Sentencia Definitiva N° 52/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de febrero de 2026. No. 52 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 32/2024). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que el 16 de febrero de 2024 el actor dedujo demanda de nulidad contra la Resolución No. 226/4.167 de fecha 28 de abril de 2023, dictada por la Directorio de la Administración Nacional de Puertos, que dispuso sancionarlo con una suspensión de 10 días (fs. 103 A.A.). Indicó la existencia de desviación de procedimiento, al disponerse una investigación administrativa cuando se lo tenía individualizado como el presunto responsable, en la cual se recolectó toda la prueba de cargo sin poder controlarla, por lo que se trató de un sumario encubierto, el que duró dos días y trasladando automática mente lo actuado en la investigación administrativa. Señaló que se violó el principio de imparcialidad, al haber encomendado la instrucción del sumario a la misma funcionaria que instruyó la investigación administrativa. Sostuvo que se le imputó la violación de normas de ética en la función pública por la presentación a un concurso organizado por la BB sin previa autorización, de un proyecto en el que trabajó como funcionario de la ANP; empero el visto bueno para dicha presentación, lo obtuvo del Presidente de la ANP, Dr. CC, lo que fue reconocido por este. Postuló la falta de una regla de derecho que establezca la solemnidad para obtener la autorización de marras, y menos aún el reproche del quebrantamiento de normas inexistentes. Detalló los aspectos de la presentación del proyecto, y recordó que en ningún momento manifestó haber trabajado solo, sino que lo enmarcó dentro de una licitación pública, aseverando que había actuado como profesional dentro de la Administración Pública. Alegó la aplicabilidad de la regla del acto propio, en tanto la Administración colocó en el cartel frente a la obra, “Dirección y proyecto de obra: Arq. AA”, según doctrina que citó. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 21 la Administración Nacional de Puertos contraviniendo la demanda incoada. Negó que la enjuiciada vulnerara el principio del debido proceso, y afirmó que la investigación administrativa fue dispuesta al tomar conocimiento de una publicación en la Revista de la BB de inmuebles postulados al “Concurso de Obra realizada 2021” de las Pasarelas para Pasajeros del Puerto de Colonia señalando como autor al actor, siendo que tal obra era fruto del llamado a Licitación Pública N o. 17.406 y habiendo realizado el proyecto ejecutivo el estudio de arquitectura DD. Sostuvo que no se tenían elementos al momento de ordenar la investigación administrativa, para ordenar un sumario con la individualización concreta de una persona, además del desconocimiento de los hechos. Rechazó la existencia de un sumario encubierto, habiéndose recabado prueba suficiente para determinar que hubo un hecho irregular y su responsable al finalizar la instrucción, y sugiriendo decretar un sumario administrativo al actor; instruido este, se con firió vista de las actuaciones, solicitó prórrogas el accionante y presentó descargos sin haber ofrecido pruebas, por lo que no se vulneraron las garantías del debido procedimiento ni el derecho de defensa. Adujo que, entre el dictado de la resolución que dispuso el sumario y la que aplicó la sanción transcurrieron dos meses y veinte días, por lo que no eran ciertas las afirmaciones del actor. Señaló que no revestía ilegitimidad el hecho que la misma persona que instruyó la investigación administrativa, fuera la instructora sumariante, conforme a jurisprudencia que citó. Negó que el Presidente de la ANP lo autorizara a presentarse, sino que remitió al actor a una formalización interna que este no hizo. Agregó que, de la prueba recabada, surgía la conducta inapropiada, en tanto el actor se adueñó de una obra que no era de su exclusiva autoría pretendiendo ganar el concurso y obtener réditos para sí. Concluyó que la Administración brindó las garantías del debido proceso y dispuso una sanción razonable, siendo el acto válido. En suma, solicitó se desestimara la demanda. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra agregada entre fs. 30 y 71. IV) Alegaron las partes en el plazo común: la demandada a fs. 74 y ss., y la actora a fs. 77 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen No. 147/2025 que obra a fs. 82 a 85, aconsejando confirmar el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vi gentes dos sistemas contencioso-anulatorio aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto Ley No. 15.524, Ley No. 15.869, 20.010 y 20.212 en tanto este proceso se promovió el 16.02.2024 contra un acto administrativo notificado el 29.04.2023. II) Control formal del accionamiento. Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución N o. 226/4.167 de fecha 28 de abril de 2023, dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Puertos, que dispuso sancionarlo con una suspensión de 10 días (fs. 103 A.A.). Contra el acto encausado, notificado al funcionario con fecha 29 de abril de 2023 (fs. 106 A.A.), interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y anulación (el día 9 de mayo del mismo año - fs. 124 y 125 A.A.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 25 de noviembre de 2023. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el 16 de febrero de 2024 - nota de cargo fs. 15). III) La decisión del Tribunal. El Tribunal, en decisión adoptada por mayoría y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. IV) Emerge de los antecedentes allegados al proceso que el 19 de diciembre de 2022 el Departamento de Proyectos y Obras, mediante nota dirigida a la Gerencia General de ANP, informó que, sin el otorgamiento de autorización, se había presentado una obra portuaria -cuyo anteproyecto fuera confeccionado en el ámbito de ese departamento - ante la BB para participar en el “Concurso de Obra Realizada” (fs. 2 de los A.A.). Por Resolución No. 593/22 del 20 de diciembre de 2022 , dictada por la Gerencia General de ANP, se dispuso la realización de una investigación administrativa a fin de “determinar la existencia de irregularidades relativas a los acontecimientos detallados en los Considerandos precedentes, así como la existencia o no de responsabilidad funcional” (fs. 3 de los A.A.). Con fecha 23 de diciembre de 2022, se tomó declaración al actor, Arq. AA y al Presidente de la ANP, Dr. CC (fs. 11 y 21 respectivamente de los A.A.), el día 26 del mismo mes y año, lo hizo el Ing. EE (fs. 21 vto., y 22 de los A.A.), el 28 del mismo mes y año, depusieron la Arq. FF y el Arq. GG (fs. 40 vto. a 41, y 42 a 43 respectivamente , de los A.A.); y el 29 de diciembre de 2022 los Arquitectos HH y II (fs. 43 vto. a 45, y 45 vto., a 47 respectivamente, de los A.A.). Se solicitó a la BB los recaudos presentados para el concurso de marras (fs. 47 vta. de los A.A.) los que fueron agregados de fs. 50 a 64, así como las bases del concurso de fs. 65 a 70 vto., de los antecedentes administrativos. Por Informe No. 19/2023, de fecha 7 de febrero de 2023, la instructora Dra. JJ, advirtió irregularidad en el proceder del actor y sugirió instruir un sumario administrativo al mismo (fs. 5 a 9 de los A.A.). Por Resolución No. 63/2023, del 8 de febrero de 2023, dictada por la Gerencia General de ANP se dispuso la instrucción de sumario administrativo al Arq. AA, a fin de determinar si la conducta del funcionario encuadra en falta administrativa pasible de sanción (fs. 75 de los A.A.), siendo notificado este el día 10 del mismo mes y año (fs. 77 de los A.A.). Por Actuación N o. 7 de fecha 10 de febrero de 2023, la instructora Dra. JJ, expuso que “… se entiende que la conducta del Arq. AA encuadra en la Sección II del Reglamento de Disciplina Capítulo VIII “Faltas Contra el Ordenamiento Jurídico Administrativo del Organismo”, artículo 56…” con la circunstancia atenuante prevista en el art. 13 literales B) y F), en tanto el funcionario colaboró prontamente brindando toda la documentación que se le requirió (fs. 80 de los A.A.). Se confirió vista al actor (fs. 81 de los A.A.), quien la evacuó en los términos de fs. 82 vto., a 88 de los A.A. Por informe de la Sub Gerencia Área Jurídico Notarial de fecha 21 de marzo de 2023, la Dra. KK, compartió el informe de la instructora sumariante y concluyó que el actor cometió la falta prevista en el Art. 56 del Reglamento de Disciplina de la ANP que prevé como sanción una suspensión de 1 a 30 días (fs. 91 y 92 de los A.A.). Finalmente, se dictó el acto impugnado (fs. 103 de los A.A.). V) Por un lado, el actor fundó la procedencia de la anulación del acto impugnado por la desviación del procedimiento, la violación del principio de imparcialidad, y por la existencia de un sumario encubierto, vulnerando las garantías de defensa. Por otro, adujo la inexistencia de falta administrativa. No se comparte su temperamento. V.1) En primer lugar, el actor señaló defectos formales del procedimiento, puntualmente: la existencia de un sumario encubierto, su escueta duración; y la vulneración al principio de imparcialidad, al designarse en la investigación administrativa y en el sumario a la misma instructora. Respecto a la desviación de procedimiento, es de verse que la Sección III de las Normas Generales de Actuación Administrativa y Regulación del Procedimiento de la ANP para los Sumarios e Investigaciones Administrativas (fs. 107 y 108, documentación en carpeta rosada, en 116 fs.), dispone las diferencias entre la investigación administrativa y el sumario, entendido el primero como “ … el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la existencia de actos o hechos irregulares o ilícitos dentro del servicio o que lo afecten directamente aun siendo extraños a él, y a la individualización de los responsables” (art. 169), y el segundo como “… el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la responsabilidad de los funcionarios imputados de la comisión de falta administrativa (artículo 155) y a su esclarecimiento” (art. 170). Asimismo, no puede olvidarse la expresa previsión de la parte final del art. 171 del mismo cuerpo normativo (reiterado en el art. 184 del Decreto No. 500/991), en tanto prescribe, con carácter general, que: “Las actuaciones cumplidas (en la investigación administrativa) se considerarán incorporadas al sumario, el que se continuará sustanciando en los mismos autos. Si la individualización ocurriere al finalizar la instrucción, será suficiente dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 200 a 208 de la presente Reglamentación” (fs. 108 ibidem) (el destacado no luce en el original). Y los referidos artículos 200 a 208 , bajo el Titulo IV Del trámite posterior a la instrucción (véanse fs. 113 a 115 ibidem), detallan los acciones a seguir una vez finalizada aquélla, las que en el caso fueron cumplidas por la Administración, a saber: se otorgó vista de las actuaciones al actor (fs. 81 de los A.A.), este formuló sus descargos (fs. 82 vta., a 88 de los A.A.) y no se diligenció prueba en tanto esta no fue ofrecida, y se produjo informe del Departamento Jurídico (fs. 91 y 92 de los A.A.). Sobre el punto ha manifestado el Cuerpo reiteradamente, entre otras en la Sentencia N o. 275/2022 que: “ La investigación administrativa y el sumario tienen objetos y propósitos distintos. El objeto de la investigación administrativa es, como enseña CAJARVILLE, comprobar la existencia de hechos o actos irregulares e individualizar a los responsables; si de la misma surgieran motivos suficientes para imputar razonablemente a un funcionario la comisión de una falta administrativa se dispondrá de un sumario administrativo, que es el procedimiento tendiente a comprobar la comisión de la falta y determinar la responsabilidad del imputado (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo en Procedimiento Administrativo, IDEA, Mont. 1997 p. 66)”. En la especie, al advertirse la situación irregular, la Administración no contaba con los elementos suficientes para imputar una falta concreta ni menos atribuirla al hoy actor, por lo que no podía disponer la realización de un sumario administrativo. Fue por ello que dispuso la investigación administrativa, cuyo objeto fue determinar o comprobar la existencia de irregularidades, en la publicación de marras y en los términos denunciados por el Departamento de Proyectos y Obras, así como la existencia o no de responsabilidad funcional (fs. 3 de los A.A.). Así, la prueba diligenciada en la investigación administrativa estuvo dirigida a acreditar cuáles fueron los recaudos presentados por el accionante ante la BB, quiénes fueron los autores del proyecto presentado, y si el accionante solicitó o no autorización para presentar el proyecto. Por ende, si el actor tenía algún reparo con relación a las declaraciones vertidas en la investigación, debió exponerlo allí, al evacuar la vista, solicitando el diligenciamiento de la prueba nuevamente para poder controlarla junto a su letrado patrocinant e y poder efectuar las preguntas, repreguntas o aclaraciones que estimara convenientes. Es claro, entonces, que su omisión no puede pesar sobre un procedimiento disciplinario regular, ajustado a derecho, en el que la incorporación de los elementos recabados en la etapa de investigación al sumario era un acto debido. En consecuencia, de la secuencia procedimental reseñada surge que el funcionario gozó de oportunidades para ejercer su defensa y proponer prueba, por lo que no se comparte el agravio relacionado con la mengua de garantías. En otro orden, no es cierta la afirmación del accionante que señaló que el sumario duró dos días. Conforme se detalló en el Considerando de este pronunciamiento, dedicado a los antecedentes administrativos, por Resolución No. 63/2023 del 8 de febrero de 2023 , se dispuso la instrucción del sumario (fs. 75 de los A.A.), se notificó ésta el día 10 del mismo mes y año (fs. 77 de los A.A.) y en la misma fecha produjo informe la instructora sumariante (fs. 80 de los A.A.); se confirió vista de las actuaciones el 13 de febrero de 2023 (fs. 81 de los A.A.), siendo evacuada por el actor; recayó informe de la Di visión Jurídica (fs. 91 y 92 de los A.A.), y con fecha 28 de abril de 2023 se resolvió la sanción de autos (fs. 103 de los A.A.). Por ende, el sumario insumió dos meses y veinte días, sin perjuicio que su duración, por sí sola, no es indicio de vulneración de sus garantías. Tampoco se aprecia la vulneración al principio de imparcialidad, al haberse designado en la investigación administrativa y en el sumario a la misma instructora. Al respecto el Tribunal ha manifestado: “ (…) cabe señalar que en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma jurídica alguna que prohíba que el instructor que practicó la investigación administrativa sea el mismo que lleve adelante la instrucción del sumario administrativo correspondiente. Per se, ello no implica de manera alguna que se viole el principio de imparcialidad y el deber de objetividad del funcionario instructor de ambas instancias (…)” ( Sentencia No. 1035/2017)” (Cfme. Sentencia No. 275/2022). Pues bien, en el proceso el actor, no ofreció medio probatorio alguno tendiente a demostrar la alegada parcialidad, extremo que tampoco surge materializado en las diversas actuaciones realizadas por la instructora y hace infundado al agravio. En tal sentido, no se aprecia apartamiento respecto a los aspectos formales esgrimidos por el accionante y no existió vulneración alguna a los principios alegados. De modo que los agravios no son de recibo. V.2) A igual conclusión se llega respecto del agravio que refiere a la inexistencia de falta administrativa. Y ello es así porque de las sendas actuaciones referidas en el capítulo de los antecedentes de este proceso, surge el proceder del actor que derivó en la falta cometida. En ese sentido, emerge del informe, actuación N o. 7, de fecha 10 de febrero de 2023 de la instructora sumariante que el actor: “ Se postuló con fecha 23/08/2021 al Concurso de Obra Realizada 2021 (COR2021) organizado por la BB, sin haber formalizado una solicitud de autorización ante ANP. Para su postulación presentó información y documentación a la que tiene acceso por razones de servicio, sin pedir autorización para su uso con fines ajenos a los de la Administración. Declaró ante la BB ser el único autor de la obra con la que se postuló, surgiendo acreditado que fue una obra colectiva” (fs. 80 de los A.A.). Tal informe -actuación No. 7- fue recogido por el Resultando II de la enjuiciada (fs. 103 de los A.A.). No son hechos controvertidos, que el actor se postulara al referido concurso (fs. 50 vta. y 51 de los A.A.), que realizó declaración jurada de estar “debidamente autorizado para efectuar la presentación” (fs. 51 vta. de los A.A.), ni que la obra postulada “Pasarelas Fijas y Manga Móvil en los Muelles de Unión y Cabotaje en el Puerto de Colonia de Sacramento” bajo autoría de AA, fue publicada en la Revista de la BB I Año 2022 (fs. 133 de la misma). En cuanto a los actos reprochados al accionante AA, corresponde detenerse en los que surgen de la denuncia realizada por el Departamento Proyectos y Obras, así como los relatados por los testigos y por la documentación agregada. Ahora bien, no puede dejar de distinguirse hechos denunciados, hechos probados y calificación jurídica de ellos. Primero, corresponde distinguir entre los actos atribuidos al actor y denunciados, y la calificación jurídica de éstos. En efecto , lo que interesa a los efectos de considerar la legitimidad del obrar de la Administración, son los hechos (actos) y no las calificaciones de tales hechos que realicen denunciantes y testigos. De allí, que corresponde desentrañar de la denuncia y de los test imonios cuáles fueron tales actos , con independencia de cómo los rotulen denunciante y testigos. Segundo, recién después de tener identificados los actos denunciados, y buscar el respaldo de la prueba, se podrán cotejar con el modelo normativo para inferir si subsumen o no. De allí, lo que importa es cuales fueron los actos, de modo tal que sobre ell os se pueda hacer un razonamiento jurídico de subsunción al marco normativo. Tercero, los actos denunciados constituyen el motor de la investigación probatoria, pero ellos, en sí mismos, mal pueden ser el soporte de la decisión de la Administración. La decisión de la Administración debe basarse en los actos probados justificando las razones por las que los entiende ilustrados. En tal sentido, en búsqueda de la prueba de los actos atribuidos al Arq. AA, en la actuación administrativa se produjo prueba testimonial. De ella se releva un conjunto de testimonios que contribuyen a la reproducción de lo ocurrido. Así, los testimonios de CC, EE, FF, GG, HH y II, aportan relatos de hechos coincidentes atribuidos al Sr. AA. Véase. En cuanto a la solicitud de autorización para participar del concurso, el Dr. CC, entonces Presidente de la ANP, declaró: “En el mes de agosto de 2021 el Arq. AA a través de un mensaje de whatsapp me pide autorización para presentar la obra realizada de las pasarelas y mangas en un concurso de la BB, al cual le contesto textual: “Que hacés, yo no tengo problema, al contrario, un honor para ANP. Capaz tenés que formalizarlo no? A lo cual me contesta de que en caso de quedar seleccionado lo formalizaría. Desconozco lo que ocurrió luego de esta comunicación hasta la fecha” (fs. 21 de los A.A.). A su turno, el Arq. HH afirmó: “No tuvo autorización ni de la Jefatura ni de la Subjefatura del Departamento” (fs. 44 de los A.A.). En el mismo sentido, el Arq. II manifestó: “… no recibí en el ámbito de la Subgerencia del Área Infraestructuras ninguna solicitud ni petición al respecto” y agregó “No me consta que se haya presentado ninguna solicitud de autorización al Dpto. Proyectos y Obras, no hay ningún documento que avale que si se otorgó autorización (carta de servicio, expediente, nota)” (fs. 46 y vta. de los A.A.). Respecto a la autoría de la obra , interrogado el Ing. EE, si el actor trabajó individualmente o con otros arquitectos de la ANP; indicó: “En la etapa final de la redacción del Pliego de Condiciones y confección de los planos de anteproyecto trabajó de forma individual. Sobre los procesos evolutivos que tuvo el proyecto de pasarelas a lo largo del tiempo colaboró con otros técnicos que también participaron. Los resultados son un producto colectivo de los integrantes del Departamento, incluyendo sus Jefaturas.” y repreguntado si la obra fue autoría de AA o producto de una elaboración colectiva, respondió: “ A mi entender es producto de una elaboración colectiva y en el tiempo” (fs. 22 de los A.A.). Por su parte, el Arq. GG al ser interrogado en los mismos términos, indicó: “… es muy difícil que una obra elaborada desde la ANP se considere como autor único, la mayoría de los trabajos que salen de la ANP tienen un trabajo conjunto, y este caso es uno de ellos. Hay un pasado en todo esto, hay antecedentes.” (fs. 43 A.A.). Sobre el punto, el Arq. II señaló: “Los documentos presentados en el concurso no son los que formaron parte del pliego que elaboró AA. El nivel de definición de los documentos que él elaboró en forma individual y que están en el expediente No. 142256, no contaban con la definición de las fachadas y cortes que se presentan en el concurso como proyecto”; y preguntado si la obra fue autoría de AA o producto de una elaboración colectiva, señaló que: “Fue producto de una elaboración colectiva empleando las bases elaboradas por el arq. HH en el cual se establecieron las distintas etapas del desarrollo de las mangas, utilizando el lenguaje empleado por el diseño del primer puente y edificio distribuidor elaborado por los profesionales del Departamento de Proyectos y Obras.” (fs. 46 y vto. de los A.A.). En similar sentido, y en la etapa probatoria de este proceso, el Arq. HH fue interrogado si el funcionario AA fue el autor de las obras de pasarelas y mangas en el Puerto de Colonia, contestó: “La respuesta es no, todos estos trabajos han sido originales incluso antes de que el ingresara a la Universidad, desde el año 1991 está éste Depto trabajando en este tipo de instalaciones portuarias…” (fs. 66 vto. infolios). Finalmente, sobre la alegada aplicación de la teoría del acto propio, por haber colocado la Administración un cartel frente a la obra, consta glosado a fs. 30 vta., infolios el mismo consignando: “Área Infraestructura- Depto. De Proyectos y Obras. Dirección, proyecto y obra Arq. AA” y un acta de solicitud a fs. 31 infolios. Entiende el Tribunal que, tal extremo, no logra acreditar en forma fehaciente que fuera la hoy demandada quien lo colocara a modo de reconocimiento institucional; por el contrario , emergen reiterados testimonios que son contestes en aseverar que el contenido de dicho cartel fue de autoría del propio accionante. Así, los testigos propuestos como contraprueba a la prueba ofrecida por el actor respecto al cartel que nos ocupa (fs. 39 y 40 infolios), declararon respecto a quien dispone el contenido de los carteles de obra. En efecto, el Ing. EE al ser preguntado declaró: “Normalmente el Director de obra es quien diagrama e indica el contenido” (fs. 59 infolios); a su vez, el Arq. HH indicó: “Directamente es el que es designado Director de Obra por la jerarquía y él define el contenido de acuerdo a cada situación (…) El Director de Obra tiene que haber participado. El responsable de esa obra fue designado AA y es a él al que le corresponde señalar como fue y quien diseñó ese cartel.” (fs. 63 y 63 vto. infolios); y también el testigo, Arq. GG señaló: “Este cartel lo debería haber hecho el contratista LL y el contenido lo debe haber determinado la Dirección de Obra.” (fs. 69 infolios). En consecuencia, fue ampliamente acreditado que el actor no tramitó, ni menos obtuvo la pertinente y previa autorización a efectos de postular la obra de la ANP en el concurso de la BB, siendo tal obra propiedad de la Administración y no del profesional; también fue probado que la autoría de la obra fue un proceso colectivo de los profesionales que trabajan en la órbita de la autoridad portuaria habiendo sido designado el actor Director de obra, hecho que per se no le otorga la condición de autor de la misma; y que en tal carácter determinó el contenido del cartel pertinente. Así las cosas, las conductas del accionante fueron contrarias a los principios de actuación ética del funcionario público establecidos en la Ley No. 19.823. En tal sentido, el literal H) del artículo 9 de la citada ley prohíbe: “Utilizar, sin previa autorización, documentos, informes y otros datos, salvo que el ordenamiento jurídico permita su uso sin limitaciones”. A su vez , el artículo 13 de la misma norma, establece el deber de probidad con el que debe conducirse el funcionario público: “El funcionario público debe observar una conducta honesta, recta e íntegra y desechar todo provecho o ventaja de cualquier naturaleza, obtenido por sí o por interpuesta persona, para sí o para terceros, en el desempeño de su función, con preeminencia del interés público sobre cualquier otro. También debe evitar cualquier acción en el ejercicio de la función pública que exteriorice la apariencia de violar las normas de conducta en la función pública”. En la medida que dichas conductas constituyen una infracción a una disposición de carácter general (Ley No. 19.823), configuran una falta contra el ordenamiento jurídico administrativo del Organismo, conforme lo prescribe el art. 56 del Reglamento de Disciplina de la ANP, pasible de sanción (fs. 62 vta. carpeta en 116 fs.). En virtud de lo expuesto, no existiendo evidencia en autos de elementos que refieran a motivaciones extrañas al cumplimiento de las potestades de la Administración demandada, ni que se hubiere verificado una situación de desviación, abuso o exceso de poder , no corresponde que la Corporación revise la decisión arribada por ANP, la que no aparece como manifiestamente irrazonable. En definitiva, de lo que se viene de exponer fluye la decisión de confirmar el acto sometido a examen. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, en mayoría, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorario s de los abogados de la parte actora y demandada en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (d.), Dra. Klett, Dra. Rossi (r), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dr. William Corujo. DISCORDE: El Actor, Arq. AA presenta demanda anulatoria (fs. 2 -14 vto., infolios) atacando la Resolución de Directorio de ANP de fecha 28 de abril de 2023, la cual le fue notificada vía correo electrónico el 28 de marzo de 2023 , y de la que acusó recibo, por idéntica vía, el 29 de abril de tal año, según se cotejó en carpeta de antecedentes administrativos y luce referido en Informe de secretaría. La misma fue debidamente recurrida mediante recursos de Revocación y Anulación. Antecedentes: La Resolución atacada impone al accionante una sanción de diez días por la comisión de falta administrativa que debe ser sancionado, justificando la Gerencia General, a tal falta, como “grave”. La sanción, sin goce de sueldo, se le impone al actor como corolario por haberse postulado individualmente al “Concurso de Obra Realizada 2021”, organizado por la BB, presentando como una obra, originalmente de autoría colectiva de varios funcionarios de ANP, sin formalización de solicitud de autorización ante el Servicio Descentralizado, así como haber presentado para su postulación, información y documentación a la que tiene acceso por razones de servicio, sin solicitar autorización para su uso con fines ajenos a los de la Administración. Por tal motivo, el Gerente General del Área Infraestructuras elevó carta el día 19 de diciembre de 2022 (fs. 2, carpeta de antecedentes administrativos en 139 fs., color verde), informando que: “En virtud de no tener conocimiento respecto al otorgamiento de autorización superior para la presentación de una obra portuaria -cuyo anteproyecto fuera confeccionado en el ámbito del Departamento Proyectos y Obras - ante la BB para participar en el “Concurso de Obra realizada”, se eleva a conocimiento y consulta sobre las circunstancias comunicadas”. Por Resolución de Gerencia General de ANP N° 593/2022 , de 20 de diciembre de 2022 (fs., 3 carpeta de antecedentes administrativos en 139 fs., color verde) se dispuso la realización de una investigación administrativa. La misma finalizó con el Informe No. 19/2023, de 7 de febrero de 2023 (fs. 5 a 9 de carpeta de antecedentes administrativos en 139 fs., color verde). El mismo sugiere instruir un sumario administrativo, al actor, el que se ordenó por Resolución de Gerencia General de ANP N o. 63/2023 (fs. 75 - 76, carpeta de antecedentes administrativos en 139 fs., color verde). Esto derivó en la Resolución impetrada, al imponerse la sanción. Agravios: La parte actora finca sus agravios en que el acto resulta inválido por lo siguiente: - Desviación del procedimiento administrativo que derivó en el dictado del acto sancionatorio, al disponerse una investigación administrativa cuando, de antemano, se tenía al actor individualizado y se le pretendía llamar a responsabilidad disciplinaria. Entiende que, en lugar de disponer un sumario , se ordenó una investigación administrativa en la que se colectó toda la prueba, sin instrucción alguna, sin las garantías del debido proceso, siendo la funcionaria instructora, la misma que intervino en el sumario, reiterándose, en este último, las conclusiones arribadas en la investigación. Al recabarse toda la prueba , de espaldas al imputado, principal interesado, entiende que se violó el principio de publicidad interna del procedimiento disciplinario. De este modo , el sumario duró menos de dos días por estar vacío de su etapa de instrucción, en tanto todo se realizó en la investigación administrativa. Manifiesta que el acto que decidió el inicio del sumario, la Resolución No. 63/2023, incurrió en prejuzgamiento, haciendo caudal de las conclusiones arribadas en la investigación administrativa. El actor no contó en la investigación administrativa con el derecho a controlar el diligenciamiento de prueba que existe en el marco de un sumario. La imputación de la falta debió hacerse mediante sumario administrativo. Refiere a Sentencia No. 133/2021, de este Tribunal, en cuanto a que el conferimiento de vista no sanea la prueba irregularmente obtenida. - Violación del principio de imparcialidad, precisamente, por encomendar la instrucción del sumario a la misma funcionaria que instruyó la investigación administrativa. Entiende que la misma prejuzgó en tanto concluyó en forma terminante en la responsabili dad del actor, comprometiendo la imparcialidad de la funcionaria. - La conducta que se le imputa no constituye falta administrativa, razón por la cual el acto adolece de un vicio en sus motivos. Explica que la autorización para la presentación del proyecto en el concurso en cuestión la obtuvo del propio Presidente de la ANP, el Dr. CC, recogida en el informe de la investigación administrativa (obrante de fs., 5 a 9 de carpeta de antecedentes administrativos en 139 fs., color verde), sin existir regla de Derecho que imponga la canalización de la autorización por un carril formal. Esgrime que en la presentación de la obra realizada en la postulación al concurso jamás manifestó haber trabajado solo, siendo que los otros Arquitectos participantes sólo lo hicieron en el armado del pliego de licitación, habiendo ejecutado la obra en solitario, sin colaboración, siendo el autor intelectual de dicha obra, en lo que a diseño de proyecto y encargado de dirección refiere, habiendo esto trascendido públicamente. Defiende no haber sacado información de los planos ya que la misma no era información privada de ANP, dado que estuvo publicada en banners en Terminal de Colonia, así como en artículos en revistas. Se funda en los actos propios de la Administración, la que colocó al frente de la obra carteles consignando: “Dirección y proyecto de obra: Arq. AA”. El accionar contradictorio de la Administración, así, en aplicación de la regla del venire, hacen que no merezca la protección del Derecho. Como se sostuvo en la Sentencia No. 148 de 2019: “(…) El art. 174 del D 500/991 al referirse a “todo funcionario” no está abarcando al sumariado. Sostener lo contrario implicaría contravenir los arts. 7, 20 y 72 de la Constitución de la República y el Pacto de San José de Costa Rica: Cf. J. Arias, M. Larrea y C. Siqueira, en “Los sumarios no son secretos (...)”, op. cit., p. 175 y ss.; y Augusto Durán Martínez, en “El Secreto de las Actuaciones No Alcanza al Sumariado”, op. cit., p. 750). 5º) No se debe olvidar que en el caso está en juego el principio del deb ido proceso, de máximo valor y fuerza puesto que es inherente a la persona humana. Su respeto no interesa solamente a su titular, sino que también es de interés general (Cf. Augusto Durán Martínez, en “El Secreto de las Actuaciones No Alcanza al Sumariado”, op. cit., p. 755). 6º) El artículo 168 del Decreto No. 500/991 efectúa una remisión al Libro I del decreto 500/991, que torna aplicable el art. 71 del citado cuerpo normativo. Este último artículo dispone expresamente que “Los interesados tienen derecho a controlar la producción de la prueba (...)”. Desde el mismo momento de la denuncia contra el actor, éste estaba individualizado. Así surge de fs. 3 de los A.A., donde se expresa que mediante una carta de servicio 9004/2022 se puso en conocimiento de la Gerencia General que era la revista de diciembre de 274 de dicho colegiado, previo a que- en pocos meses - se realice la tradicional exposición pública en la página 133 exhibe la pasarela para pasajeras del puerto de Colonia señalando como autor al arquitecto AA, y que tanto el Departamento de Proyectos y Obras como la Gerencia del Area Infraestructuras DESCONOCIAN la postulación de la obra y del propio Arquitecto AA. Que los hechos constituyen irregularidades. El responsable estaba plenamente identificado por lo que solo correspondía instruir un sumario para que pudiera controlar la prueba de cargo, ejercer su derecho a defensa técnica, evacuar la vista previa a que el Órgano superior se pronunciara a si lo sancionaría o no. Ni siquiera se le informó de su derecho a concurrir a declarar asistido de defensa técnica (fs. 11 de los A.A.). Ya desde la resolución que ordenaba instruir la investigación era una desviación de procedimiento para retacear las garantías constitucionales al actor, ya desde la primera declaración testimonial a fs. 40 vto.-41 y a fs. 42. Se le reprocha que figuraba como único autor el actor no caben dudas que se trata de un sumario encubierto. A fs . 75 de los A.A., se dispuso instruir un sumario expresando en Resultando y Considerando que se apoyaban en los “medios probatorios recabados”, en todo caso habrá querido decir recolectados a espaldas de la defensa que incorporó sin pudor al sumario señalando al actor indi cando que no tenían conocimiento de autorización para la presentación de dicha obra portuaria”. Del mismo modo , se pronunció el Colegiado en la Sentencia No. 133/2021: “En consecuencia, el Tribunal entiende que en el caso se ha tramitado un sumario encubierto que culmina con una sanción impuesta a la actora, no observando la Administración en su proceder las garantías del debido proceso, lesionando así derecho s fundamentales del administrado. Resulta trasladable al caso lo que el Tribunal sostuvo en Sentencia No. 173/2019: “ha de señalarse que el concepto de “investigación administrativa” se encuentr a dispuesto en el artículo 182 del Decreto 500/1991 el cual establece que: “La investigación administrativa es el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la existencia de actos y hechos irregulares o ilícitos dentro del servicio o que lo afecten directamente aun siendo extraños a él, y a la individualización de los responsables”. En función de dicha norma, la Corporación siguiendo a la doctrina más recibida, ha interpretado que -de principio - en la etapa denominada “investigación administrativa” no se encuentra individualizado funcionario alguno al que se le impute la comisión de una falta administrativa. Por el contrario, el objeto de la misma será el de individualizar las presuntas irregularidades y los presuntos responsables. En consecuencia, corresponde anotar que esta etapa es un procedimiento instruido por la Administración en forma unilateral, en el que no existe ningún funcionario en calidad de indagado, por lo que no corresponde su participación, pues hasta ese momento no se ha individualizado al presunto responsable de una falta administrativa (Cfme. Sentencia No. 1035/2017). Es recién al finalizar esta etapa que se identifica a los presuntos responsables, y entonces se inicia la fase del sumario administrativo, en la cual el funcionario sumariado, a quien se le atribuye la comisión de una falta administrativa, podrá controlar el diligenciamiento de los medios de prueba y ejercer las demás facultades integrantes del derecho al debido proceso. Ahora bien; lo dicho anteriormente, no resulta aplicable y deviene ilegítimo en los casos en que no se cumplan los extremos antes señalados y en su lugar, la investigación administrativa se encuentre dirigida claramente contra una persona individualizada y sospechada. En efecto, en virtud de los principios constitucionales, el Pacto de San José de Costa Rica y demás Tratados ratificados por nuestro país, el sujeto contra quien se inicie una investigación administrativa podrá participar desde el inicio del procedimiento administrativo, controlando la prueba que se diligencie por el instructor, asistir a todas las medidas no reservadas o cautelares (justamente para que no se frustren) y luego de cumplidas, que las mismas le sean notificadas. Asimismo, el argumento alegado por la demandada, respecto de que se otorgó vista de las actuaciones a la sumariada el día 4 de octubre de 2017 (fs. 549 de los A.A.), no subsana las irregularidades señaladas, en efecto, la Administración ya había diligenciado la prueba en base a la que se determinó la responsabilidad de la Cra. MM, sin permitirle efectuar control alguno”. En este caso la individualización e imputación de la presunta responsable ya estaba determinada, de modo que mal puede hablarse de una investigación administrativa, cuando en los hechos, estaba instaurado un sumario propiamente dicho. Desde los múltiples a gravios la Defensa expresó: “desde el punto de vista del procedimiento en relación a las conclusiones a las que habría arribado previo a disponerse el sumario administrativo de autos, no se me confirió vista de forma de ser oída y, en consecuencia, resolver en relación a mi situación” Tampoco se le confirió vista para ejercer su derecho a defensa, ni siquiera se le informó que era una investigación administrativa; y explicitando la violación a su derecho de defensa expresó: “...una vez que hubiera podido ejercitar mi derecho de Defensa”. “La suscrita está convencida de que la violación de mi derecho de defensa no fue una cuestión inadvertida sino por el contrario buscado por la propia Administración para que el proceso se iniciara sí o sí. Así, esta Corporación en Sentencia No. 316/2016 , expresó: “Si en forma desviada se emplea el expediente de una investigación administrativa para sustanciar un verdadero proceso disciplinario” -como ocurrió en este caso- “la garantía de la defensa se ve burlada”. En suma, es preciso tener presente que: 1. En general, cuando en una investigación administrativa, una persona está identificada o es la única sospechosa por una falta, nos encontramos en presencia de un sumario encubierto, por lo que para otorgarle las ga rantías del debido proceso, la Administración estará obligada a: a) intimarle abogado defensor, constituir domicilio y notificarla de la investigación; b) notificarla de todas y cada una de las medidas instructorias que se llevarán a cabo -salvo las que p uedan frustrarse. Le deberán comunicar día y hora en que se realizarán para que pueda participar de ellas; c) ofrecerle oportunidad de controlar la prueba que se diligencia; d) ofrecer y producir medios probatorios; y, concluida la misma y antes de elevar el informe al Jerarca, e) darle vista. Por lo expuesto, a mi juicio, se ha incurrido en una desviación de procedimiento que disminuyó las garantías del actor y corresponde anular la decisión impugnada.