ocurre cuando hay espondiólisis (debilitamiento del istmo vertebral por defecto congénito o degenerativo que lleva a rotura del mismo, con la consiguiente falla en la contención del cuerpo vertebral) . Una vez que se ha producido el desplazamiento inicial, las estructuras que impiden que se siga deslizando son el disco invertebral y los músculos para vertebrales que se contracturan para mantener la vértebra en esa posición, originado el dolor típico de la espondiolistesis o en ocasion es puede comprimir la raíz nerviosa provocando citalgia. Por lo expuesto, no existe relación de causalidad entre la incapacidad contraída y la prestación del servicio” (fs. 28 y 28 vto. A.A.). En ambos informes se explicitaron los fundamentos por las cuale s se consideró que la incapacidad era incompleta para ciertas labores y por qué no estaba causada por la prestación del servicio. El artículo 192 literal b) del Decreto -Ley No. 14.157 , atribuye competencia técnica a la Junta Médica quien debe expedirse sobre la incapacidad. Tratándose de un hecho calificado por otra ciencia diversa a la jurídica, el Tribunal para apreciar su grado de confirmación necesitaba valerse de prueba técnica propia de tal ciencia, siendo la prueba pericial la prueba idónea. La prueba testimonial ofrec ida, ostentaba idoneidad para ilustrar otros hechos de la vida, pero no el grado de incapacidad o la forma en que la misma fue contraída. Por lo que, como ha señalado la Corporación, si el accionante entendía que el Dictamen de la Junta Médica interviniente era erróneo, era necesario aportar prueba al proceso idónea para desacreditar las conclusiones técnicas de la Junta Médica. (Cfm e. Sentencias Nros. 281/2012, 60/2016 y No. 638/2018). Al no haberse solicitado el diligenciamiento de prueba pericial, el caso se resuelve por ausencia de prueba suficiente de un tipo de incapacidad diverso al dictaminado por la Junta Médica del Ministerio de Defensa Nacional que permita rebatir las consideraciones expresadas por los servicios médicos competentes. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).