Sentencia Definitiva N° 61/2026

Montevideo, 18 de febrero del 2026. SENTENCIA Nº 61/2026 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Gobierno Departamental Intendencia Departamental de Canelones. Acción de nulidad ” (Ficha: 407/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramit ó la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la Resolución N° 24/06874 dictada el 27 de setiembre del 2024 por el Intendente de Canelones, en acuerdo con la Dirección de Recursos Financieros. Por dicha volición, se concedió la prescripción de tributos correspondientes al padrón N° XXXXX del Solymar, desde el ejercicio 1998 al 2010 inclusive (fs. 27), la que le fue notificada el 15 de octubre del mismo año (fs. 29), habiendo interpuesto recursos el mismo día (fs. 35), los que fueron desestimados por Resolución N° 25/01058 del 14/02/2025 (fs. 39), notificada el 25 de marzo siguiente (fs. 42). 2) En su demanda, la actora manifestó que la decisión recurrida es antijurídica. Para ello, explic ó que la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria que operó en el caso, por no haber existido actos interruptivos (fs. 61). Asimismo, agreg ó que los decretos departamentales que fijan plazos de prescripción diferentes a los del Código Tributario (“CT”), carecen de validez (fs. 63). De forma que, a su juicio, el plazo de prescripción establecido en 20 años por Decreto Departamental es irracional e improcedente (fs. 63) a la luz del art. 297 de la Constitución, debiéndose aplicar el art. 38 del CT en forma obligatoria. Asimismo, sostuvo que el hecho generador (anual) es único y se configuró en 1998 y habiendo transcurrido más de 20 años, los adeudos del período 2011 a 2018 también se encuentran prescriptos, en aplicación del plazo de 5 años (fs. 63 vto. y 64) contenido en el CT y vigente a 1998. Luego, reiter ó que no hubo actos interruptivos y que los recargos e intereses prescriben en los mismos plazos de la obligación principal. Asimismo, refi rió que la aplicación del plazo contenido en el Decreto Departamental, violenta el principio de legalidad y de irretroactividad, la seguridad jurídica, los principios de buena fe y confianza legítima (dada la inacción de la Intendencia durante años). También se agravió en que el acto “carece de motivación suficiente, clara y congruente” (fs. 66). 3) Superado el control liminar de la demanda, se confirió traslado por Decreto N° 786/2025, y compareció la Intendencia de Canelones a contestar la demanda (fs. 73). En su defensa, la Intendencia sostuvo que el criterio pretendido por la actora supone desconocer el ámbito de aplicación del CT (art. 1°) y que la prescripción del tributo se rige por normativa departamental, que es válida y eficaz (fs. 74 vto.). Por otra parte, señaló que el hecho generador de la contribución inmobiliaria se hace exigible el 1° de enero de cada año (fs. 75) y que la prescripción se configuró hasta el año 2010 inclusive, detallando el modo en el que se ha aplicado la normativa (fs. 76 y 76 vto.). Finalmente, defiende que la impugnada “expresa con claridad su fundamento normativo y técnico, y no adolece de nulidad alguna por falta de motivación” (fs. 77). 4) Por Decreto N° 1062/2025, se abrió el expediente a la etapa probatoria y por Sentencia Interlocutoria N° 206/2025, se fijó el objeto del proceso y de la prueba, admitiendo la prueba ofrecida . Tras ello, se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 1604/2025). 5) En tal oportunidad, se presentó la demandada reiterando su entendimiento en cuanto a los plazos de prescripción aplicables y la forma en la que se produce el hecho generador; asimismo, reitera que el acto se encuentra debidamente motivado . Mientras que la actora alegó la imposibilidad de que cada Gobierno Departamental establezca plazos diferentes de prescripción de los tributos, entendiendo a éste como una garantía para los contribuyentes, y que la autonomía en tal sentido, vulnera el principio de igualdad y la seguridad jurídica, citando doctrina y jurisprudencia en su favor. 6) De tal manera, se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia Definitiva (Decreto N° 2265/2025) y los autos fueron puestos al despacho a tales efectos el 8 de diciembre del 2025. No obstante, se deja constancia de que la suscripta se encontró amparada a licencia hasta el día 12 de diciembre, por lo que el plazo para el dictado de la presente se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de desestimar la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Así, por Sentencia N° 206/2025, se fijó el objeto del proceso en determinar si la Resolución N° 24/06874 dictada el 27 de setiembre del 2024 por el Intendente de Canelones, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ser anularse por ilegitimidad. 3) A la vez que el objeto de la prueba se circunscribió a la determinación de (i) si existió debida motivación del acto administrativo impugnado; (ii) si la decisión adoptada violenta los principios de legalidad y de irretroactividad, buena fe y confianza leg ítima, o la seguridad jurídica; (iii) el plazo de prescripción aplicable al período 2011 a 2018, su cómputo y configuración, de acuerdo con las normas que resulten de aplicación al tributo de contribución inmobiliaria en el departamento de Canelones. De tal manera, pasará a analizarse la prueba documental obrante en autos a los efectos de dilucidar los puntos sujetos al debate, y contrastarlos con la normativa aplicable al caso. 4) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta únicamente de lo que surge de los antecedentes administrativos y de la documental que surge de fs. 3 a 53, la que de hecho supone una copia parcial de los mismos antecedentes aportados en la causa, los que se contienen en el expediente 2023-81-1030-000323 al que se hará referencia como “AA”. De tal forma, surge que en julio del 2024 se confirió vista a BB y AA por los adeudos generados en concepto de contribución inmobiliaria “y tributos conexos, más multas y recargos” en el padrón N° XXXXX de la localidad de Solymar por el período enero/1998 a mayo/2023, confiriendo un plazo de 6 días para regularizar la situación o formular descargos (fs. 79, AA). Tras ello, se presentó la accionante para solicitar la prescripción de la deuda (fs. 80, AA), y la Administración informó sobre la normativa aplicable sosteniendo que e l término de prescripción establecido por la Ordenanza Municipal 813/977 “fue modificada por el Decreto 55/2002 del 18/02/2002 que estableció un término de 10 años y posteriormente e l Decreto 8/2010 del 23/11/2010 extendió a 20 años (vigente). En consecuencia, actualmente rige el Decreto 8/2010 que se aplica a las deudas tributarias exigibles a partir del 01/01/2011”. Asimismo, se establec ió que no se registra ban causales de interrupción o suspensión de la prescripción respecto del padrón N° XXXXX referido (fs. 81, AA; lo mismo se reitera a fs. 86, AA ). A su vez, en cuanto a la normativa citada, se informó que el Decreto N° 813/977 establecía un plazo de prescripción de 5 años, mientras que el Decreto N°55/2002 fijó un plazo de 10 años y el Decreto N° 8/2010 adoptó un plazo de prescripción de 20 años (fs . 88, AA) para los tributos departamentales. Por lo que se sostiene la prescripción de los tributos generados hasta el 2010 inclusive (fs. 88, AA). De tal forma, el 27 de setiembre del 2024, se dicta la Resolución impugnada (fs. 96, AA), notificada el 15 de octubre (fs. 99, AA) y recurrida por la accionante (fs. 102 a 108, AA). Los recursos fueron valorados por la División de Asuntos Legales, la que sugirió la denegatoria (fs. 112 y 113, AA). En concordancia con ello, se dictó resolución denegatoria de los recursos interpuestos (fs. 118, AA), la que fue notificada el 25 de marzo del 2025 (fs. 125, AA). A su vez, surge que el acto impugnado dejó constancia de las normas que se estaban aplicando, de la inexistencia de actos interruptivos o suspensivos de la prescripción. De tal forma, pasarán a analizarse a continuación los extremos referidos a la aplicaci ón de la normativa al caso sujeto a decisión , tomando como base que, para la Administración actuante, permanecieron vigentes los adeudos generados entre el 2011 y el 2023, y que la actora reconoce como no prescriptos los adeudos correspondientes al ejercicio 2019 en adelante, aplicando el plazo de 5 años de prescripción que establece el Código Tributario. Es por ello que, la diferencia entre las partes radica en el período comprendido entre el 2011 y el 2018. 5) En función de lo que viene de relacionarse, habrán de analizarse las disposiciones aplicables y las consecuencias que ellas proyectan sobre el caso. En primer lugar, la accionante se había agraviado en cuanto a la motivación del acto administrativo impugnado , sosteniendo que ésta no sería suficiente, clara ni congruente. Sobre el punto, corresponde señalar que si bien la motivación que consta en el acto impugnado en sí mismo considerado, es sucinta o resumida, lo actuado en el procedimiento administrativo, explicando las razones de hecho y de derecho que llevan a la adopción de la decisión, citando las normas sobre las cuales se asienta la decisión adoptada, se entiende como suficiente. En concreto, surge de lo actuado que la Administración consideró lo peticionado y lo contrastó con las normas vigentes en cada período para pronunciarse sobre la configuración de la prescripción; y luego, tales normas surgen en el “atento”. A la vez que se remite a los informes de asesoría. Por tanto, más allá de que el acto, valorado en forma desprendida de las actuaciones que le precedieron, sea escueto, está motivado y se relacionan los aspectos de hecho y de derecho valorados. A ello se agrega que la Sede comparte el posicionamiento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en cuanto a que la motivación, como requisito de la actuación administrativa, puede también contenerse en los antecedentes del acto. En tal sentido, citando a Marienhoff se ha sostenido que “la motivación del acto administrativo – aunque ella fuera obligatoria – puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de ‘formación’ o en el de ‘expresión’ de la voluntad de la Administración pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una mo tivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea ‘suficiente’ para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Op. Cit. págs. 334/336)’ (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, p. 330 a 332) (sentencias Nos. 21/2006, 881/2010, 374/2011, 342/2018, 128/2022, 297/2022, 268/2023, 108/2024, entre otras)” (TCA, Sent. N° 191/2025), criterio que se comparte. Es más, considerando que la motivación del acto es un presupuesto indispensable para el ejercicio del derecho de defensa, se advierte que la parte tuvo oportunidad de defenderse en forma fundada y adecuada en relación con las razones consideradas por la Administración demandada, de manera que no se advierte la ilegitimidad invocada. Por otra parte, se sostuvo por la actora que la decisión adoptada violenta los principios de legalidad y de irretroactividad, buena fe y confianza legítima, así como la seguridad jurídica. Tal como se habrá de referir a continuación, no se comparte el razonamiento de la actora . En efecto, dada la potestad tributaria concedida constitucionalmente a los Gobiernos Departamentales por el art. 297, el dictado de normas en la materia, dentro de la jurisdicción que corresponda y mediante normas con fuerza de ley en su jurisdicción es respetuoso del principio de legalidad y con ello se otorga seguridad jurídica a los habitantes, y se mantiene la legítima confianza en el sistema. A su vez, la demandada actuó de buena fe, respetando las normas vigentes en cada período y resolviendo en consecuencia. Incluso, en cuanto a la irretroactividad, debe anotarse que la aplicación de la ley tributaria en el tiempo cuando se trata de hechos generadores permanentes, supone la aplicación de la norma que estuviese vigente al momento de configuración del hecho gene rador (Cf.: V ALDES COSTA, R.; Curso de Derecho Tributario , 2ª; Ed. Temis, Santa Fé de Bogotá, 1996; p. 237). Ello es lo que contempló la Intendencia demandada al aplicar los períodos de prescripción establecido por cada una de las normas en su período de vigencia (ver fojas 76 y 76 vto.) . Lo que además adquiere una importancia fundamental en materia de irretroactividad pues, las modificaciones normativas han ido en perjuicio del contribuyente al ir extendiendo los plazos de prescripción , y en la materia debe respetarse especialmente el principio de irretroactividad de la ley más gravosa. Por tanto, el agravio referido a la vulneración de los referidos principios no es de recibo. Por último, en cuanto al plazo de prescripción aplicable al período 2011 a 2018, su cómputo y configuración, de acuerdo con las normas que resulten de aplicación al tributo de contribución inmobiliaria en el departamento de Canelones , debe analizarse tanto el aspecto relacionado a la potestad tributaria departamental, como lo referido en cuanto a la configuración del hecho generador. En cuanto tiene relación con la potestad tributaria departamental, esta Sede habrá de compartir la postura según la cual los Gobiernos Departamentales poseen autonomía constitucionalmente reconocida (originaria) para establecer no sólo tributos de acuerdo con las fuentes enumeradas desde 1952 en el art. 297 de la Constitución, sino también para disponer respecto a algunos aspectos que hacen a la extinción de la obligación tributaria. En especial, se habrá de compartir la existencia de potestad regulatoria en cuanto al plazo fijado por éstos par a la prescripción de las obligaciones. Todo lo cual se entiende sin desconocer la existencia de calificadas opiniones disidentes en doctrina (SAYAGUES LASO; V ALDÉS, N.; PÉREZ NOV ARO) y en jurisprudencia, lo que justifica el planteo del accionante. El artículo 297 de la Constitución dispone que “ Serán fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por éstos: 1º) Los impuestos sobre la propiedad inmueble, urbana y suburbana, situada dentro de los límites de su jurisdicción, con excepción, en todos los casos, de los adicionales nacionales establecidos o que se establecieren. (…)” A su vez, el artículo 1° del Código Tributario, al establecer su ámbito de aplicación define que “ Las disposiciones de este Código son aplicables a todos los tributos, con excepción de los aduaneros y los departamentales.” Y luego conceptualiza que “ Son tributos departamentales aquellos cuyo sujeto activo es una administración departamental, cualquiera fuere el órgano competente para su creación, modificación o derogación. No obstante, lo dispuesto en el párrafo primero, se aplicarán a estos tributos las no rmas de competencia legal en materia punitiva y jurisdiccional .” De manera que, para esta decisora, el Código Tributario es claro al excluir de su alcance a los tributos departamentales, indicando específicamente aquellas áreas en las que sí se verían alcanzados por la ley nacional. Pero, en cuanto a los elementos mat eriales (hecho generador) y formales, el Código no se pronuncia y ese silencio, interpretando en forma acorde a la Constitución, lleva a entender que esos aspectos regulatorios quedan sujetos a la potestad departamental, en la medida en que se trate de tributos cuya fuente es reconocida constitucionalmente a los Gobiernos Departamentales. Al respecto, la doctrina ha sostenido que “quien tiene potestad tributaria para crear tributos, puede establecer normas sobre su extinción” (MAZZ, A.; La Contribución Inmobiliaria , 1ª Ed. ; Ed. FCU: Montevideo, julio 1998; p. 117) De tal forma, en cuanto a los plazos establecidos para la prescripción “entendida ésta como una de las formas de extinción de la obligación tributaria, integra el derecho tributario material y, por ende, el gobierno departamental puede fijar el término de prescripción para los tributos sobre los cuales ejerce potestad tributaria, de acuerdo al art. 297 de la Constitu ción… el gobierno departamental es el dueño del tributo, y, por lo tanto, puede crearlo, derogarlo, modificarlo y elaborar todo el estatuto material del mismo, lo que incluye sus modos de extinción ” (MAZZ, A.; La Contribución Inmobiliaria, 1ª Ed.; Ed. FCU: Montevideo, julio 1998; pp. 137 y 138). En particular, en cuanto al plazo de prescripción, éste puede ser válidamente regulado por el Gobierno Departamental, en la medida en que la Constitución le concede la potestad de decretar el tributo y administrarlo. A su vez, el concepto de “decretar” al que hace referencia la Constitución supone la creación, modificación o supresión del tributo (Cf.: SCJ Sent. N° 234/1984) , por lo que, si el sujeto activo del tributo puede disponer su supresión, más aún puede regular los términos para la extinción de la o bligación una vez acaecido el hecho generador (Cf.: SCJ Sent. N° 272/2002). En tal sentido, explica RODRIGUEZ VILLALBA que los Gobiernos Departamentales poseen facultades de regulación en aquellos aspectos que afectan particularmente la posición de éstos como administradores (RODRIGUEZ VILLALBA, G.; La potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales; Ed. FCU: Montevideo, 1998; p. 81). Así, sostiene el autor que el legislador departamental puede regular aspectos adjetivos referidos a la prescripción como modo de extinción de las obligaciones, incluyendo en tales aspectos el r eferido al plazo que se establezca (Cf. RODRIGUEZ VILLALBA, G.; La potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales; Ed. FCU: Montevideo, 1998; p. 83). Es esta la posición que se habrá de compartir, de manera que la regulación de un plazo de prescripción distinto al establecido en el artículo 38 del CT es válido en materia departamental y, por tanto, el acto aplicativo no se encuentra viciado por la concreción de una norma departamental que dispone tal extremo. Cuestión aparte será la conveniencia de ello, aspecto que excede del ámbito jurisdiccional. Por otra parte, en cuanto a la naturaleza del hecho generador de la contribución inmobiliaria, la accionante ha afirmado que se trata de un hecho generador de configuración mensual. En cambio, para quien suscribe, el hecho generador es de carácter permanente, se asienta en la situación jurídica de “propietario” y así su configuración adquiere el carácter de “anual”, tornándose exigible el 1° de enero de cada año. Sobre el punto, se ha afirmado que “ La Contribución Inmobiliaria constituye, del punto de vista temporal, un impuesto permanente, no requiere un período para su formación, no constituye una operación que se agota en un momento, sino que grava una situación que permanece ” (MAZZ, A.; La Contribución Inmobiliaria, 1ª Ed.; Ed. FCU: Montevideo, julio 1998; p. 52). Por lo que tal aspecto debe ser contemplado al considerar el dies a quo de la prescripción del tributo. En consecuencia, las obligaciones prescriben año a año, y debe estarse a ello para determinar el régimen de plazos de prescripción correspondiente. De manera que, los tributos originados en el ejercicio 2011 comenzaron su cómputo de prescripción el 1° de enero del 2012, ya bajo la vigencia del Decreto N° 8/2010 que establece un plazo de 20 años para la prescripción. De manera que tales obligaciones podrán prescribi r recién a partir del 2032, encontrándose -mientras tanto y en principio- vigentes bajo la normativa actualmente aplicable. Por lo expuesto, se impone la confirmación del acto atacado en la medida en que este se ajusta a la legalidad, de acuerdo con lo que viene de referirse. 6) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º). En el caso, considerando la decisión confirmatoria que se habrá de adoptar y dado que se comparte el criterio expresado por la Administración, no se aprecia necesidad de establecer criterios de cumplimiento de la Sentencia. 7) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a - omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. En el caso, se habrá de confirmar el acto por razones de fondo sin haber detectado omisiones formales que viciaren el procedimiento; por tanto, no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1) Desestimar el accionamiento, confirmando el acto impugnado. 2) Fijar honorarios fictos para la parte actora en $52.500. 3) Consentida o ejecutoriada, archívese. Victoria Suárez Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio 2° Turno