Sentencia Definitiva N° 79/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de febrero de 2026. No. 79 Ministro redactor: Dr. Ángel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con PODER EJECUTIVO y UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE COMUNICACIONES (URSEC). Acción de Nulidad ” (Ficha No. 224/2024). RESULTANDO : I) Que compareció AA (en adelante “AA”) representada por el Dr. BB a promover demanda anulatoria contra la denegatoria ficta a la petición que formuló ante la URSEC el 27 de enero de 2023, tendiente a que se le otorgara una Licencia “Clase B” para la prestación de servicios de trasmisión de datos (Internet) en Montevideo, al amparo de lo establecido en el artículo 56 de la Ley No. 19.307 en la redacción dada por la Ley No. 20.075 (fs. 2 a 3 vto. de A.A. en 172 fs.). Dirigió su demanda contra URSEC y contra el Poder Ejecutivo por entender que ambos Órganos tenían competencia compartida para pronunciarse sobre la petición. Al respectó, explicó que el Decreto No . 115/003 que regula el otorgamiento de licencias de telecomunicaciones, si bien dispone que el trámite debe realizarse ante la URSEC, en su artículo 5 establece que la autorización puede ser otorgada por el Poder Ejecutivo o por la URSEC. En consecuencia, explicó que se trata de una competencia compartida de dos personas jurídicas que no pertenecen al mismo sistema orgánico, pero que pueden dictar el mismo acto administrativo en forma indistinta, lo que justifica que ambos sean demandados. Aclarado lo anterior, señaló que el Estado ilegítimamente le ha negado el derecho a prestar servicios de trasmisión de datos. Relató que inicialmente, por Resolución No. 148/2022 de fecha 18 de agosto de 2022, se le negó la solicitud con base en la prohibición contenida en el artículo 56 de la Ley No. 19.307 que establecía que quienes prestaban servicios de comunicación audiovisual no podían a la vez ofrecer servicios de telecomunicaciones de telefonía o transmisión de datos. No obstante, explicó que dicha prohibición fue declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia en diversas sentencias (N° 240/016, 253/016, 611/016 y 1080/019), lo que determinó su derogación mediante la Ley N° 20.075 promulgada el 20 de octubr e de 2022, que modificó la redacción del artículo 56 eliminando toda incompatibilidad entre la prestación de servicios audiovisuales y de telecomunicaciones. Como consecuencia de dicha derogación, el 27 de enero de 2023 AA presentó una nueva solicitud para acceder a la Licencia Clase B, limitada geográficamente al departamento de Montevideo para poder competir en igualdad de condiciones con otros operadores que ya tenían licencias similares. Explicó que, en dicha instancia AA acreditó el cumplimiento de todos los requisitos regulatorios y técnicos exigidos por el Reglamento de Telecomunicaciones, lo que fue confirmado por la Asesoría Jurídica y el Departamento de Telecomunicaciones de la URSEC. No obstante, la Asesoría Letrada de DINATEL emitió un informe el 4 de julio de 2023, en el que sostuvo que la nueva redacción del artículo 56 solo amparaba a los operadores por cable, excluyendo a AA por operar de modo satelital. Ante la oposición de los informes de URSEC y DINATEL, se solicitó el pronunciamiento de la Asesoría Jurídica del MIEM, la que sugirió no acceder a lo solicitado sosteniendo que solo podían ampararse en dicha norma los titulares de servicios de comunicación audiovisual para abonados que operaran mediante cable. No obstante, a pesar de los informes emitidos, señaló que, a la fecha de promoción de la demanda, aun no se había dictado una resolución expresa sobre su solicitud. Explicitados los antecedentes del caso, en lo sustancial, sostuvo que la negativa al otorgamiento de la Licencia Clase B resulta incompatible con el marco constitucional y legal al basarse en una interpretación incorrecta y desactualizada del marco legal vigente. En síntesis, indicó que se violó la libertad de empresa, los principios de igualdad y libre competencia, la neutralidad tecnológica, así como la confianza legitima y la seguridad jurídica. Por un lado, explicó que AA tiene la legítima intención de ampliar su actividad comercial en Uruguay, particularmente en el mercado de transmisión de datos, actividad que encuadra dentro del derecho a la libertad de empresa reconocido por los artículos 7, 10 y 36 de la Constitución. Consecuentemente señaló que para que una actividad lícita pueda ser restringida, debe existir una prohibición legal expresa fundada en el interés general. Siguiendo tal razonamiento señaló que, en la actividad que pretende realizar AA, tal prohibición no existe porque fue derogada con la reforma del artículo 56 de la Ley de Medios. Por lo tanto, concluyó que la limitación que le impone la Administración es meramente administrativa e inconstitucional. Por otra parte, sostuvo que la Administración de forma arbitraria discrimina a AA al impedirle competir en igualdad de condiciones con sus competidoras, que ya cuentan con Licencia Clase B y están brindando servicios de transmisión de datos, extremo que violenta el principio de igualdad consagrado en la Constitución de la República, así como la libertad de comercio y empresa. Asimismo, sostuvo que la negativa de otorgar la licencia basada en el hecho de que AA opera mediante tecnología satelital no tiene fundamento legal ni técnico, contraviniendo el principio de neutralidad tecnológica recogido en el artículo 4 del Reglamento de Telecomunicaciones que establece que las regulaciones deben ser tecnológicamente n eutrales, garantizando condiciones equitativas de operación y competencia entre distintos medios y plataformas. Finalmente alegó que la Administración violó la confianza legitima y la seguridad jurídica. Sostuvo que AA actuó con la legítima expectativa de que, una vez derogada la prohibición legal, se le otorgaría la licencia solicitada. No obstante, al mantener dicha negativa, se lesionó su confianza legítima y la coherencia con que deben dictarse los actos. También indicó que se violó la seguridad jurídica en tanto se desconoció el marco normativo vigente, introduciendo una arbitrariedad incompatible con la previsibilidad que debe regir en un Estado de Derecho. En definitiva, solicitó la anulación del acto encausado (fs. 25 a 47). II) Conferido el correspondiente traslado, en representación del Poder Ejecutivo compareció el Dr. CC a contestar la demanda, bregando por la confirmación del acto (fs. 77 a 85). Sostuvo que la interpretación que realiza la Administración del artículo 56 de la Ley N° 19.307 en su redacción dada por el artículo 240 de la Ley N° 20.075, es estrictamente literal y se ajusta a los criterios interpretativos legalmente establecidos. Enfatizó qu e, de acuerdo con la citada norma, los titulares de comunicación audiovisual de televisión para abonados que desean ampararse a la normativa para solicitar una licencia Clase B deben operar mediante cable, lo que excluye a los operadores satelitales como AA. Explicó que, si el agravio del actor consiste en que dicha limitación violenta principios de raigambre constitucional, el camino adecuado hubiera sido un planteo de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia, y no una acción de nulidad contra un acto administrativo basado en una norma vigente y clara. En cuanto a la alegada violación de la libertad de empresa, indicó que la actora desconoce el principio de especialidad que regula la actuación de las personas jurídicas. Explicó que la empresa debe limitarse a las actividades para las cuales está legalmente autorizada, y que no cumplir con los requisitos legales para acceder a la licencia implica que no está habilitada para ejercer la actividad reclamada. Por otra parte, rechazó que la Administración pretenda perjudicar a AA al concederle licencias del mismo tipo a otras empresas de televisión, explicando que las licencias otorgadas a otras empresas corresponden a circunstancias jurídicas diferentes, específicamente vinculadas a la aplicación de la redacción anterior del artíc ulo 56 que fue declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia para esos casos respectivos, lo que no genera precedente para el caso actual. En suma, bregó por el rechazo de la pretensión anulatoria. III) También compareció a contestar la demanda URSEC, representada por las Dras. DD y EE (fs. 91 a 108). En primer lugar, señaló que carece de legitimación pasiva dado que la competencia para otorgar las autorizaciones de licencias para transmisión de datos por medios alámbricos corresponde al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Industria Energía y Minería, correspondi éndole a URSEC un rol subsidiario de asesoramiento al Poder Ejecutivo de conformidad con la Ley No. 17.296 y el Decreto No. 115/003. En tal sentido, invocó la Sentencia No. 445/2022 en la que el Tribunal consideró que era competencia exclusiva del Poder Ejecutivo la fijación de la política nacional de telecomunicaciones y la concesión de licencias, mientras que URSEC cumple funciones de asesoramiento, regulación y control técnico, así como administración del espectro radioeléctrico. Al respecto , también señaló que , en el caso, ajustándose a su competencia, tras verificar que AA cumplía con los requisitos formales exigidos por el artículo 11 del Decreto No. 115/003, remitió el expediente al MIEM para que tome la decisión definitiva, demostrando así su estricto apego a sus competencias legales y su carácter subsidiario en este proceso. En cuanto al fondo, reiteró el argumento ya esgrimido por el Poder Ejecutivo en cuanto a que la modificación al artículo 56 de la Ley No. 19.307 eliminó la prohibición para que los titulares de servicios de televisión para abonados por cable puedan solicitar licencias para prestar servicios de banda ancha y acceso a internet, pero esa norma no se extiende a operadores que prestan el servicio en modalidad satelital, como AA. Por lo tanto, afirmó que AA no está habilitada para solicitar esa licencia en base a esta normativa, ya que no utiliza redes de cable sino satelitales. Respecto a la alegada violación al principio de igualdad, defendió que no existió vulneración. Explicó que por un lado algunas empresas detentan en su favor la licencia Clase “B” al amparo del artículo 56 de la Ley No. 19.307 en su antigua redacción, porque obtuvieron en su favor la declaración de inconstitucionalidad del inciso 1° de dicho artículo. Por otro lado, explicó que las empresas que actualmente obtuvieron la licencia con la actual redacción de la norma, brind an el servicio por sistemas diferente s al accionante (por modalidad alámbrica o frecuencias radioeléctricas en lugar de satelital) y operan en un área de servicio departamental y no nacional como AA. En virtud de ello, solicitó que la demanda fuera desestimada. IV) Por Decreto No . 3125/2024 el juicio se abrió a prueba, la que fue ofrecida a fs. 112, 114 a 115 vto. y 125 a 131. V) Cumplido su diligenciamiento, las partes alegaron de bien probado: a fs. 152 a 154 vto. alegó URSEC, a fs. 156 a 158 vto. lo hizo el Poder Ejecutivo y a fs. 160 a 171 vto. la actora. VI) Conferida vista, la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, Dra. Silvana Nessar de Lenoble, por Dictamen No. 347/2025 sugirió la confirmar el acto impugnado (fs. 175 a 179). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes naturales, compartiendo los fundamentos expuestos por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la pretensión anulatoria por los fundamentos que se expondrán a continuación. II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) En obrados se procesa la denegatoria ficta a la solicitud formulada por AA para que se le otorgara una Licencia “Clase B” para la prestación de servicios de trasmisión de datos en Montevideo, al amparo de lo establecido en el art. 56 de la Ley No. 19.307 en su redacción dada por la Ley No. 20.075. IV) Previo a ingresar al fondo del asunto, corresponde pronunciarse respecto a la defensa de fondo invocada por URSEC en relación a su falta de legitimación. Surge de las actuaciones administrativas incorporadas que la solicitud de la licencia en cuestión se presentó ante la URSEC conforme a lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 115/003, normativa que establece a dicha autoridad como receptor y órgano de tramitación de las peticiones de licencias de telecomunicaciones, incluidas las de Clase B. Ello no fue cuestionado ni por URSEC ni por el Poder Ejecutivo. A fs. 25 de los A.A., surge que la Sección Jurídica de la URSEC confirió vista a AA a efectos de ajustar su solicitud a los requisitos establecidos en la normativa citada, sin observar la pertinencia de la presentación. Como señala la Procuraduría, al pasar las actuaciones al Poder Ejecutivo, éste tampoco objetó tal proceder. Fue recién al tramitarse los recursos administrativos que la jurídica de URSEC invocó su incompetencia para otorgar la licencia y para la resolución de la petición y de los recursos administrativos (fs. 134 de los A.A. en 136 fs.). Asimismo, a fs. 22 infolios surge acreditado que en agosto de 2022 URSEC se pronunció expresamente sobre una solicitud de otorgamiento de licencia, lo que, sumado a la falta de observaciones respecto al trámite, generó en la actora la legítima expectativa de que estaba siguiendo el camino administrativo correcto. En consecuencia, atendiendo el principio que favorece la admisibilidad del accionar y el acceso a la tutela jurisdiccional efectiva, la demanda se considerará correctamente entablada contra la URSEC. V) Dilucidada la cuestión anterior, corresponde pronunciarse sobre el fondo del asunto. El cerno del pleito se centra en determinar la legitimidad de la denegatoria ficta recaída respecto a la solicitud de la empresa actora, para operar una licencia Clase "B" a efectos de ofrecer servicios de transmisión de datos (internet) en Montevideo, atendiendo la actual redacción del artículo 56 de la Ley No. 19.307 en la redacción dada por la Ley No. 20.075. A juicio de la Corporación el reclamo de la promotora no puede prosperar. El artículo 56 de la Ley No. 19.307 en la redacción dada por la Ley No. 20.075 establece: “Los titulares de servicios de comunicación audiovisual de televisión para abonados que operan mediante cable tendrán derecho a solicitar licencias para prestar servicios de banda ancha y acceso a internet, a través del empleo de sus redes propias, desarrollos futuros o de recursos que contraten con terceros, en igual área de cobertura a la de su respectiva licencia”. La norma es clara en relación a que solo tienen derecho a solicitar la licencia aquellos que operen mediante cable, supuesto que no acontece en el caso de AA que presta su servicio de manera satelital. De modo que, con fundamento en el claro texto de la norma en examen, nada cabe reprochar a la Administración demandada en tanto la denegatoria no hizo más que cumplir con el mandato legal. Lo anterior no es desconocido para AA, dado que como surge de la prueba incorporada en obrados, los representantes de la empresa fueron partícipes de las discusiones parlamentarias previas a la aprobación de la Ley No. 20.075 que da nueva redacción al artículo 56 de la Ley No. 19.307 en las que daban cuenta de que la redacción sugerida dejaba a la empresa fuera del supuesto normativo. En efecto, en la referida discusión plantearon lo siguiente: “Como se podrá notar, la redacción del artículo es defectuosa en su técnica. El artículo 48 habla de los operadores de televisión para abonados en la modalidad cable. Si bien no establece una prohibición de la modalidad satelital—la norma expresamente no lo menciona—, nosotros nos sentimos excluidos de la norma . En el derecho lo que no está prohibido, está permitido, pero claramente esta norma apunta a incluir a los operadores de televisión para abonados en la modalidad cable, dejando afuera a los operadores de televisión por abonados en la modalidad satelital. Cabe una reflexión previa, que es la existencia de un artículo en la ley de medios anterior, que ya prohibía proporcionar datos y televisión, y la Suprema Corte de Justicia la declaró inconstitucional. Este artículo permite a los operadores de televisión para abonados por cable a dar televisión para abonados e Internet y datos, pero no así a los operadores de televisión para abonados satelitales, como AA. Entonces, se estaría cayendo en esa inconstitucionalidad que ya declaró la Suprema Corte de Justicia en reiterados fallos. Ese es un primer argumento de lo que ha pasado con la ley anterior” (fs. 63). En virtud de lo anterior, la legitimidad del acto administrativo, que es materia de este proceso, ha quedado plenamente demostrada, no acreditándose vicio que amerite su anulación. VI) No obstante, los cuestionamientos referentes a la constitucionalidad de la norma en cuestión por violar los principios de libertad de empresa, libre competencia, neutralidad tecnológica, confianza legítima y seguridad jurídica, no son objeto del presente proceso. Como ya señaló la Corporación en la Sentencia No. 173/2024, está fuera de toda discusión que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo carece de la potestad para declarar ilegítimo un acto administrativo que se ajusta a un texto con fuerza de ley, y que no ha sido declarado inconstitucional por la Sup rema Corte de Justicia. La vía procesal correspondiente para discutir la constitucionalidad de una norma es la acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia, camino que AA no emprendió en este caso, a diferencia de otras empresas que sí lo hicieron logrando la inaplicabilidad del artículo 56 en sus situaciones particulares. En este sentido, cabe remitirse a lo expresado reiteradamente por la Corporación en cuanto a que: “ El control de constitucionalidad es, en nuestro ordenamiento jurídico, de aquellos que la dogmática procesalista denomina de tipo concentrado, donde compete a un único órgano jurisdiccional entender en las contiendas sobre el ajuste de las leyes y demás disposiciones con fuerza de ley a la Constitución” (Cf. VESCOVI, Enrique: “El proceso de inconstitucionalidad de la ley”, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1967, págs. 28 y siguientes. Para los distintos sistemas de control de constitucionalidad véase BURSTIN, Darío; DELGADO MANT EIGA, Serrana; FRANCOLINO, Leandro; GÓMEZ LEIZA, José; RODRÍGUEZ, Guzmán y SARLO, Oscar: “La Constitución uruguaya: ¿rígida o flexible?, F.C.U. - Facultad de Derecho de la Univers idad de la República, Montevideo, 2010, págs. 124 a 138). (…) tales cuestiones debieron ser planteadas ante la Suprema Corte de Justicia, que es el único órgano con competencia para examinar el ajuste de las leyes o de los Decretos de la Juntas Departamentales con fuerza de ley a la Constitución de la República (arts. 257 a 261 de la Constitución de la República) (…)” (Sentencias Nº 244/2012, Nº 641/2014, 196/2016, 649/2018, 99/2020, 730/2020 y 298/2021, entre otras). Por consiguiente, hasta tanto la actora no obtenga un fallo de la Suprema Corte de Justicia acogiendo la inconstitucionalidad de la norma a que refiere, ésta continúa vigente y le resulta enteramente aplicable. VII) Finalmente, también se impone desestimar el agravio referente a un trato inequitativo o desigual respecto del resto de las empresas a las que se lo otorgó la licencia “Clase B”, dado que los casos invocados por el accionante no tratan de supuestos idéntico s, debido a las diferencias en la tecnología utilizada y las áreas de servicio. En efecto, tal como surge de la carpeta de documentación rosada en 74 fs., las licencias en cuestión fueron otorgadas, por un lado, a empresas que sí encuadran en el supuesto normativo aplicable, en tanto operan mediante cable o sistemas radioeléctricos (como el MMDS), modalidades distintas a la satelital que utiliza AA. Por otro lado, otras licencias fueron otorgadas en cumplimiento de las sentencias de la Suprema Corte de Justicia que declaró la inconstitucionalidad de la redacción anterior del artículo 56 para esos casos específicos, situación que no se replicó en el caso de AA. Por ende, tampoco existió discriminación ni trato desigual injustificado. VIII) En definitiva, por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retiren la documentación por ellas agregada al expediente, bajo apercib imiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y su modificativa N o. 14/2024; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).