Sentencia Definitiva N° 73/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de febrero de 2026. No. 73 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos: “ AA con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 628/2024). RESULTANDO : I) El 17/08/24, compareció AA, representada por el Dr. BB (Síndico Concursal), a deducir pretensión anulatoria contra la Resolución s/n, del 20/12/23, dictada por el Presidente de la República que resolvió: “Rescíndese el Contrato de Concesión suscrito el 8 de marzo de 2013 entre el Ministerio de Transporte y Obras Públicas y AA, aprobado por Resolución del Poder Ejecutivo, de 17 de abril de 2013, revocándose por tanto, la concesión oportunamente otorgada en relación al uso exclusivo, privativo y gratuito de parte del álveo del Río de la Plata y de parte del álveo del Arroyo El Po trero, de las fracciones propiedad del Estado y del área portuaria interna de amarre de la marina a construir, de acuerdo a lo detallado en el referido Contrato de Concesión” (fs. 130 vto. a 131 vto. A.A). En su libelo (fs. 10 a 14), expresó sintéticamente: A- La sociedad es propietaria del inmueble padrón N o. 3452 del departamento de Maldonado, en el que proyectó desarrollar un emprendimiento que combinaría una marina para embarcaciones deportivas, viviendas privadas y servicios conexos. A tales efectos, oportunamente gestionó y obtuvo las autorizaciones correspondientes. B- El 08/03/2013, suscribió con el MTOP, un contrato de concesión, aprobado por resolución del 17/04/2013. Por el mismo, se concedió a la empresa el uso exclusivo, privativo y gratuito, por un plazo de cincuenta años, de parte del álveo del Río de la Plata, p arte del álveo del Arroyo El Potrero, fracciones propiedad del Estado, y el área portuaria interna de amarre de la marina a construir, todo ello en las condiciones establecidas en el contrato. C- Por Res. N° 1094/2023, del 20/04/23, dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Concursos de 2º Turno, se decretó el concurso voluntario de la empresa, designándose como interventor al letrado firmante. El Dec. N° 2843/2023 dispuso la liquidación de la masa activa de la sociedad, la suspensión de la legitimación de la deudora para disponer y obligar a la masa concursal, la designación del síndico, así como la disolución de la sociedad y el cese de sus administradores. D- Se agravió en cuanto la Administración resolvió rescindir el contrato de concesión sin otorgar vista previa antes del dictado del acto, en violación del derecho de defensa y del debido procedimiento Existen normas constitucionales y supranacionales que consagran dichas garantías, así como el art. 76 del Dec. N° 500/991, que establece expresamente la obligación de conferir vista al interesado por el término de diez días en los procedimientos administra tivos iniciados de oficio que puedan culminar con la aplicación de sanciones o la imposición de perjuicios. La omisión de la vista previa constituye un vicio que afecta la legitimidad del acto administrativo y acarrea su nulidad. El Tribunal ha sostenido en forma reiterada que la ausencia de vista previa configura un vicio formal que cercena garantías esenciales del debido proceso, lo cual impone la declaración de nulidad del acto. E- La Administración resolvió extinguir unilateralmente un contrato bilateral, sin base legal ni contractual habilitante. Conforme señalan Delpiazzo y Ruocco: ( 1) una vez celebrado el contrato, este genera derecho además de obligaciones y dichos derechos no pueden extinguirse unilateralmente por la Administración; (2) la potestad de rescindir unilateralmente no es un poder de principio ni implícito de la Administración, no puede ejercerse sin base legal o contractual. La Administración no contaba con potestades exorbitantes que le permitieran rescindir unilateralmente el contrato, ya que ello implicaría una alteración sustancial del equilibrio contractual y, por ende, una desnaturalización de este. II) A fs. 18 infolios comparece a contestar CC representante de la demandada, quien controvirtió en base a los siguientes argumentos: A- Desde la suscripción del contrato de concesión, la empresa solicitó y obtuvo múltiples prórrogas para el inicio y finalización de las obras. Sin embargo, estas nunca comenzaron, pese al tiempo transcurrido y a las reiteradas advertencias de los órganos de control, incluyendo observaciones del Tribunal de Cuentas por falta de fundamentación técnica para nuevas prórrogas. B- La actora incumplió reiteradamente con la obligación de constituir la garantía de fiel cumplimiento del contrato, a pesar de habérsele otorgado vista en varias oportunidades y de haberse accedido a modificar los plazos contractuales. Aun así, la garantía no fue presentada dentro del plazo fijado por la resolución del 30/11/20. Como consecuencia, y tras intimación sin respuesta, se dispuso la rescisión de la concesión. C- En todo el procedimiento se actuó con buena fe y se respetó el debido procedimiento, otorgando múltiples oportunidades de defensa y vista a la empresa, la que en general se limitó a solicitar nuevas prórrogas sin avanzar en el cumplimiento de sus obligaciones. D- El procedimiento fue debidamente tramitado, y la empresa contó con plena participación, se le confirieron distintas vistas y tuvo posibilidad de formular descargos en diversas instancias. E- La rescisión unilateral se encuentra prevista en el contrato. Las propias cláusulas contractuales contemplan expresamente la posibilidad de revocar la concesión por incumplimientos graves, como la falta de inicio de obras o de constitución de la garantía. F- La actuación de la Administración se ajustó al contrato vigente y al principio de legalidad, la empresa ha incurrido en incumplimientos graves y reiterados, lo que justifica plenamente la revocación de la concesión. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra a fs. 31. IV) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, de fs. 35 a 37 la actora y de fs. 39 a 42 la demandada. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen N o. 263/2025, del 20/05/2025 (fs. 45 a 49 vto.), aconseja rechazar la demanda y confirmar el acto impugnado. VI) Puestos los autos para sentencia, previo estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley N o. 15.869 del 22/06/1987, arts. 4 y 9). II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, confirmará el acto procesado. En el caso, la parte actora plantea dos agravios respecto del acto impugnado, uno de orden formal, referido a la ausencia de vista previa antes del dictado y otro de contenido sustancial, vinculado a la falta de facultades de la Administración para rescindir unilateralmente el contrato de concesión; como se verá a continuación, ninguno de ellos resulta de recibo. III) De las actuaciones administrativas surge que la empresa accionante tuvo efectiva participación en el procedimiento, habiéndosele conferido diversas vistas y practicado intimaciones bajo apercibimiento. Surge de las actuaciones que, desde abril de 2020, y como consecuencia de las observaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas, el MTOP había señalado que la empresa debía haber constituido la garantía de fiel cumplimiento del contrato antes del 13/04/2 020, y presentado la ingeniería de detalle antes del 06/06/2020 (fs. 2, 3 y 12 A.A.). De ello se le confirió vista a la actora, la cual no fue evacuada. También se le dio vista de la resolución del Poder Ejecutivo del 28/02/2020, que advertía que la no constitución de la garantía determinaría la revocación de la concesión, sin derecho a indemnización o reembolso alguno (fs. 15 vto. 20 y 24 vto. A.A.). El 12/02/2021, la Asesoría Jurídica del MTOP, constatando el incumplimiento, aconsejó la revocación de la concesión, de lo que tamb ién se confirió vista, sin que ésta fuera evacuada. Luego se elaboró proyecto de resolución revocatoria y se agregaron informes y sugerencias de Jurídica y del Departamento de Concesiones (fs. 24 vto., 25, 28 vto., 29, 32 vto. y 34 vto. a 45 vto. A.A.). Con fecha 27/01/2022, se confirió nueva vista a la empresa sobre el informe del Departamento de Concesiones, del cual se desprendía con claridad la voluntad administrativa de revocar la concesión (fs. 51 y 52 vto. A.A.). En esta oportunidad, la empresa sí evacuó la vista el 03/02/2022, alegando no haber sido notificada previamente del trámite, y anunció la designación de letrado para tomar vista presencial, sin formular descargos sobre el incumplimiento señalado (fs. 53 vto. y 54 A.A.). Dicho letrado tomó vista el 10/02/2022 y el 24/02 la empresa compareció planteando argumentos generales sobre su intención de ejecutar la obra, alegando dificultades derivadas de la pandemia y solicitando una prórroga de dos años para todos los plazos vigentes (fs. 57 y vto. A.A.). El 17/02/2022, la empresa reiteró su solicitud de prórroga por 30 meses y se comprometió a constituir la garantía dentro de los 90 días siguientes a la eventual notificación de una nueva resolución presidencial de prórroga (fs. 80 y vto. A.A.). Sin embargo, no surge del expediente que dicha prórroga haya sido efectivamente otorgada. Por el contrario, el 15/02/2023 se cursó la intimación a AA a constituir la garantía de fiel cumplimiento bajo apercibimiento de rescisión, intimación que no fue cumplida por la actora (fs. 97 A.A.). De lo que viene de verse se desprende que la empresa conocía cabalmente la posición de la Administración y tuvo múltiples oportunidades para ejercer su defensa. La función de la vista previa es prevenir situaciones de indefensión, asegurando al interesado la posibilidad real de conocer los fundamentos de una decisión lesiva y formular sus defensas antes de su adopción. Su finalidad es evitar una situación sorpresiva, es decir, que el administrado se vea enfrentado a un acto sin haber tenido oportunidad de defenderse. En este caso, no se verifica tal situación. Por el contrario, la empresa fue advertida expresamente de que la falta de cumplimiento determinaría la revocación del contrato, participó en el procedimiento y presentó argumentos en varias instancias, lo que de scarta cualquier afectación al derecho de defensa. Como ha señalado anteriormente el Tribunal “la garantía general del debido proceso administrativo, dentro del cual se inscribe el derecho de defensa que, en estos casos, implica la concesión al justiciable de la debida oportunidad para articular descargos y ofrecer la prueba que estime pertinente, e s decir, el derecho a ser oído antes de ser perjudicado, fue adecuadamente observado por la Administración” (Sentencia N° 307/2019 del 14/05/2009). En consecuencia, el acto fue dictado en cumplimiento de lo pactado, respetando las garantías esenciales del debido procedimiento, sin que se verifique vicio formal alguno. Por tanto, corresponde rechazar el agravio relativo a la falta de vista previa. IV) Respecto del receso unilateral del contrato de concesión por parte del MTOP, cabe decir como enseñan Cafaro y Carnelli que el mismo “constituye una facultad acordada por la convención o por la ley, o derivadas de los principios generales de derecho, atribuida a uno o ambos contratantes, para provocar con su sola voluntad y automáticamente, en el supuesto de que no se dé cumplimiento, l a cesación de la eficacia negocial. Es una consecuencia del principio de autonomía privada y de la no contrariedad a norma prohibitiva, buenas costumbres u orden público. No vulnera lo dispuesto en los arts. 1253 y 1291 C.C., de acuerdo con los cuales el contrato es ley para las partes y su cumplimiento no puede quedar sujeto al arbitrio de uno de los contratantes, porqu e es fruto de la propia convención, es decir, del acuerdo de ambas partes, que autorregulan en común tal posibilidad extintiva” (Cafaro, E y Carnelli, S. Eficacia Contractual. 3ª edición, FCU, Montevideo, 2015, p. 150). En efecto, la cláusula décima del contrato establece que la concesionaria debía constituir y mantener vigente una garantía de fiel cumplimiento por el monto convenido, y que el vencimiento o no reposición de la misma facultaba a la Administración a rescind ir el contrato de concesión. La cláusula decimoséptima, por su parte, tipifica expresamente como falta grave el incumplimiento de esa obligación, con la consecuencia jurídica de la revocación de la concesión sin derecho a indemnización. En ésta última expresamente se establece: “El incumplimiento grave por parte del Concesionario podrá determinar la revocación de la concesión sin derecho del Concesionario a indemnización alguno o reembolso por las obras construidas. Dentro de los actos pasibles de dar lugar a la revocación por in cumplimientos graves del Concesionario se incluyen, entre otros previstos por la normativa: No constituir las garantías dispuestas en el presente contrato en el tiempo y forma establecidos (…) En forma previa a extinguir la concesión, el MTOP intimará al Concesionario para que en el término de quince días subsane el incumplimiento materia de la intimación. Si el inconveniente no fuera subsanado íntegramente, el MTOP podrá rescindir el presente contrato notificando a l Concesionario tal decisión, aplicando las respectivas penalidades, reclamando los daños y perjuicios ejecutando la garantía correspondiente”. De esta cláusula surgen dos extremos esenciales: ( 1) la existencia de una causal objetiva y expresa de resolución: la no constitución de la garantía de fiel cumplimiento; ( 2) el procedimiento que debía seguirse antes de extinguir el contrato, que incluía una intimación a subsanar el incumplimiento en 15 días. A juicio de esta Sala, ambos requisitos fueron cumplidos por la Administración: se constató el incumplimiento, se intimó a la empresa a regularizar la garantía bajo apercibimiento, y, ante la falta de respuesta, se resolvió la rescisión (fs. 97 A.A.). En el caso, se trata de un supuesto de incumplimiento contractual calificado, previsto expresamente como causal de rescisión en el propio contrato, lo que ocurrió fue el ejercicio de una potestad resolutoria pactada expresamente, frente a un incumplimiento contractual grave y objetivo, verificado por la propia Administración. Dicho incumplimiento no fue discutido por la accionante, pues como se señaló antes al referir a las actuaciones administrativas, en sus sucesivas comparecencias la parte actora prometía constituir la garantía, lo que finalmente nunca hizo. Por tanto, la Administración actuó conforme a lo pactado, y su decisión no configura una actuación arbitraria ni exorbitante, sino el ejercicio legítimo de una potestad derivada del contrato, por lo que tampoco resulta de recibo este agravio. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).