Sentencia Definitiva N° 48/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de febrero de 2026 No. 48 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 573/2023). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor AA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución s/n, de fecha 21 de abril de 2023 dictada por el Ministerio del Interior (MI) en ejercicio de atribuciones delegadas, que dispuso destituir al actor por la causal de ineptitud en el ejercicio del cargo prevista por el literal a) artículo 33 del Decreto No. 1/016 de 4 de enero de 2016 (fs. 170 vto. a 173 vto. de los A.A.). II) Comparece el actor entablando demanda de nulidad contra la resolución referida (fs. 2 a 17 infolios). En resumidos términos, se agravió por la excesiva e ilegítima duración del procedimiento disciplinario, en tanto insumió una duración de 4 años, 3 meses y 19 días, excediendo cualquier parámetro de razonabilidad al no tratarse de un caso de especial complejidad y sin que la actitud del actor fuera obstructiva. Recordó que siquiera se le diligenció prueba de descargo, la cual fue expresamente rechazada al ejercer su defensa; y sostuvo que la demora en la culminación del procedimiento era imputable exclusivamente a la Administración. Afirmó que la conducta señalada como contraria a derecho no lo fue, al no consumir ninguna sustancia prohibida por la ley al momento en que ocurrieron los hechos. Postuló que, ante una prueba en sangre positiva a la sustancia de marihuana, reconoció haberla consumido en su tiempo libre, adquiriéndola en farmacia y estando registrado como consumidor en la IRCCA, por lo que el consumo recreativo de tal sustancia y fue ra del horario laboral no estaba prohibido a los policías cuando ocurrió el evento reprochado. Consideró que la Ley No. 19.315 en su artículo 37 literal b) prohibía el consumo de sustancias ilícitas, pero que la marihuana legal no lo era, dado que había sido legalizada por la Ley No. 19.172, siendo necesaria una modificación del referido precepto legal, introducida por la Ley No. 19.889; por lo que al haber ocurrido el hecho endilgado en diciembre de 2018, antes de la entrada en vigencia d e la Ley No. 19.889, la marihuana no era una sustancia ilícita a efectos de la Ley Orgánica Policial. Agregó que se violó la regla de derecho al calificar la falta como “muy grave” cuando la ley la calificaba como “grave”; ello en tanto la falta que se le imputó estaba calificada como grave por el artículo 123 de la Ley No. 18.362 cuando ocurrieron los hechos imputados, y la Administración se basó en normas infralegales que carecen de fuerza para modificar lo previsto por la disposición legal aplicable; y con la entrada en vigor de la Ley No. 19.889 fue que se calificó la falta de carácter muy grave, por lo que se partió de una premisa falsa. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho (fs. 21 a 26 infolios). Controvirtió la duración excesiva del procedimiento remitiéndose a los antecedentes administrativos que denotan que se brindaron todas la garantías del debido proceso: citó el Considerando X) de la Resolución impugnada por el que “ en reiteradas oportunidades el sumariado formuló descargos del mismo tenor, en respuestas de los sucesivos informes de la Instructora Sumariante como los propios de la Asesoría Letrada de la Unidad” y recordó que el actor interpuso recursos administrativos contra las resoluciones que establecían las ampliaciones de las actuaciones. Entendió que la conducta del actor fue contraria a derecho, en tanto con el consumo de marihuana infringió lo dispuesto por el artículo 37 literal b) de la Ley No. 19.315. Rechazó que se desconocieron los principios de atipicidad e irretroactividad y alegó que la conducta del accionante, reconocida por este, violó los deberes inherentes de su cargo. Citó jurisprudencia al respecto y solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 6672/2023 (fs. 28 infolios) se abrió a prueba por el plazo de 10 días , agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos en 254 fojas. V) Diligenciada que fuera la prueba, por Decreto No. 6863/2024 se dio plazo a las partes para alegar (fs. 65 infolios), haciendo la parte demandada y la parte actora por su orden (fs. 67 a 71 vto. y fs. 73 a 84 infolios, respectivamente). VI) Por Decreto No. 127/2025 (fs. 86 infolios) se pasaron los autos en vista a la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo quien se pronunció mediante el Dictamen No. 191/2025, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 87 a 92 vto. infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 27 de abril de 2023 (fs. 178 de los A.A.) , quien lo resistió el 3 de mayo de 2023 mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 190 a 190 vto. de los A.A.). Habiendo transcurrido 150 días desde la interposición del recurso, al 30 de setiembre de 2023 operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 30 de octubre de 2023 (nota de cargo fs. 18 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución s/n, de fecha 21 de abril de 2023 dictada por el M inisterio del Interior en uso de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo (fs. 170 vto. a 173 vto. de los A.A.), que resolvió destituir al actor por la causal de ineptitud en el ejercicio del cargo prevista por el literal a) artículo 33 del Decreto No. 01/016. III) Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos. El día 28 de diciembre de 2018 el Dr. BB, Director de la División de Investigación e Inteligencia Aduanera, envió mail a la Secretaría General Montevideo dirigido a la Dra. CC, en el cual se informa que el día 25 de diciembre de 2018, se recibió una llamada telefónica del Agte. AA en comisión en la unidad ejecutora de la DNA del MEF, dando cuenta de que mediante hurto en su hogar le había sido sustraída su arma de reglamento, los cargadores, el chaleco antibalas y otras pertenencias en su hogar, hecho que además denunció ante la Seccional 27 de El Pinar. Asimismo, se informa que luego de los trámites de estilo, el Sub Crio. DD de la Seccional 27° hizo saber al actor que el día 27 de diciembre de 2018 debería concurrir a la DGRTID para tomarle examen de orina y analizar el posible consumo de sustancias prohibidas (fs. 4 y vto. de los A.A.). Con fecha 27 de diciembre de 2018, se labró un acta de toma de muestra que dio como resultado “POSITIVO” al consumo de marihuana y/o metabolitos, dejándose asentada la siguiente observación: “No soy un consumidor activo, no consideré que un consumo ocasional fuera a poner en riesgo mi trabajo, el sustento de mi familia” (fs. 5 de los A.A.). Con fecha 2 de enero de 2019 , se le dispone la realización de un sumario administrativo (fs. 5 vto. a 6 de los A.A.), acto del que se le notifica con fecha 14 de enero de 2019 (fs. 9 vto. de los A.A.). El 18 de enero de 2019, se amplió el objeto del sumario, abarcando además del consumo de marihuana la circunstancia de que “habría sido despojado del arma de reglamento” (fs. 15 a 15 vto. de los A.A.), notificando al sumariado de ello con fecha 25 de enero de 2019 (fs. 16 vto. de los A.A.). El 8 de marzo de 2019, se le labra acta con la asistencia letrada del Dr. EE, declarando el sumariado que: “El tema del consumo, yo traté de tomar los recaudos el tema funcional mío (sic), el hecho de registrarme en el I.R.C.C.A., nunca concurrí a mi trabajo bajo los efectos de la sustancia, tomando los recaudos de los tiempos, buscaba los días libres, mis tareas son mayormente administrativas y operativas aduaneras, no función ejecutiva, no porto uniforme, el porte del arma por mi estado policial, no pensaba tampoco que afectara la imagen de la función de policía, mi consumo fue aislado, en situación de esparcimiento, algunas fiestas con amigos, además estoy inscripto en el IRCCA fecha previa al examen toxicológico (sic), no me considero un consumidor problemático, en el caso que se quiera probar lo contrario estoy dispuesto a realizar una pericia psicológica o algún examen (con) un equipo multidisciplinario en sanidad policial. Yo cuando empecé a consumir, tomé los recaudos correspondientes, para hacerlo en la vía legal, obteniendo la sustancia lícitamente y estar en el marco de la ley, no creyendo que generara un problema, evitando (que) el consumo afectara a las tareas de mi trabajo” , aclarando luego que obtiene la sustancia “A través de las farmacias habilitadas, ya que estoy inscripto en IRCCA” (fs. 42 a 43, A.A.). El 22 de marzo de 2019, el instructor sumariante elaboró un informe circunstanciado en el cual concluyó que existían elementos suficientes para atribuirle responsabilidad al sumariado por el consumo de marihuana, en atención a la prohibición establecida p or el artículo 37 literal b) de la Ley No. 19.315. Por otro lado, indicó que “ no resultó probado si extremó las medidas de cuidado con sus implementos policiales (…) ” (fs. 47 vto. a 49, de los A.A.). El 27 de marzo de 2019 se le otorgó vista (fs. 50 de los A.A.), la que no evacuó. El 28 de mayo de 2019 la Asesoría Letrada de la Jefatura de Policía de Montevideo emitió un informe letrado en el cual concluyó que “(…) surgió probado que el sumariado incurrió en muy grave falta administrativa establecida en el art. 37 literal b) FALTA MUY GRAVE de la Ley Orgánica Policial Nro. 19.315, en cuanto al Capítulo de Prohibiciones del personal policial señalándose la especi al prohibición del consumo de ‘sustancias ilícitas’, enmarcando su conducta en la falta disciplinaria prevista en el art. 21 C) del Decreto 01/016 de fecha 4 de enero de 2016 (Reglamento General de Disciplina de la Policía Nacional). De lo explicitado, a juicio de la firmante, salvo mejor opinión del Jerarca, se entiende que se configuró en autos, la causal de cesantía prevista en el art. 33 literal a) Ineptitud en el ejercicio del cargo (…)” (fs. 53 vto. a 55, A.A.). El 5 de julio de 2019 se le otorgó vista (fs. 57 de los A.A.), la cual evacuó presentando descargos y solicitando el diligenciamiento de pruebas (fs. 58 vto. a 72 de los A.A.). El 16 de setiembre de 2019 volvió a expedirse la Asesoría Letrada de la Jefatura de Policía de Montevideo, la que aconsejó desestimar los descargos y la prueba ofrecida por el sumariado (fs. 74 vto. a 76 vto., de los A.A.). Con fecha 11 de noviembre de 2019, el Jefe de Policía de Montevideo dictó resolución desestimando la prueba solicitada por el sumariado (fs. 79 a 79 vto., de los A.A.), acto que le fue notificado al sumariado el 13 de noviembre de 2019 (fs. 80 vto., de los A.A.). A la denegatoria de probanzas el sumariado presentó un escrito de evacuación de vista (fs. 82 a 86 de los A.A.) y el 17 de febrero de 2020 se expidió la Asesoría Letrada de la Jefatura de Policía de Montevideo, señalando que no se encontraba mérito para mo dificar lo oportunamente dictaminado (fs. 88 a 89 de los A.A.). El 10 de noviembre de 2020, se notificó al sumariado de una nueva vista (fs. 95 vto. de los A.A.), la que evacuó presentando descargos (fs. 96 a 101, de los A.A.). El 10 de enero de 2021, el Encargado de la Jefatura de Policía de Montevideo elevó las actuaciones al Ministerio del Interior entendiendo que procedía disponer la cesantía del sumariado (fs. 105, de los A.A.). El 12 de julio de 2021 dictaminó el Sector Disciplinario del Departamento de Asesoría Jurídica, consignándose que “Atento a los elementos reseñados y no obstante las Conclusiones arribadas por la Instrucción e Informe letrado, teniendo en cuenta que no surge de obrados el Resultado del Análisis realizado por el Laboratorio Analítico de Muestras-División Dopaje de la S ecretaría Nacional de Deporte Centro Médico Deportivo-División-Dopaje, Acta de Apertura de Segunda Muestra e Informe del Departamento de Labo ratorio Precursores y Productos Químicos de la Dirección General de Represión al Tráfico Ilícito de Drogadas. Previo a continuar con los trámites pertinentes, correspondería remitir a la Jefatura de Policía a los efectos de que se sirva disponer la Ampliación del presente Procedimiento a los fines de que se incorpore los recaudos antes mencionados” (fs. 110 a 111, de los A.A.). El 23 de noviembre de 2021 la Jefatura de Policía de Montevideo dispuso la ampliación del sumario dispuesto a tales fines, por el término de 30 días (fs. 117 vto. a 118, de los A.A.). El 27 de diciembre de 2021 se elaboró un nuevo informe circunstanciado (fs. 130 vto. a 131 vto., de los A.A.) del cual se le otorgó vista al sumariado con fecha 20 de enero de 2022 (fs. 133, de los A.A.), no evacuándola. El 10 de febrero de 2022 se emitió un informe letrado por parte de la Asesoría Letrada de la Jefatura de Policía de Montevideo en el que se concluye que se irá por la confirmatoria del informe del instructor sumariante, estableciendo la gravedad de la fal ta muy grave,, y en especial que se trata de la vulneración de una prohibición expresa del consumo de sustancias ilícitas para los funcionarios policiales, lo que hace se sugiera la cesantía del funcionario en cuestión y su desvinculación por la causal de ineptitud superviniente en el ejercicio del cargo, articulo 22 literal A del Decreto 1/16. (fs. 136 vto. a 137 vto., de los A.A.). Con fecha 15 de febrero de 2022 se otorgó vista al interesado (fs. 140 vto., de los A.A.), la cual fue evacuada mediante un nuevo escrito de descargos (fs. 142 a 142 vto., de los A.A.). El 15 de marzo de 2022 volvió a expedirse la Asesoría Letrada de la Jefatura de Policía de Montevideo, aconsejando desestimar los descargos (fs. 144 vto. a 145 vto., de los A.A.). El 1° de abril de 2022 el Jefe de Policía de Montevideo elevó las actuaciones al Ministerio del Interior considerando que correspondía disponer la cesantía del sumariado (fs. 147, de los A.A.). El 17 de agosto de 2022 dictaminó el Sector Disciplinario del Departamento de Asesoría Jurídica aconsejando la medida de destitución, previo a recabar la opinión de la ONSC (fs. 150 a 151 vto., de los A.A.). El 19 de setiembre de 2022, el Ministro del Interior remitió las actuaciones a la ONSC (fs. 155, de los A.A.). El 16 de febrero de 2023, la Comisión Nacional del Servicio Civil dictó la Resolución No. 41/2023, pronunciándose por acompañar la cesantía del sumariado (fs. 163 vto. a 164, de los A.A.). Finalmente se dictó la Resolución de fecha 21 de abril de 2023, que se procesa en autos (fs. 170 vta. a 173 de los A.A.). IV) Habiendo analizado los hechos acontecidos, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. El Tribunal entiende que es de recibo el agravio planteado por el actor respecto a la excesiva e ilegítima duración del procedimiento disciplinario correspondiendo anular el acto procesado por ese motivo. Del análisis de los antecedentes administrativos relevados, surge acreditado que el procedimiento insumió un período de 4 años, 3 meses y 19 días. En tal sentido, el sumario fue dispuesto por Resolución de fecha 2 de enero de 2019 (fs. 5 vto. y 6 de los A.A.), habiendo finalizado con el dictado de la volición de fecha 21 de abril de 2023 (fs. 170 vto. a 173 vto. de los A.A.). Sin perjuicio de ello y de la validez de las actuaciones realizadas, cabe consignar que parte del procedimiento de marras, se instruyó durante todo el período que insumió la pandemia ocasionada por el Covid 19 en el país, por lo que corresponde invocar la Ley No. 19.883 cuyo artículo primero declaró suspendidos, a partir del 13 de marzo de 2020, el cómputo de los plazos legales y reglamentarios de los procedi mientos administrativos disciplinarios, desde el 13 de marzo de 2020, hasta el cese de la emergencia sanitaria nacional declarada por el Decreto No. 106/2022 de 5 de abril de 2022; lo que tampoco exime de responsabilidad respecto a la duración total del procedimiento. Ahora bien, en el caso nada justifica las dilaciones en el trámite realizadas por la Administración y las que por su parte no pueden endilgarse al actor. Es de verse que, entre otras, existieron paralizaciones en el expediente sin Asesoría Letrada y habiéndose dispuesto otorgar vista al actor (fs. 88 de los A.A.) se dispuso el pasaje del mismo a esos efectos el día 26 de febrero de 2020 (fs. 89 vto. de los A.A.), surgiendo un nuevo movimiento a esos efectos el 14 de setiembre de 2020 lo que insumió casi 8 meses de demora en una simple notificación de tal actuación (fs. 95 de los A.A.). A ello se agrega la demora de 6 meses en expedirse el Sector Disciplinario de la Asesoría Jurídica del Ministerio del Interior, al haberse requerido su opinión con fecha 19 de enero de 2021 (fs. 105 de los A.A.), y emitirse el Dictamen No. 915/2021 con fecha 12 de julio de 2021 por parte de aquella repartición (fs. 110 y 111 de los A.A.). Asimismo, no se vislumbra que la cuestión ventilada en sede administrativa haya requerido una complejidad extrema, ni la conducta desplegada por el actor puede calificarse de oclusionista, más allá de su legitimo ejercicio del derecho de defensa. En relación a dicho agravio, el Tribunal ha indicado que “la duración razonable del proceso no constituye una cuestión de calendario, sino que, más bien, debe centrase en un examen cuidadoso de las circunstancias propias de cada caso, circunstancias cuya apreciación pueden ser diversas o heterogéneas para otros asuntos. Precisamente, del estudio de todas las circunstancias en conjunto es que se obtiene la razonabilidad del plazo que sirve de apoyo para la evaluación de las condiciones de jure y de facto que convergen en la posible y eventual violación del derecho a un pr oceso en un término razonable” (Cfme. Sentencias No. 307/2019, 63/2019, 239/2021, 168/2025). En el mismo sentido, la Corporación ha analizado en reiteradas oportunidades que la vulneración del principio que nos ocupa es respaldada por un desarrollado sistema normativo de fuente nacional como internacional que ha dado lugar a una sólida jurisprudencia sobre el tema, y que permite incluir la duración razonable del procedimiento administrativo como parte del derecho humano al debido proceso. En tal sentido se expresó en Sentencia No . 308/2023 que “A nivel nacional el mismo está dado en primer término por los art. 66 y arts. 72 y 332 de la Constitución, lo que debe complementarse con el artículo 78 de la Ley No. 19.121 de 20 de agosto de 2013, y en el nivel reglamentario pro el Decreto 500/991 de 27 de setiembre de 1991 en los artículos 2 (literal i) y 5. En cuanto a las normas de rango internacional puede mencionarse el art. 14.3.C) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (ratificado por la Ley No. 13.751 de 11 de julio de 1969), el art. XXV de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, en su artículo XXV, art. 7 inc. 5 de la Convención Americana de Derecho Humanos (Pacto San José de Costa Rica, ratificado por Ley No. 15.737 de 22 de marzo de 1985). La jurisprudencia de este Tribunal ha buscado sintetizar desde Sentencia No. 507/2014 (a la que cabe remitirse por completo) en consideración de las normas citadas, desarrollos doctrinarios, aportes jurisprudenciales nacionales, y fallos de rango supranac ional, una organización de pautas a fin de examinar la secuencia procedimental administrativa, en los casos donde su dación excesiva constituye parte del objeto litigioso (…)”. La Corporación ha expresado que “Para determinar si se ha vulnerado el principio de duración razonable de los procedimientos debe apuntarse a un examen de variables, tales como: a) la complejidad del asunto; b) la actitud que los interesados y la Administración hayan tenido ante el procedimiento; y c) lo que ponen en juego los primeros. Así lo ha advertido la Corporación, citando - entre otros - al procesalista argentino Morello, quien al comentar jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que analizó la duración razonable de los procedimientos (en el caso “Zimmermann y Stei ner”, sentencia del 13 de julio de 1983), consideró que había que tener en cuenta las circunstancias concurrentes del caso concreto, especialmente: a) la complejidad del litigio; b) la conducta de los demandantes y de las autoridades competentes; y c) lo q ue arriesgan o ponen en juego los primeros (Cf. Augusto Mario Morello, “El proceso justo”, Lexis -Nexis. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2005, págs. 421 -422) ( Sentencia Nº 831/2012, 507/2014 y 325/2020, entre otras). En similar sentido, invocando a la doctrin a vernácula, el Colegiado ha expresado: “Debe entonces procederse a un análisis global del procedimiento y atender especialmente a la complejidad del asunto, al comportamiento procesal del inculpado y a la conducta de las autoridades en la conducción del li tigio (DELPIAZZO ANTON, Gabriel. Tutela jurisdiccional efectiva frente a la Administración, Montevideo, UM, 2009, pág. 86-87; OCHS, Daniel. La acción de amparo, 2a. Ed. Montevideo, FCU, 2013, p. 180).” (Sentencias Nº 632/2017 y 133/2018, entre otras) (la negrilla no está en el original). Bajo el empleo de estos criterios, resulta claro que la extensa duración del procedimiento incoado al accionante no encuentra justificante alguna.” (Cfme. Sentencia No. 15/2025). En conclusión, del contraste de lo referido anteriormente con los antecedentes relevantes que hacen a la presente litis, determina concluir en que el agravio debe ser de recibo, ya que no se vislumbra se tratara de un asunto que revistiera una complejidad tal que justificara la demora, habiendo una participación del interesado que lejos de presentar obstáculos al trámite, en todo momento propició su avance, razón por la cual la vulneración reseñada inficiona de nulidad todo lo actuado. En virtud de ello, no corresponde ingresar al análisis de los restantes agravios incoados. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de nov iembre de 2023; art. 371 de Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).