Sentencia Definitiva N° 42/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de febrero de 2026 No. 42 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES . Acción de Nulidad” (Ficha No. 468/2024). RESULTANDO : I) Surge de fs. 54 que el 26 de julio de 2024 la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución N.º 23/05562 de fecha 28 de julio de 2023, dictada por el Intendente de Canelones, que adjudicó la Licitación Pública Nº 2022-3 para la contratación del diseño y construcción de 59 viviendas para beneficiarios de re alojos en la ciudad de Santa Lucía a BB (fs. 3851 y 3852 A.A. Pieza 16). Señaló que la Comisión Asesora de Adjudicaciones (CAA) por informe final de fecha 9/2/2023 (Acta N.º 4) asignó a AA 76,35 puntos sobre la competidora BB que obtuvo 74,56 puntos. Dicho informe se puso de manifiesto, presentando observaciones la empresa BB respecto a la evaluación del plazo de ejecución de la obra dado que se habría tomado en cuenta el “plazo de oficina” en lugar del “plazo mejor”, manteniendo la CAA los puntajes anteriores (Acta N.º 5). A continuación, recayó informe de la asesoría jurídica, discrepando con los informes de la Comisión de Adjudicaciones sobre la valoración del punto 5 Plazo de Obra, solicitando la Secretaría General de la Intendencia a la CAA elaborar un nuevo cuadro comparativo; y por informe final de la CAA (Acta N.º 6), se asignó a BB 74,56 puntos y a AA 69,37 puntos, restándole puntos del ítem 5 plazo de obra. Agregó que no se le dio vista del último informe, recayendo el acto de adjudicación de la obra a BB, el que fue observado por el Tribunal de Cuentas de la República, entre otras razones por no otorgar nueva vista conforme lo previsto por el artículo 67 del TOCAF. Detalló la fórmula del pliego establecida en el art. 15.2.1, y su posterior modificación, por el cual la Administración sustituyó la operación matemática de multiplicación por la de división. Afirmó la existencia de arbitrariedad de la adjudicación, en tanto el cambio de la fórmula matemática importó un cambio sustancial que afectó la igualdad de los oferentes y la inalterabilidad del pliego. Postuló que se vulneró el pliego, al modificar las fórmulas de este sin motivo ni fundamentación alguna. Agregó que, no era cierto lo postulado por el Considerando I) de la enjuiciada al afirmar que hubo un error “material en el pliego” y el mismo fue “subsanado”, en virtud que hubo un claro apartamiento a las normas del pliego al que la demandada estaba obligada a sujetarse. Adujo que la Administración incurrió en una grave afectación a las reglas del juego, y ensayó una motivación inexacta a posteriori de la adjudicación, la que, citando jurisprudencia del Cuerpo, entendió no ser admisible al ser posterior al acto. Concluyó que la Comuna elaboró un pliego de condiciones que luego cambió en forma antojadiza, sin fundamentarlo y dejando fuera de la adjudicación a la mejor oferta. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) A fs. 65, el 12 de setiembre de 2024 , el representante de la demandada contestó la demanda incoada. Reseñó los antecedentes del dictado del acto enjuiciado, y afirmó que el art. 3.3 del pliego particular de condiciones dispuso un plazo máximo de obras de 450 días calendario y que el art. 15.2.1 estableció la formula de cálculo para la asignación de puntajes a cada oferente según el plazo de obra propuesto. Señaló que los informes de la Comisión Evaluadora Especial constituyen actos preparatorios, que no producen efectos jurídicos ni otorgan derechos a los oferentes, ni poseen carácter vinculante. Citó jurisprudencia del Cuerpo, y adujo que, la falta de vista previa de los puntajes de los oferentes adecuados al pliego, constituye un defecto de forma que no genera perjuicios a ningún oferente. Recordó que el art. 67 del TOCAF establece una sola instancia de vista a través de la puesta de manifiesto del expediente por el plazo de 5 días. Concluyó que la enjuiciada fue dictada en forma legítima, sin afectar los principios de la contratación estatal. En definitiva, solicitó la confirmación del acto atacado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 70), las partes no produjeron prueba alguna. IV) Alegaron las partes en el plazo común: la actora a fs. 75 y ss., y la demandada a fs. 80 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 126/2025 , por el que aconsejó anular el acto administrativo en cuestión (fs. 85 a 87). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto Ley 15.524, Leyes 15.869, 20.010 y 20.212 en tanto este proceso se promovió el 26.7.2024 contra un acto administrativo notificado al hoy accionante el 6.12.2023. II) Control formal del accionamiento. En autos, se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad (artículos 4 y 9 de la Ley Nº 15.869). En efecto, se procesa la nulidad de la Resolución N.º 23/05562 de fecha 28 de julio de 2023, dictada por el Intendente de Canelones, que adjudicó la Licitación Pública Nº 2022-3 para la contratación del diseño y construcción de 59 viviendas para beneficiarios de re alojos en la ciudad de Santa Lucía a BB (fs. 3851 y 3852 A.A. Pieza 16). Contra dicho acto, notificado a la actora el 6 de diciembre de 2023 (fs. 3936 A.A.) interpuso en tiempo y forma (el día 13 de los mismos mes y año) recurso de reposición (fs. 3952 A.A. Pieza 16 ). Por Resolución N.º 24/03331 de fecha 13 de mayo de 2024, el Intendente de Canelones no hizo lugar al recurso interpuesto (fs. 3988 A.A. Pieza 16), la que fue notificada el 31 de mayo del mismo año (fs. 3991 A.A). Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 26 de julio de 2024 - nota de cargo a fs. 62). III) Los fundamentos del Tribunal que sostienen la decisión. En cuanto al fondo del asunto, e l Tribunal por unanimidad de sus integrantes, coincidiendo con el pronunciamiento de la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. IV) Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que, con fecha 13 de junio de 2022 , se efectuó la publicación e invitaciones del llamado a la Licitación Pública N.º 2/2022 por parte de la Intendencia de Canelones (fs. 3485 y ss, A.A. Pieza 14), cuyo objeto consistió en la “ Construcción de 59 Viviendas en la Localidad de Santa Lucía”, adjuntando su Pliego (fs. 3354 a 3484 A.A. Pieza 14). El 9 de agosto de 2022 se realizó la apertura de las ofertas, presentándose AA, CC, DD, BB, EE, FF, GG, HH integrado por II y JJ, y KK (fs. 3701 y 3703 A.A. Pieza 15). Con fecha 9 de febrero de 2023 por Acta N.º 4 se expidió la Comisión Evaluadora, analizó las diversas propuestas y respecto al Estudio de Plazos de Obras consignó “ Se deja constancia de que a aquellas empresas que proponen menor tiempo que lo propuesto por pliego no se les otorga mejor puntaje. Se aclara que estos coeficientes surgen de la aplicación de la formula estipulada en pliego. Se deja constancia que se verifica error en el mismo siendo la ecuación PUNTAJE DE CADA OFERTENTE (15*COEF) DEBIENDO SER PUNTAJE DE CADA OFERENTE (15/COEF)” (fs. 3751 A.A.) y detalló la puntuación de las ofertas, obteniendo AA 76,35 puntos, seguida de BB con 74,56 puntos (fs. 3744 a 3756 Pieza 15 A.A.). Se otorgó vista a los oferentes (fs. 3785 y 3786 Pieza 16 A.A.), la que fue evacuada por BB en los términos de fs. 3787 a 3798 cuestionando la ponderación del plazo de ejecución. Con fecha 21 de marzo de 2023 por Acta N.º 5 la Comisión Evaluadora, refrendó lo informado oportunamente (fs. 3826 a 3828 Pieza 16 A.A.). Por Informe de la Asesoría Técnica, a cargo de la Dra. LL, de fecha 23 de marzo de 2023, no se compartió el informe de la Comisión Asesora, manifestó que el pliego estableció dos plazos uno de admisibilidad, menos de 450, y además el plazo de ejecución que se utiliza como criterio de puntuación, analizó el art. 15.2.1 y adujo que la administración no debería apartarse del mismo a la hora de evaluar las propuestas presentadas (fs. 3830 a 3833 Pieza 16 A.A.). Se solicitó la opinión de la Comisión Asesora de Adjudicaciones (fs. 3834 Pieza 16 A.A.). Con fecha 9 de junio de 2023 la Comisión Asesora de Adjudicaciones expresó que “(…) comparte en un todo lo informado por la Asesora Técnica Dra. LL, entendiendo que no se cumplió con lo establecido en el PCP respecto a la forma de puntuar el factor de “plazo de ejecución ” (fs. 3835 de A.A.) Por Informe Final de fecha 3 de julio de 2023 Acta N.º 6, la Comisión Evaluadora procedió a agregar un cuadro comparativo con los puntajes asignados a cada uno de los factores de evaluación y re adecuó el puntaje final con la puntuación de las ofertas, obteniendo BB con 74,56 puntos y AA 69,37 puntos (fs. 3840 a 3842 Pieza 16 A.A.) Finalmente, recayó el acto de adjudicación que se procesa (fs. 3851 y 3852 A.A.). V) En cuanto al fondo del asunto, la accionante se agravió por no otorgarle vista previa del informe de la Comisión Evaluadora que modificó la puntuación obtenida anteriormente. A juicio de la Corporación, le asiste razón. V.I) Conforme se detalló en el considerando dedicado a los antecedentes administrativos, la Comisión Evaluadora, con fecha 9 de febrero de 2023 por Acta N.º 4 puntuó a AA con 76,35 puntos, y a BB con 74,56 puntos (fs. 3744 a 3756 Pieza 15 A.A.). Se otorgó vista a los oferentes al amparo del art. 67 del TOCAF (fs. 3785 y 3786 Pieza 16 A.A.), la que fue evacuada por BB cuestionando la ponderación del plazo de ejecución, y tras las distintas actuaciones reseñadas supra, se modificó la puntuación obtenida originalmente por las oferentes, expidiéndose nuevamente la Comisión Evaluadora con fecha 3 de julio de 2023 readecuando el puntaje final con la puntuación de las ofertas, obteniendo BB con 74,56 puntos y AA 69,37 puntos (fs. 3840 a 3842 Pieza 16 A.A.). Ello implicó un cambio de criterio de la interpretación del pliego de condiciones, particularmente del alcance de la clausula 15.2.1, glosada a fs. 3373 de los antecedentes, con la consecuencia de modificar el orden de puntuación final y claramente perjudicial para la accionante, por lo que procedía conferir nueva vista a efectos que formulara las consideraciones que entendiera pertinentes. Al respecto, cabe recordar que el Tribunal ha expresado en anteriores pronunciamientos que el otorgamiento de segundas o terceras vistas no es preceptivo, pero que sí lo es cuando existen elementos nuevos en los que se funda la decisión administrativa per judicial al derecho o interés del administrado ( Sentencias Nos. 666/2014, 685/2014, 170/2015, 153/2016, 377/2017, 385/2017 y 605/2019, 469/2022, entre otras). En el caso, de ningún modo puede entenderse que el solo conferimiento de la vista a los oferentes, del informe de fecha 9 de febrero de 2023, Acta N.º 4 de la Comisión Evaluadora (fs. 3785 y 3786 Pieza 16 A.A.), agotaba las garantías del debido procedimiento, cuando ostensiblemente mutó luego su criterio y la puntuación anterior. Tal extremo fue recogido por la Resolución N.º 2820/2023 del Tribunal de Cuentas de la República de fecha 18 de octubre de 2023, que, al observar el gasto de la licitación de marras, en su Considerando 6) afirmó: “que, si bien confirió vista de la propuesta inicial de adjudicación, una vez que la Comisión Asesora de Adjudicaciones modificó la propuesta de adjudicación a favor de otro oferente, debió dar nueva vista conforme lo previsto en el artículo 67 del TOCAF.” (fs. 3909 a 3914 Pieza 16 A.A.). En ese sentido, sostuvo el Cuerpo en la Sentencia N.º 668/2014 que: “Si se cambian los fundamentos o cuando existen elementos nuevos en los que se funda una propuesta, hay que dar una nueva oportunidad de defensa so pena de dejar al administrado en indefensión. De otro modo sería imposible asegurar el derecho de defensa. No es posible pedir a los interesados que se defiendan ad eventum, sobre cuestiones que la Administración no ha puesto de manifiesto al formular la imputación de la que se defienden.- La oportunidad de efectuar descargos, tiene que preexistir al dictado de un acto que pudiere irrogar un perjuicio a los administrados, es un derecho de rango constitucional tal como lo establece la más prestigiosa doctrina (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “El derecho a defenderse en vía administrativa y la eficacia y la eficiencia de la administración”, Anuario de Derecho Administrativo, T. XIII, p. 54; GORDILLO, AGUSTIN: “Tratado de Derecho Administrativo. Parte general T. 2, XVII, 36, Edit. Macchi López, Bs. Aires) y la Jurisprudencia firme del Tribunal de lo Contencioso Administrativo”. V.II) Ahora bien, la demandada en su defensa postuló que no correspondía otorgar la vista previa una vez que los puntajes de los oferentes fueron adecuados a lo establecido en el Pliego Particular de Condiciones, siendo un defecto de forma que no genera perjuicios a los oferentes, quienes podrían plantear sus discrepancias a través de los correspondientes recursos administrativos (numeral 7 a fs. 67 infolios). Y la Administración brindando un argumento novedoso para fundamentar el cambio de postura, lo hizo al resolver los recursos movilizados por la actora (fs. 3988 A.A.), lo que implicó una motivación posterior, inidónea para validar el acto. Sobre el punto, e n la reciente Sentencia N.º 27/2025 la Corporación entendió: “Tal como lo ha sostenido sistemáticamente la Corporación afiliándose a la tesis de MARIENHOFF, la motivación puede darse en el momento de la formación de la voluntad de la Administración, o en el momento de la expresión, cuando en el propio acto se expresa la motivación en cuestión. Es decir, puede ser concomitante o contemporánea con la "expresión" de dicha voluntad o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de "formación de la voluntad administrativa". “Pero no es admisible la motivación "sucesiva" a "posteriori" porque la misma traslada el problema del "saneamiento" del acto administrativo, por cuanto un acto que debiendo ser motivado no lo es, resulta un acto viciado" (Cfr. MARIENHOFF, Miguel "Tratado de Derecho Administrativo" T. II, ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, pp. 330 y 331). (Cfr. Sentencias Nos. 517/2023, 499/2023, 959/2023, 817/2022, 197/2022, 103/2022, entre otras). En el mismo sentido ROTONDO expresa que: “Puede ser escueta, en tanto reúna los caracteres de “idónea y suficiente” (…); también expresarse simultáneamente con el acto o ser anterior a él, pero nunca posterior porque se trasladaría el problema al saneamien to del acto. (…).” (ROTONDO TORNARÍA, Felipe; “Manual de Derecho Administrativo”, 7ª Edición, agosto de 2009, págs. 329-330)”. En definitiva, el actor quedó en situación de indefensión, puesto que se violentó el principio de debido procedimiento administrativo y de defensa, razón por la cual corresponde amparar la pretensión por razones estrictamente formales. El acogimiento del agravio formal planteado por la demandante impide a la Corporación ingresar al análisis sustancial de la controversia - restantes agravios - a efectos de no incurrir en prejuzgamiento (vide: Sentencias Nos. 787/2011, 172/2010 , 951/2000 y 12/1996, entre muchas otras) porque, va de suyo que, anulado el acto administrativo por un vicio adjetivo, la Administración tiene el poder -deber de recomponer la faz administrativa, dictando eventualmente un nuevo acto, pasible de recurrencia y contralor jurisdiccional ante este Tribunal. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de nov iembre de 2023; art. 371 de Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).