Sentencia Definitiva N° 62/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de febrero de 2026 No. 62 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 261/2023). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra las Resoluciones del Sr. Intendente de Canelones No. 22/04274 de 17 de junio de 2022, por la que se solicita la anuencia a la Junta Departamental para imponer a la actora una multa de 2.880 UR por instalación de cartelería sin permiso (fs. 3 a 3 vto. infolios) y No. 22/06815 de 23 de setiembre de 2022 por la que se aplicó la sanción en cuestión (fs. 4 a 4 vto. infolios). II) La parte actora (fs. 37 a 65 infolios) al fundar su demanda esgrimió por vía de excepción la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto de la Junta Departamental No. 89/015. Dicha norma regula la colocación de “avisos de propaganda comercial, en general, en zonas urbanas y suburbanas, con frente a calles, avenidas y rutas nacionales” (artículo 1º, fs. 18 de la documentación agregada por la actora en 86 fs.). El argumento de la referida declaratoria estuvo dado porque la regulación del Decreto de la Junta Departamental excede el ámbito de competencia del Gobierno Departamental al pretender regular la cartelería en rutas nacionales. De ese modo se viola el artículo 262 de la Carta que reserva a la ley la fijación de la materia departamental y municipal. Así, bajo la referida norma constitucional, el Decreto Ley No. 10.382 de 13 de febrero de 1943 en su artículo 23 prevé la competencia del Gobierno Nacional en los caminos nacionales, lo que excluye la competencia departamental dada por la norma cuya inconstitucionalidad se pretende. Del modo concatenado con la inconstitucionalidad denunciada, bregó como fundamento de la anulación a la incompetencia del Gobierno Departamental a efectos de regular y aplicar sanciones en relación aplicada instalada en rutas nacionales. Asimismo, de modo subsidiario, entendió que los actos son ilegítimos porque violan los principios de derecho sancionatorio, en particular señaló la prescripción de las sanciones impuestas y la irrazonable duración de los procedimientos. En suma, requirió el amparo de la excepción de inconstitucionalidad y la anulación de los actos procesados. III) Por Decreto No. 2517/2023 (fs. 67 infolios) se agregó la documentación en 30 fojas y atento a lo dispuesto por el artículo 258 de la Constitución se suspendieron los procedimientos y se remitió con mensaje a la Suprema Corte de Justicia. IV) La Intendencia de Canelones contesta la excepción de Inconstitucionalidad (fs. 94 a 100 infolios) y por Sentencia No. 526 de fecha 16 de mayo de 2024 la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales los artículos 1º y 13 del Decreto Departamental No. 47/07 en la redacción dada por el Decreto Departamental No. 89/2015 y, consecuentemente inaplicable con efectos desde la presentación de la demanda y desestimó la excepción de inconstitucional deducida contra los artículos 5 y 16 del Decreto Departamental No. 47/07 en la redacción dada por el Decreto Departamental No. 89/2015 (fs. 120 a 124 vto. infolios). V) Dado traslado de la demanda por Decreto No. 4224/2024 (fs. 133 infolios), la Intendencia Departamental de Canelones compareció debidamente representada (fs. 136 a 139 vto. infolios) defendiendo la legitimidad de los actos atacados. En síntesis, señaló que la declaración de inconstitucionalidad dispuesta por la Sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 526/2024 carece de incidencia en la resolución del caso, ya que tal Sentencia tiene efectos desde la presentación de la demanda anulatoria. Por lo tanto, el acto sancionatorio fue dictado y se encuentra enmarcado dentro de la normativa válida y vigente, ya que no resulta alcanzado por la declaración de inconstitucionalidad. Así, no caben reproches de juridicidad al proceder de la Administración, en tanto se acreditaron los supuestos fácticos y jurídicos de las sanciones aplicadas. En definitiva, solicitó la confirmación del acto procesado. VI) Por Decreto No. 5202/2024 (fs. 141 infolios) se tuvo por contestada la demanda y se agregaron los antecedentes administrativos en 251 fojas. VII) A instancia de la actora, compareció el Ministerio de Transportes y Obras Públicas debidamente representado y dedujo tercería coadyuvante con la demandada (fs. 143 a 145 infolios), la que fue admitida por Decreto No. 6245 de 7 de noviembre de 2024 (fs. 150 infolios) y se abrió a prueba por el plazo legal. VIII) Diligenciada la prueba solicitada, por Decreto No. 7156/2024 (fs. 154 infolios) se dio plazo común para alegar, haciéndolo la parte demandada, la tercerista y la actora, en su orden (fs. 158 a 160, fs. 162 a 163 y 165 a 173 vto. infolios, respectivamente). IX) Por Decreto No. 623/2025 (fs. 175 infolios) se tuvo por presentados los alegatos de las partes y se confirió vista a la Procuraduría de Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 203/2025 (fs. 176 a 181 infolios), sugirió declarar la no procesabilidad de la Resolución No. 22/04274 de 17 de junio de 2022 y la nulidad de la Resolución No. 22/06815 de 23 de setiembre de 2022. X) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Se procesan las Resoluciones No. 22/04274 de 17 de junio de 2022 (fs. 53 de los A.A.) y No. 22/06815 de 23 de setiembre de 2022 (fs. 189 y 190 de los A.A.), dictadas por el Intendente Departamental de Canelones. Dichas Resoluciones fueron notificadas personalmente el 14 de octubre de 2022 (fs. 192 y 195 de los A.A.). Con fecha 24 de octubre de 2022 se interpusieron tempestivamente los Recursos de Reposición y Apelación en subsidio, aunque sólo correspondían el primero en virtud de que los actos fueron dictados por el Jerarca máximo del Ejecutivo Departamental (fs. 203 a 207 de los A.A.). Por Resolución No. 23/02286 de 17 de marzo de 2023, el Intendente de Canelones resolvió no hacer lugar al recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 22/06815 de fecha 23 de setiembre de 2022, la que fuera notificada el 30 de mayo de 2023 (fs. 242 de los A.A.); no pronunciándose respecto a la Resolución No. 22/04274, configurándose la denegatoria ficta el 24 de marzo de 2023. La demanda anulatoria interpuesta el 29 de mayo de 2023 (nota de cargo fs. 66 infolios), lo fue en tiempo hábil. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria contra las Resoluciones del Sr. Intendente de Canelones No. 22/04274 de 17 de junio de 2022, por la que se solicita la anuencia a la Junta Departamental para imponer a la actora una multa de 2.880 UR por instalación de cartelería sin permiso (fs. 3 a 3 vto. infolios) y No. 22/06815 de 23 de setiembre de 2022 por la que se aplicó la sanción en cuestión (fs. 4 a 4 vto. infolios). III) Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Con fecha 17 de diciembre de 2017 el cuerpo inspectivo de la Dirección General de Control de la Intendencia Departamental de Canelones verifica la instalación de cartelera publicitaria (mono poste en V) ubicada sobre Ruta 101 casi Avenida Calcagno (Paso Carrasco) colocado por la empresa publicitaria “BB” (fs. 3 a 8 de los A.A.), en “situación no reglamentaria” y en infracción al Decreto de la Junta Departamental 47/07; debiendo abonar los “derechos correspondientes de instalación publicitaria”. La empresa es notificada de lo constatado por la Intendencia en fecha 16 de noviembre de 2021 (fs. 12 de los A.A.), presentando escrito de descargos con fecha 26 de noviembre de 2021, afirmando que no le es aplicable la obligación de “regularizar” situación alguna, en tanto no le es aplicable la normativa departamental, pues la fiscalización de la publicidad corresponde al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Transporte y Obras Públicas. Afirma que cabe aplicar el artículo 23 de la Ley No. 10.382, que distribuyó la competencia nacional y departamental en virtud de la previsión constitucional del artículo 262. De esta forma, los medios publicitarios individualizados están ubicados sobre una ruta nacional, lo que califica como “camino nacional” y por ende es competencia de la Administración Nacional, por lo que no es exigible el pago de ningún derecho municipal (fs. 14 a 20 de los A.A.). La Dirección de Gestión Territorial, disintiendo con la opinión de la interesada, sostiene que, si bien el cartel de referencia se encuentra instalado frente a una ruta nacional, lo está en zona sub urbana; por lo que la normativa departamental es plenamente aplicable al caso. En relación al artículo 23 de la Ley No. 10.382, entiende que dicha disposición legal se encuentra abrogada por la Constitución de 1952, que atribuyó a los Gobiernos Departamentales potestad tributaria sobre la publicidad y avisos (fs. 42 y 43 de los A.A.). Finalmente se dictaron los actos que aquí se procesan. IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos a luz del marco jurídico aplicable, el Tribunal, por unanimidad y compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por declarar la no procesabilidad de la Resolución No. 22/04274 de 17 de junio de 2022 y amparar la pretensión anulatoria respecto a la Resolución No. 22/06815 de 23 de setiembre de 2022 por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Respecto al carácter no procesable de la Resolución No. 22/04274, obedece a que se trata de un acto de trámite o instrumental por lo que no resulta efectivamente lesivo de la situación jurídica subjetiva de la actora. En efecto, surge de la parte dispositiva de la propia Resolución que el Intendente de Canelones, en acuerdo con la Dirección General de Gestión Territorial, dispuso solicita la anuencia de la Junta Departamental para aplicar una multa de 2880 UR (fs. 179 a 180 de los A.A.), siendo recién con la Resolución No. 22/06815 de 23 de setiembre de 2022, que se dispone aplicar la multa en cuestión. Por lo tanto, dicho acto no resulta un acto administrativo definitivo procesable, en tanto no suspende ni hace imposible en forma indefinida la tramitación del procedimiento, ni decide dieta o indirectamente el fondo del asunto. El entendimiento precedente ha sido avalado desde la jurisprudencia del Colegiado que ha entendido el carácter no procesable de resoluciones de la Intendencia de Canelones que requieren la anuencia a la Junta Departamental para la imposición de sanciones. Sobre el tópico, en términos de pacífica aplicación para la resolución de obrados se indicó: “En el caso del acto encausado, que se limita a “remitir las actuaciones a la Junta Departamental, solicitando anuencia para aplicar una multa de 500 UR a los padrones rurales No. XXXXX, XXXX, XXXX y XXXXX, al amparo del art. 71 de la Ley No. 18.308” conlleva a este Tribunal a considerar que la volición atacada es meramente instrumental o preparatoria. El contenido del acto impugnado lejos está de tener una naturaleza decisoria en lo que refiere a la situación de fondo, sino que implica meramente actuaciones de carácter instrumental o preparatorio. Resulta claro, que el acto atacado, no obstante tratarse de un acto administrativo - en tanto manifestación de voluntad de la Administración que produce ciertos efectos jurídicos -, carece absolutamente de “contenido decisorio”. Tampoco se trata de un acto que imposibilite o suspenda la continuación de un trámite, sino que, antes bien, dispone la prosecución del mismo. Por lo cual, se encuentra recluida su impugnabilidad ante esta Sede” (Sentencia No. 177/2019). VI) En cuanto a la Resolución No. 22/06815 de 23 de setiembre de 2022, procede sea anulada. Mediante la misma, el Intendente de Canelones en acuerdo con la Dirección de Gestión territorial, le aplicó una multa a la accionante, por colocación de publicidad en rutas nacionales, existiendo un claro vicio de incompetencia del Gobierno Departamental. Al respecto, esencialmente, la cuestión a dilucidar parte de la eficacia temporal de la sentencia de inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia No. 526/2024 (fs. 121 a 124 vto. infolios), en particular la demanda se hizo eco de que la referida sentencia prevé que sus efectos se extienden desde la interposición de la demanda anulatoria (fs. 123 a 123 vto.). Así, la demandada entendió que no resulta aplicable al acto administrativo en cuestión, que fue dictado con antelación a la interposición de la demanda. El Tribunal no comparte tal razonamiento ya que tal postura torna estéril a la excepción de inconstitucionalidad. Nótese que se promovió tal excepción y la Suprema Corte de Justicia declaró la inconstitucionalidad de la norma a partir de la cual se sustenta el acto administrativo procesado. Los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad, de acuerdo a las normas constitucionales, se extienden “al caso concreto y sólo tendrá efecto en los procedimientos en que se haya pronunciado” (artículo 259). Mientras, el artículo 521, inciso 1º del Código General del Proceso prevé que: “La declaración de inconstitucionalidad hace inaplicable la norma legal afectada por ella, en los procedimientos en que se haya pronunciado”. Sobre el punto, la Sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 897/2023, invocada como antecedente de la citada Sentencia N. 526/2024, que también declaró la inconstitucionalidad de la norma en cuestión, al establecer posición sobre los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, entendió, en base a la jurisprudencia de ese Cuerpo y las enseñanzas de Véscovi, que “No hay que olvidar que cualquiera sea la vía procesal utilizada para obtener la mentada declaración, la sentencia de la Suprema Corte solo tendrá eficacia en el caso concreto en que se ha pronunciado y para evitar la aplicación de la Ley que se declaró violatoria de la Constitución. Por consiguiente, dada la limitada eficacia de la sentencia, la declaratoria opera afectando al caso concreto y nada más; es decir, que no alcanza ningún otro caso, ni destruirá los efectos producidos por la aplicación de la Ley inconstitucional, más que los que están encuadrados en los limites del litigio pendiente de decisión”. Por lo tanto, la declaración de inconstitucionalidad abarca y se extiende a todos los “limites” del litigio, lo que comprende al marco normativo a partir del que fue dictado el acto. Conforme viene de expresarse, de aceptarse la tesis de la demandada, la vía de excepción de declaración de inconstitucional sería completamente ineficaz, ya que normalmente un proceso se basa en hechos que ocurrieron en el pasado, es decir, previos a la promoción del proceso. Ello no supone que la ley inconstitucional haya sido definitiva, e irremediablemente, aplicada, sino que mediante la vía de excepción se habilita, justamente, la desaplicación de la ley o del decreto de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción. La declaración de inconstitucionalidad implica que el sustento normativo, que fundó el acto procesado, al haber sido declarado inconstitucional, afecta su legitimidad, lo que lleva a recoger la demanda incoada no influyendo para el análisis en el caso el efecto temporal de lo dispuesto en el fallo. En el caso, la declaratoria de inconstitucionalidad conlleva la ilegitimidad del acto por incompetencia de la Intendencia de Canelones con respecto a la reglamentación y control de la colocación de cartelería en rutas nacionales dado que, en virtud del artículo 262 de la Constitución, se cometió al legislador la distinción de competencias en lo que hace a la materia departamental y municipal, y por descarte nacional; lo que fue concretado por el artículo 23 del Decreto-Ley No. 10.382. Ésta última norma dispuso que “sólo el Gobierno Nacional en los caminos nacionales y los Municipales en los departamentos y vecinales podrán resolver en lo relativo a locaciones en los caminos para instalar avisos (…) correspondiendo a las mismas autoridades dictar las reglamentaciones pertinentes a los caminos de su respectivo dominio y fijar y percibir los proventos, derechos y compensaciones que correspondan”. Por lo tanto, siendo el Decreto de la Junta Departamental en virtud del cual la Intendencia Departamental de Canelones ejerce su potestad sancionatoria inconstitucional -en tanto no puede distinguir la materia departamental de la nacional- la competencia relativa a la colocación o instalación de avisos o carteles en rutas nacionales es del Gobierno Nacional y no departamental. La inconstitucionalidad declarada hace incompetente a la Intendencia Departamental de Canelones para reglamentar y autorizar la instalación de cartelería sobre rutas nacionales como ocurrió en la especie. Las partes no discrepan en relación a que la cartelería se encontraba frente a rutas nacionales. En consecuencia, la competencia referida a las autorizaciones, reglamentación y control para la instalación de carteles y avisos corresponde al Gobierno Nacional y no Departamental. En definitiva, la Resolución en causa tiene como fundamento una norma declarada inconstitucional, lo que la torna ilegítima, correspondiendo el amparo de la pretensión anulatoria. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase la no procesabilidad de la Resolución No. 22/04274 de 17 de junio de 2022. Ampárase la pretensión anulatoria respecto a la Resolución No. 22/06815 de 23 de setiembre de 2022, y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).