Sentencia Definitiva N° 61/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de febrero de 2026 No. 61 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos: “AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO” (Ficha No. 18/2024). RESULTANDO : I) El 06.02.2024 se presentó demanda (fs. 4/17) dirigida a obtener la nulidad de la Res. del Intendente Departamental de Maldonado Nº 04976/2023 de 06.06.2023. Por dicho acto impugnado, se le aplicó al “Edificio BB” una multa de 350 UR (A.A. fs. 5). En su libelo, la actora expresó, sintéticamente que en las actuaciones administrativas sustanciadas en los expedientes 2021 -88-01-00647 y 2022- 88-01-03372, la Administración constató que varios árboles ubicados en la Rambla Williman, sobre la Playa Mansa de Punta del Este, se encontraban secos. En particular, se verificó que algunos ejemplares de la especie pino Tunbergi, situados frente al edificio BB, presentaban dicho estado. A partir de las inspecciones realizadas, la Administración concluyó que el secado de los árboles había sido provocado de forma intencional, atribuyendo la responsabilidad del evento dañoso al edificio BB. En consecuencia, se le impuso una multa de 350 UR, con fundamento en el ejercicio de la potestad sancionatoria genérica prevista en el art. 19, núm. 30), de la Ley 9515. Denunció irregularidades procedimentales que le generaron indefensión, en tanto se diligenció prueba sin posibilidad de control y se recabaron testimonios anónimos que no fueron incorporados al expediente. Asimismo, se le imputó una responsabilidad objetiva sin norma habilitante, cuando en materia sancionatoria rige el principio de responsabilidad subjetiva, y afirmó que no existe prueba de la intención de dañar los árboles, cuya acreditación correspondía a la Intendencia. Con anterioridad al conferimiento de las vistas, se había manejado otro fundamento de Derecho llegando incluso a cuantificarse la sanción a imponer, que tiene una base de cálculo distinta a la multa finalmente impuesta. Pese al nuevo encuadro jurídico de l a cuestión, no se dio la correspondiente oportunidad de defensa. En efecto, el Decreto de la Junta Departamental 3602 prevé un régimen sancionatorio específico, cuya cuantificación se encuentra expresamente regulada en su art. 47, estableciendo como base de cálculo el metraje del inmueble vinculado a la infracción. No obstante, dicha multa no fue aplicada y, en su lugar, se modificó unilateralmente el encuadre jurídico , imponiéndose una sanción sin posibilidad de contradicción. Cuestionó la ausencia de motivación que justificara la elección de la reprimenda más gravosa dentro del abanico de sanciones posibles. II) La Intendencia Departamental de Maldonado (Dr. CC fs. 21/29), contestó: rechazando que la sanción impugnada se hubiera basado en testimonios anónimos . Las denuncias anónimas se limitaron a activar el celo de la Administración, dando lugar a la realización de las correspondientes inspecciones técnicas, las cuales permitieron constatar la existencia de un proceso intencional de secado de los pinos Tunbergi, de aproximadamente 25 años de antigüedad. Conforme al informe del Ing. Agrónomo DD, se constató el secado de una línea de árboles frentistas a los edificios sancionados, advirtiéndose en los troncos los orificios a través de los cuales se habría introducido el producto herbicida. Los edificios multados -entre ellos el BB- aparecen como los únicos beneficiados por la desaparición de las especies arbóreas: la vista al mar es un valor inmobiliario relevante para una propiedad frentista. Ello constituye un hecho notorio, que exime de ser probado. Elementales criterios de razonabilidad permiten inferir la intención de provocar el secado de los árboles, sin que resulte exigible a la Administración la obtención de una plena prueba. No obstante, existe prueba suficiente de la intencionalidad , destacando que, aun cuando la administración del edificio BB no hubiera confesado la conducta, el edificio o sus dependientes, ya sea por acción u omisión, coadyuvaron o, cuanto menos, toleraron el hecho y se beneficiaron de él, lo que los hace responsables de la sanción aplicada. Agregó que, además, pesaba sobre ellos la obligación legal de denunciar tales hechos a la Intendencia, existiendo normas expresas que los obligan a preservar la vegetación de la vía pública frentista a sus inmuebles. En cuanto al monto, debe tenerse presente que en la actuación 28 se sugirió la multa de UR 1494,7 por lo que no era necesario conferir vista de una actuación más beneficiosa. III) Por Decreto No. 893/2024 (fs. 31), se dispuso la apertura a prueba, las partes ofrecieron las resultancias de autos, prueba testimonial e inspección judicial y, por Decreto No.7346/2024 (fs. 59), se ordenó que alegaran en el plazo común de 15 días, haciéndolo la actora de fs. 118/129 vta. y la demandada de fs. 109/116. La Sra. Procuradora del Estado se pronunció mediante Dictamen No. 232/2025, aconsejando la anulación del acto resistido (fs. 132/133 vta.). Y puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo, se acordó la misma en legal forma (fs. 135). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 arts. 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión. II) De los antecedentes administrativos anexos, surge que se originan en el relevamiento efectuado por la Unidad de Planificación de Espacios Públicos de la Intendencia Departamental de Maldonado sobre el estado de diversas especies arbóreas ubicadas en la Rambla Williman, frente a los edificios EE, FF y BB. Dicho relevamiento culminó en un informe técnico de fecha 29.12.2020, elaborado por el Ingeniero Agrónomo DD, en el que se indicó que “se han identificado ejemplares de Pinos Tunbergi (Pinus thunbergii), situados en el espacio público, que han sido secados intencionalmente”. Se precisó que tales árboles integraban una alineación distribuida desde la parada 5 a la parada 24 de la Rambla Williman, plantada aproximadamente 25 años atrás. Asimismo, se consignó que en los últimos años se habían recibido solicitudes de administraciones y propietarios señalando que dichos árboles conformaban una cortina verde que obstruía la visual al mar, con el consiguiente detrimento del valor venal de los inmuebles. Tras identificar la ubicación de los ejemplares afectados, el informe agregó que “se observan orificios en los troncos por donde se introdujo el producto herbicida, lo cual demuestra la intencionalidad de darles muerte” (fs. 8.). Posteriormente, la Sub Dirección General de Asesoría Jurídica sostuvo que, conforme a lo dispuesto por el art. 13 del Decreto 3602, los propietarios tienen obligaciones respecto de la forestación existente en el espacio público frentista a sus inmuebles, s iendo responsables por la desaparición de las especies allí ubicadas, lo que amerita la aplicación de las sanciones previstas normativamente (fs. 11). En actuación de 26.04.2021 , se sugiere la aplicación de las multas establecidas en los arts. 42 y siguientes del Decreto 3602 (fs. 31). A fs. 35, en informe firmado por el Ing. Agr. GG, se indica que “ Se recabó información brindada de forma anónima por trabajadores de la zona, así como indicios físicos de la modalidad empleada, de lo que surge en principio intencionalidad de la acción, así como quienes se beneficiaron por la misma, o sea los edificios frentistas del lugar”. En actuación de 22.08.2022 se sugiere la liquidación de la sanciones al amparo del art. 47 del Decreto 3602 (fs. 55), para lo cual se indica que “es necesario conocer la superficie del espacio público correspondiente a los edificios involucrados” (fs. 58), la cual se informa el 29.09.2022 (fs. 59). La Unidad de Planificación de Espacios Públicos informó que, de acuerdo con las sanciones sugeridas conforme a la normativa aplicable y tratándose de ejemplares insustituibles, la multa correspondiente ascendía a 1.494,7 UR (fs. 63). Conferida vista de lo actuado a las administradoras de los edificios involucrados, entre ellas AA, (administradora del edificio BB), ésta evacuó el traslado alegando que no se había acreditado responsabilidad subjetiva alguna, ni de su personal, ni de los copropietarios u ocupantes del edificio, ni de la propia administradora, sosteniendo que no se identificó al agente causante del daño (fs. 89/90). Evaluados dichos descargos por la Administración, se consignó que se efectuaron las liquidaciones conforme el art. 47 del Decreto 3602 y seguidamente se registró: “No obstante, en la especie, deberá tenerse en cuenta que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19, numeral 30 de la Ley N° 9515, el Gobierno Departamental está facultado para sancionar la transgresiones a sus decreto con multas de hasta 350 UR (...) En virtud de lo expresado, se sugiere la aplicación de una multa de 350 UR (...) a cada uno de los Edificios involucrados (...)” (fs. 95). Las actuaciones se remitieron a la Junta Departamental a efectos de recabar la anuencia para aplicar una multa de 350 UR, la que fue concedida mediante resolución de 21.03.2023 (fs. 100/102). A continuación se dictó el acto encausado por parte del Intendente de Maldonado (fs. 5). III) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo hará lugar a la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. IV) Para los Dres. Cal, Corujo, Klett y este redactor, es de recibo el agravio de la actora relativo a la insuficiencia y falta de control de la prueba en que se sustentó la resolución recurrida. En efecto, la imputación de responsabilidad se apoyó en testimonios anónimos que no fueron incorporados al expediente, lo que impidió su debido contralor, así como en la ausencia de prueba que vincule de manera concreta a la actora con los hechos atribuidos respecto del secado de los árboles. La prueba que surge de los antecedentes administrativos se limita, esencialmente, a registros fotográficos de los ejemplares afectados, sin que se hayan agregado las declaraciones de los supuestos testigos, ni las actuaciones en las que constarían las aleg adas solicitudes de retiro de los árboles. De este modo, no se incorporó elemento probatorio alguno que permitiera establecer una conexión directa entre lo sucedido y el edificio de la actora, presupuesto indispensable para la imputación efectuada en el acto impugnado. En tal sentido, más allá del material fotográfico agregado, ninguno de los elementos de prueba invocados en los informes técnicos pudo ser efectivamente controlado por la actora, asistiéndole razón en este punto. Tampoco obran en el expediente actas que indiquen cuál fue la información concreta proporcionada para sostener la existencia de intencionalidad en los hechos ni para atribuir su ejecución a los edificios frentistas. Asimismo, no existen registros fotográficos ni actas que acrediten la presencia de los orificios mencionados en los informes, ni constancias de análisis, testeo o peritaje alguno que permita afirmar con certeza la utilización de productos herbicidas. A ello se agrega que, conforme surge de fs. 66 y 67 de los A.A., en el caso particular de la actora se indicó que los árboles habrían sido secados “por aplicación de un producto vía suelo ”, lo que descartaría, incluso, la existencia de los orificios referidos en el informe técnico (fs. 8 de los A.A.), profundizando las inconsistencias probatorias. Las conclusiones que motivaron la resolución cuya anulación se pretende se sustentan, así, en meros indicios y en elementos que carecen de verdadero valor probatorio. Se parte de la afirmación genérica de la existencia de “innumerables” solicitudes y expedientes promovidos por administraciones y propietarios en relación con los árboles, para luego derivar de ello una responsabilidad directa, sin precisar cuáles fueron tales denuncias, cuántas, en qué fechas se presentaron ni si provenían efectivamente de la administración o de la copropiedad de la actora, extremos que, de acreditarse, podrían eventualmente adquirir relevancia indiciaria. Aun cuando pudieran existir indicios de que los árboles fueron secados, tales indicios no se encuentran debidamente comprobados, en tanto no consta análisis de suelo ni estudio técnico específico que permita afirmar con certeza que esa fue la causa del secado. Cabe recordar que, conforme lo define Devis ECHANDÍA, el indicio, es: “un hecho conocido del cual se induce otro hecho desconocido, mediante un argumento probatorio que de aquel se obtiene, en virtud de una operación lógica crítica basada en las normas generales de la experiencia o en principios científicos o técnicos”. (Cf. Hernando DEVIS ECHANDÍA: “Teoría General de la Prueba Judicial”, tomo II, Zavalia Editor, 5ª edición, Bs. Aires, 1981, p. 601) y que —como el propio autor advierte — “de una base insegura no puede resultar una conclusión segura”, requiriéndose “que aparezc a clara y cierta la relación de causalidad entre el hecho indicador (o el conjunto, si son varios contingentes) y el indicado (…) que no existan prueba de otra clase que infirmen los hechos indiciarios o que demuestren un hecho opuesto al indicado por aqué llos (…) que se pueda llegar a una conclusión final precisa y segura, basada en el pleno convencimiento la certeza del juez ” (Cf. Hernando Devis Echandía: “Compendio de la Prueba Judicial”, anotado y concordado por Adolfo Alvarado Velloso, tomo II, Rubinzal - Culzoni Editores, Buenos Aires, p. 278 y siguientes). En consecuencia, la prueba utilizada para asignar responsabilidad por los hechos resulta escasa, imprecisa y carente de posibilidades reales de contralor, cuando para una imputación de esta naturaleza la Administración debió aportar prueba concreta y contundente, susceptible de control por parte de la actora, lo que no ocurrió en el caso. En suma : las deficiencias señaladas implican una vulneración al derecho de defensa de la actora, al haberle sido vedado el adecuado contralor de la prueba, y determinan que no se encuentren debidamente acreditados los hechos que justifican la imputación de responsabilidad efectuada en el acto impugnado. Además, para el Tribunal en unanimidad, asimismo, resulta de recibo el agravio formulado por la actora en cuanto sostiene que la sanción impuesta vulnera los principios de tipicidad, debido proceso y derecho de defensa, al haber sido aplicada de forma genérica, sin una imputación clara y sin otorgarse una instancia adecuada de defensa previa. En efecto, si bien se le confirió vista durante el procedimiento, esta recayó sobre actuaciones e informes que sustentaban la eventual sanción en un marco normativo y una base de cálculo distintos de aquellos finalmente utilizados para imponer la multa (A.A. fs. 55, 59 y 63). En efecto, la vista conferida y los descargos formulados se realizaron en relación con un encuadre jurídico fundado en el Decreto 3602, que establece obligaciones a cargo de los propietarios de inmuebles respecto del mantenimiento, cuidado y conservación d el arbolado en los espacios públicos. Sin embargo, el acto definitivo que impuso la sanción se sustentó en una norma distinta, a saber, el art. 19, num. 30, de la Ley 9.515, que habilita a la Junta Departamental a sancionar transgresiones a sus decretos con multas de hasta 350 UR, sin que se hubiera otorgado a la actora una nueva vista para ejercer su derecho de defensa frente a este nuevo encuadre jurídico, con independencia de que la sanción aplicada resultara inferior a la inicialmente sugerida. Tal proceder resulta objetable, pues, aun cuando la sanción sugerida fuera inferior a la originalmente recomendada, el cambio del sustrato normativo imponía necesariamente otorgar una nueva instancia de defensa. Ello, por cuanto: a) la Administración modificó el marco jurídico en el cual fundó el ejercicio de su potestad sancionatoria; y b) propuso un nuevo quantum sancionatorio que debía ser debidamente motivado, de modo que la administrada pudiera controvertir tanto su procedencia como su graduación. Asimismo, también es atendible el agravio relativo a la falta de motivación en la graduación de la sanción , en tanto se impuso el monto máximo previsto en la norma genérica invocada, sin explicitar las razones que justificaran dicha opción. Por las razones expuestas, el Tribunal, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).