Sentencia Definitiva N° 31/2026

Montevideo, 24 de febrero de 2026 SENTENCIA Nº31/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CON INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN . ACCIÓN DE NULIDAD .” – Ficha Nº263/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 6 de mayo de 2025, compareció en autos la Sra. AA, impetrando acción de nulidad respecto de las Resoluciones N°6 y 7 dictadas por el Directorio del Instituto Nacional de Colonización (INC), en Sesión de fecha 24 de setiembre de 2024, mediante las cuales se dispuso la instrucción de un sumario y la designación como instructoras sumariantes a las Dras. BB y CC. 2) En su demanda, la parte actora indica que los actos administrativos encausados le fueron notificados el día 23 de octubre de 2024, interponiendo contra éstos, recurso de revocación, con fecha 4 de noviembre de 2024. Manifiesta que el acto conclusivo de la vía administrativa fue la Resolución de Directorio N°2, de fecha 17 de diciembre de 2024, que le fuera notificada el día 26 de diciembre, mediante la cual se desestimó la recurrencia. Concluye que el presente accionamiento fue iniciado en tiempo útil. 3) Indica que, concluida la instrucción de la investigación administrativa dispuesta a fin de determinar o comprobar la existencia de actos o hechos irregulares o ilícitos en el procedimiento de contratación de dos abogadas , “…las Instructoras precisan que se registraron irregularidades que obedecían a la falta de procedimientos y rigurosidad en los controles…”, por lo cual se le imputa responsabilidad “ por falta de supervisión y de instrumentación de los procedimientos.” (fs. 46 y 46 vto.). Expresa que los ac tos impugnados son ilegítimos, por vulnerar reglas de derecho. Concretamente, aduce “Motivos falsos”, y sostiene que “de la investigación administrativa no surge cuál fue concretamente el deber funcional que se me imputa, por lo que no procede disponerme sumario administrativo.” (fs. 49 y 51). 4) Asimismo, señala que el procedimiento disciplinario debe efectuarse por los funcionarios del organismo que lo dispone, invocando la ilegitimidad de la Resolución N°7 de 24/09/2024, que designa como instructoras sumariantes a dos funcionarias ajenas al mismo, pertenecientes a UTE (fs. 53). En definitiva, entiende que las resoluciones cuya anulación impetra, son ilegítimas, solicitando, consecuentemente, su anulación. 5) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede y subsanadas las observaciones realizadas, por Decreto Nº486/2025 se confirió el correspondiente traslado a la contraria, quien lo evacuó con fecha 11 de junio de 2025, bregando por la confirmación de los actos administrativos impugnados y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 72 y ss.). 6) En su contestación de demanda, la Administración afirma que de la instrucción realizada surgen múltiples irregularidades vinculadas a la falta de control ante las diferentes etapas del concurso, así como la ausencia de procedimientos en la forma de contratación llevada adelante. Indica que “…se aprecia una clara omisión por parte de la Administración de Recursos respecto de su subordinado. La contraria fue omisa en su deber de contralo r de las unidades que tiene a su cargo. Efectivamente, con o sin intención, existieron ciertas deficiencias y omisiones de contralor que condujeron al desenlace señalado, máxime teniendo presente -como fuere reconocido - que el INC no tenía experiencia en este tipo de contrataciones de personal, razón que exigía la mayor colaboración, contralor y diligencia por parte de las oficinas intervinientes.” (fs. 77). 7) Adicionalmente, sostiene que el acto administrativo que dispuso la instrucción de un sumario, se encuentra debidamente motivado y que ello emerge del propio acto y de los antecedentes administrativos (fs. 79). Por su parte, con relación a la designación d e las dos instructoras sumariantes (funcionarias ajenas al organismo), manifiesta que “el motivo por el cual el Directorio del INC decidió proceder en esa forma radica -en parte- en que dos de las tres abogadas que trabajan en la División Jurídica del IN C en ese momento… se encontraban inhibidas de actuar por estar comprendidas en la investigación como integrantes del tribunal del concurso. Así, la forma más objetiva, transparente y garantista consistía -a entender de la superioridad- en designar funciona rios idóneos ajenos al proceso y al Ente”. (fs. 80). Finalmente, concluye que no son de recibo los argumentos expuestos por la actora, solicitando, en definitiva, se rechace la pretensión anulatoria incoada. 8) Mediante Decreto N°964/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 del CCA, habiendo éstas comparecido oportunamente a ofrecerla (fs. 94 y ss. y 347 y ss.). En tanto, conferido el correspondiente plazo por Decreto Nº1210/2025, ninguna de las partes compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc. , por lo que, por Decreto Nº 1755/2025, se fijó el objeto del proceso, la prueba y se pronunció la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 9) Por Decreto Nº2043/2025, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 10 de noviembre. Finalmente, mediante Decreto Nº2406/2025, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación (arts. 33 y 171 del CCA). En efecto, con fecha 4 de diciembre de 2025, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y confirmará el acto administrativo accionado , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria ” (Tarigo, E. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición d e todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya config urado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 48, 55, 56, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de los dichos de la s partes y de fs. 3 y ss., de estas actuaciones, que la parte actora fue notificada de los actos administrativos encausados el día 23 de octubre de 2024, interponiendo contra éstos, recurso de revocación, con fecha 4 de noviembre de 2024. El acto conclusivo de la vía administrativa fue la Resolución de Directorio N°2 de fecha 17 de diciembre de 2024, que le fuera notificada el día 26 de diciembre, mediante la cual se desestimó la recurrencia. La demanda anulatoria fue presentada el día 6 de mayo de 2025, de forma tempestiva (fs. 45). Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de esta litis se ubica en determinar la legitimidad o ilegitimidad de los actos que dispusieron el inicio de sumario a su respecto y designaron como instructoras sumariales, a las Dras. BB y CC (Subgerente de Asuntos Laborales y Disciplinarios de UTE y Especialista Sumariante I de UTE, respectivamente). En este sentido, tal como ha sido sostenido en Sentencias Nº153/2025, 152/2025, entre otras, esta Sede tiene postura tomada con relación a que los actos que disponen la instrucción del sumario son procesables ante esta jurisdicción, amén de que la parte de mandada, en la especie, no cuestionó tal extremo. Por su parte, con relación a la designación de las instructoras sumariantes, en tanto se trata de quienes instruirían el sumario de la parte actora y ésta esgrime agravios relativos a tal aspecto, se entiende ajustado a Derecho ingresar también en su análisis, sin perjuicio de que se valorará a continuación si se ha acreditado ostentar un agravio real al respecto. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, la Sede, por Decreto Nº1755/2025 fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de las Resoluciones Nº6 y 7 dictadas en la sesión de fecha 24 de setiembre de 2024 por el Directorio del Instituto Nacional de Colonización (INC), mediante las cuales se dispuso la instrucción de un sumario y designar como instructoras sumariantes a las Dras. BB y CC; o si, por el contrario, corresponde confirmar los actos administrativos referidos, por haber sido éstos dictados en apego a la regla de Derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) la Resolución Nº6 se basa en motivos falsos; (ii) existe explicitación de los hechos que se le imputan a la actora, es decir, si la motivación se encuentra viciada; (iii) existen irregularidades procedimentales en el marco de la investigación administrativa tramitada y (iv) las funcionarias designadas por Res olución Nº7 carecen de competencia para tramitar el sumario”. Por su parte, el objeto de la prueba fue fijado en: “acreditar los extremos delimitados previamente en los puntos (i), (ii), (iii) y (iv)”. Asimismo, con relación a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió: “Con respecto a la prueba documental, se tienen por agregados los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en 381, 205 y 51 fs., en soporte electrónico y la que obra de fs. 97 a 346, propuesta en la etapa de prueba. Asimismo, admítese y agrégase la correspondiente a la parte actora obrante de fs. 3 a 40 y 54 a 65 en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA. Respecto a la prueba en poder del adversario, intímase a la parte demandada con plazo de 10 días, en los términos solic itados por la parte actora a fs. 94 y 94 vto., cometiéndose tal diligencia a la Sra. Alguacil. Cabe aclarar que las resultancias de autos no constituyen un medio de prueba en sí mismo, sino, más bien, el resultado de la valoración de la restante prueba producida y diligenciada en autos, que se hará en oportunidad del dictado de la sentencia definitiva”. 4) Hechos admitidos y no controvertidos De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles, no fueron controvertidas por la contraria, ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada al respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto exp resa como tácita…” (Tarigo, E. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (Viera, L. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Tal como puede apreciarse los libelos iniciales de las partes, los únicos extremos fácticos sobre los que se erige la valoración que debe hacer la Sede y por ende, lo que cabe dilucidar es si: la Administración identificó correctamente los hechos ilícitos o irregulares y la presunta responsabilidad de la actora en ellos y en definitiva, si el análisis realizado en la investigación administrativa, es suficiente para disponer el inicio de sumario contra la actora. Asimismo, se cuestionó la designación de las instructoras de la investigación administrativa. Lo anterior implica que no es eje de discusión ninguna cuestión que apunte a la determinación final de la responsabilidad y las sanciones que pudiesen eventualmente recaer sobre la actora en el marco del sumario ni, tampoco, cualquier aspecto vinculado a tal procedimiento disciplinario en tanto se trat a de cuestiones posteriores al acto administrativo encausado que refiere únicamente al inicio del mismo y a la designación de las instructoras sumariantes. En este sentido, tampoco corresponde que la Sede se pronuncie sobre aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora como causales de nulidad en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manua l de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Lo anterior es sin perjuicio de la aplicación del principio “iura novit curia” para los casos en que las partes sin mencionar el vicio o la causal de nulidad de forma expresa, lo haya descripto en sus comparecencias. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y el análisis jurídico del caso. 5) Valoración probatoria y análisis jurídico 5.1. Sobre la alegada falsedad de los motivos de la Resolución Nº6 En primer lugar, cabe puntualizar que la explicación de la actora respecto a este agravio resulta un tanto confusa, en la medida en que por un lado refiere a la motivación y por otro, a los motivos. Así, comienza, a fs. 49, refiriendo a los caracteres que debe contener la motivación de un acto administrativo para ser legítima (precisa, concreta, clara, suficiente, etc.,), para luego, indicar que los motivos de los actos deben ser reales y verdaderos. La motivación es la explicitación de los motivos en el acto, teniéndose presente, como ha dicho esta Sede: “(…) se comparte la histórica postura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en cuanto a que la explicitación de los motivos puede surgir de cualquiera de los momentos de formación del acto administrativo, es decir, antes de dictado o inmersa en el mismo. Véase, a vía de ejemplo, lo dicho sobre este punto en Sentencias Nº323/2025, 404/2024, entre muchas otras. En el primer supuesto, debe haberse conferido al administrado la posibilidad de acceder a las actuaciones, ya que lo contrario sería como admitir una motivación póstuma o ex post facto, puesto que la motivación es relevante porque aleja a la Administración de la arbitrariedad, pero, además, porque es la base fundamental del ejercicio de una debida defensa…” (Sentencia Nº185/2025). Los motivos, por su parte, son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de comp etencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos ” (RUOCCO, Graciela y DELPPIAZO, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41). Pues bien, en puridad, lo que la parte actora alega es que en la Resolución Nº6 se indica que la falta que se le imputa surge de las resultancias de la investigación administrativa (falta de controles y supervisión), pero no se explicita en momento alguno cuál es el acto o hecho que no supervisó y que sería causante del daño que sufrió el organismo: “El informe de la instrucción señala que: “surgen probadas múltiples irregularidades vinculadas a la falta de control por parte del personal actuante en las dif erentes etapas y la respectiva jerarquía, así como la audiencia de procedimientos en el tipo de contratación de autos…Se determinó la responsabilidad administrativa para las funcionarias que se mencionarán ateniendo a la falta de diligencia y rigurosidad en el desempeño de las tareas desarrolladas en el proceso del llamado en cuestión: DD, Gerente Dpto., Administración de Personal… EE, Abogada de la División Jurídica… FF, Abogada de la División Jurídica, GG, Escribana… así como falta de supervisión de instrumentación de procedimientos en el caso de la funcionaria: AA, Gerente de División Administración de Recursos…De lo indicado surge que se me imputa no haber supervisado a la Gerente del Departamento de Administración de Personal, Sra. DD y la falta de instrumentación de procedimientos…No explicita, como es obligación de la Administración, cual es el hecho o acto que no supervisé…En lo que dice relación con la falta de instrumentación no surge en qué consiste la misma…no existe irregularidad” (fs. 50 y ss.). Asimismo, concluye que: “(…) de la investigación administrativa no surge cuál fue concretamente el deber funcional que se me imputa, por lo que no procede disponerme sumario administrativo. El motivo del acto administrativo que dispone un sumario finca en imputarse a un funcionario el incumplimiento de un deber funcional y en este se determina el grado de responsabilidad en que incurrió…no surge de la investigación administrativa imputación real alguna que surja probada, por lo tanto, no corresponde disponer sumario administrativo” (fs. 51). Por lo tanto, son varios aspectos del acto lo que cuestiona la actora. Uno, relacionado con los motivos falsos (en un criterio amplio) si entendemos que a ello se está queriendo hacer referencia cuando se indica que se dispuso el inicio de sumario por entender comprobadas irregularidades que en realidad no existieron, lo que conllevaría, también un error en motivos por una defectuosa o equivocada valoración de los hechos y prueba del caso realizada por la Administración en la investigación administrativa. Por su parte, también se desliza mínimamente que el fin del procedimiento sumarial no se habría respetado por la Administración (lo cual sería indicativo de desviación de poder o de desviación de procedimiento si se trata de haber elegido un procedimiento erróneo). Sin embargo, estas causales no serán objeto de análisis puesto que no ha n sido adecuadamente sustanciada s (fundadas y probadas) por la actora, razón por la cual no se incluy eron en el objeto del proceso fijado por la Sede y consentido por las partes. En segundo lugar y de la mano con lo que viene de decirse, lo que cabe entonces analizar es si, efectivamente, la Administración identificó los hechos irregulares y faltas cometidas a efectos de disponer, con tales conclusiones a la vista, un sumario respecto de la actora. Aquí, corresponde reiterar que no evaluará esta Sede si hay mérito para sancionar ni qué responsabilidad le cabe a la actora porque ello es objeto del proceso sumarial; únicamente se analizará si existieron hechos irregular es y si la actora estuvo involucrada, de alguna forma, en ellos. El grado, tipo, intensidad, etc., de la responsabilidad y la sanción que corresponda, no son objeto de este proceso anulatorio. Al respecto, deben precisarse las diferencias entre ambos procedimientos: “El procedimiento administrativo sancionatorio o sancionador o represivo, según las distintas terminologías empleadas en doctrina puede ser definido como el conjunto de trámites y formalidades seguidos por la Administración con el objeto de prevenir y, eve ntualmente, sancionar las infracciones administrativas…El procedimiento administrativo sancionador es el instrumento jurídico del que se vale la Administración para determinar si existió o no una infracción administrativa y, eventualmente, aplicar o no una sanción administrativa …En Uruguay en el ámbito de los procedimientos administrativos disciplinarios se suele distinguir la investigación administrativa y el sumario. Así en el decreto Nº 500/991, de 27 de setiembre de 1991, se establece: ‘Artículo 182. La investigación administrativa es el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la existencia de actos o hechos irregulares o ilícitos dentro del servicio o que lo afecten directamente aún siendo extraños a él, y a la individualización de los responsables. Artículo 183. El sumario administrativo es el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la responsabilidad de los funcionarios imputados de la comisión de falta administrativa (artículo 169) y a su esclarecimiento.’ Estos artículos son recogidos a la letra por los artículos 25 y 26 respectivamente, del decreto Nº 222/014, de 30 de julio de 2014. Como se percibe la diferencia entre estos dos procedimientos radica en que en el sumario hay un imputado y en la investigación administrativa aún no lo hay.” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. “El plazo razonable en el procedimiento administrativo sancionatorio”. Revista de Derecho - Universidad CLAEH. Año I. Número 1. 2022. Pp. 333 a 335). El Tribunal de lo Contencioso Administrativo en términos que se comparten, ha dicho: “Como ha destacado la Corporación en la Sentencia No. 85/2019, “Es evidente que si se quería imputar a los actores la comisión de una falta, e imponerle las sanciones disciplinarias correspondientes, debió iniciarse a su respecto un sumario administrativo , donde se respetaran todas las garantías de los funcionarios sumariados” (Sentencia Nº702/2025, resaltado agregado). Pues bien, a criterio de esta Sede de las actuaciones que obran en los A.A y en este expediente, surge con claridad los hechos que dieron mérito al inicio del sumario, las normas y deberes funcionales en juego y las faltas concretas que se le imputan a la actora, debiéndose precisar en el procedimiento sumarial el grado de responsabilidad de cada quien y las eventuales sanciones a aplicar. Veamos: La Sra. AA ocupa el cargo de Gerente de la División Administración de Recursos del INC (es decir, un cargo jerárquico dentro de tal División) , la que depende d el Área de Administración Financiera y Contable y Unidades de Apoyo. La División Administración de Recursos supervisa a los Departamentos de Contrataciones, Administración de Personal y Servicios Generales y tiene dentro de sus funciones, las de: “ planificar, organizar, dirigir, coordinar y controlar el cumplimiento de las funciones asignadas a las Unidades a su cargo a efectos de que éstas proporcionen los suministros de bienes y servicios que se les requieran y brinden los servicios administrativos de su competencia…Realizar tareas de registro, trámite, archivo de expedientes y documentos recibidos y/o emitidos, como también seguimiento de los mismos dentro del Organismo, teniendo en cuenta los plazos que se establezcan y manteniendo una base de datos actualizada” (Manual de Organización y Funciones del Instituto Nacional de Colonización publicado en su sitio web y agregado a fs. 319 y ss.). Es decir, tiene asignadas tareas que se relacionan directamente con la contratación, el suministro de bienes y servicios y el control de tales tareas, de la documentación, siempre respetando los plazos establecidos para ello. Asimismo, los cargos gerenciales, si bien, por supuesto, están subordinados a otros jerarcas, son cargos superiores con un alto nivel de responsabilidad. Ahora bien, e n el Expediente Nº2023 -70-1-000739 (A.A) se tramitó la investigación administrativa. De la Resolución Nº57 (fs. 2 y ss.) surge que el motivo de aquella fue “ esclarecer, determinar o comprobar la existencia de actos o hechos irregulares o ilícitos, por razones de forma o de fondo, ocurridos en el procedimiento y el proceso del concurso tramitado en las presentes actuaciones y a la individualización de los presuntos responsables”. En el Visto de tal Resolución se especifica que tal proceso de concurso y contratación se tramitó en el Expediente Nº2021-70-1-01945 (también agregado en los A.A). Es decir que lo que se procuró fue determinar con claridad como fueron los presuntos hechos irregulares acaecidos en tal proceso concursal (para la contratación de hasta dos abogados en régimen de arrendamiento de servicios para la División Jurídica del INC en Montevideo y Paysandú). Tal como surge de fs. 1 y ss., del Expediente Nº2021 -70-1-01945 y es refrendado en el Informe Definitivo elaborado por las Dras. BB y CC (fs. 148 y ss., del Expediente Nº2023 -70-10739), en el proceso concursal participaron varias áreas y departamentos del INC; puntualmente, el Directorio encomendó al Área Administración Financiera -Unidades Apoyo las gestiones pertinentes para la realización de aquel, la publicación del llamado fue encomendada al Departamento de Contrataciones y los pliegos elaborados entre tal Departamento, el de Personal, la Gerencia Área Financiera y la División Jurídica. Por lo tanto, lo que se pretendía es que todas esas áreas de forma coordinada y dentro de sus competencias, se encargaron de tramitar en sus diversas etapas el proceso concursal, sin perjuicio de la actuación del Tribunal de Concurso designado por Resoluci ón Nº16 de fecha 31 de agosto de 2022 . Está de más aclarar que el rol de las diferentes áreas y departamentos dentro de tal proceso se circunscribe a aquello propio de sus tareas, materia, expertise, etc., es decir, ni la División Jurídica se encargaría de temas de personal propiamente dichos ni Personal de temas de asesoramiento jurídico. Así, a vía de ejemplo, véase que a fs. 9 del Expediente Nº2021 -70-1-01945 surge que el Departamento de Contrataciones (que depende de la División Administración de Recursos de la que es Gerenta la Sra. AA) elaboró un informe respecto a cuál sería la forma de contratación y el tipo de proceso de selección. A fs. 10 actuó la actora, disponiendo únicamente el pase a la División Jurídica. A su vez, a fs. 15 la Sra. AA nuevamente dispuso el pase al Dpto. de Contrataciones para: “Realizar las publicaciones correspondientes al llamado y coordinar los plazos con el Departamento de Administración de Personal, a efectos de publicar en Uruguay Concursa… Realizada la publicación y realizada la constancia en el presente, elevar el expedie nte a Directorio para designar Tribunal…Se deja constancia que de acuerdo a lo indicado por el Area de Administración Financiera y Unidades de Apoyo, la Resolución Nº17 del Acta Nº 5583 del 22/12/21 habilita al Area a aprobar las bases que obran a fs.12…Asimismo se agrega que se mantuvo una comunicación telefónica con ONS, Uruguay Concursa donde se nos expresó que se deben hacer las publicaciones en Uruguay Concursa”. De tales actuaciones ya surge que la actora adoptó un rol de coordinación del proceso, en las áreas en las que tenía competencia para ello, indicando qué oficina debiera encargarse de las tareas y cuál era el paso a seguir, y concordantemente con ello y su rol gerencial, también debió controlar que todo ello se cumpliera (está de más decir, dentro de un plazo razonable y en apego a las bases del llamado). Para poder planificar, coordinar, controlar, etc., (como indica el Manual antes citado que es su funció n) debe contarse con planes, protocolos, procesos, formas de hacer las tareas (o como se le quiera llamar) que permitan desarrollar la función de forma prolija, ordenada, detectar omisiones, incumplimientos, etc. En este sentido, surge, a criterio de esta Sede, del Informe Definitivo elaborado por las instructoras (en el cual se relevan los hechos, la prueba de los mismos, la normativa aplicable y las eventuales responsabilidades), un racconto de lo actuado al siguiente tenor: (i) una vez redactadas, aprobadas y publicadas la bases, existieron múltiples consultas de los interesados sobre las dificultades para inscribirse al llamado, por encontrarse caída la página, razón por la cual se realizó una segunda publicación con nueva fecha de postulación (14-07-2022 al 28-07-2022), con las mismas bases de contratación ; (ii) u na vez designado el Tribunal de Concurso y realizada por éste la evaluación de méritos y antecedentes de los postulantes (por un lado, los de Montevideo y por otro, los de Paysandú), recabadas las entrevistas, por Acta Nº4 de fecha 10 de noviembre de 2022, se publicó la nómina final de postulantes aptos y puntajes finales, resultando con el primer lugar para Paysandú la Sra. HH, segundo lugar, la Sra. II y para Montevideo, las Sras. JJ y KK, respectivamente ; (iii) La Sra. II presentó una petición, solicitando ser incluida en la Lista de Montevideo, en primer lugar, dado el puntaje obtenido y por haberse postulado para ambas Sedes, ante lo cual el Tribunal de Concurso elevó el asunto al Directorio del INC a efectos de que éste resolviera, por entender que se había actuado con estricto apego a las bases del llamado ; (iv) e l Directorio, asesorado por la División Jurídica, entendió pertinente modificar el orden de prelación, quedando la Sra. II en primer lugar (Resolución Nº8 de fecha 21 de diciembre de 2022), homologándose el resultado del llamado y elevando la propuesta ante la OPP; (v) contra tal resolución interpuso recursos la Sra. JJ por haber sido desplazada al segundo lugar de la lista. Por Resolución Nº37 se resolvió contratar a las Sras. II y HH bajo la modalidad arrendamiento de obra con plazo de 30 días renovables hasta que se sustanciara la investigación administrativa. Asimismo, en tal informe se identificaron los hechos irregulares de la siguiente forma: (i) en las bases del llamado se hizo referencia a la modalidad de contratación de arrendamiento de servicios pero posteriormente y en la Resolución Nº37, se cambió a arrendamiento de obra; (ii) falta de procedimientos que permitieran a los involucrados actuar de forma ordenada, lo que derivó en que se omitiera considerar a la Sra. II tanto para el puesto de Montevideo como de Paysandú; (iii) falta de controles y omisiones en cuanto a la forma de proceder con las inscripciones del concurso, puntualmente con los sobres entregados al Tribunal de Concurso; (iv) se celebraron los contratos por un plazo diferente al establecido en las bases del llamado y varios meses después de que las abogadas ingresaran a trabajar en el INC y (v) el contrato de la Sra. HH no tiene fecha de otorgamiento (fs. 98 y ss., A.A), indicándose que: “(…) surgen probadas múltiples irregularidades vinculadas a la falta de control por parte del Personal actuante en las diferentes etapas y la respectiva jerarquía, así como la ausencia de procedimientos en el tipo de contrataciones de autos…”. Adicionalmente, en cuanto a la presunta responsabilidad administrativa, se hace expresa referencia a dos grandes tipos de irregularidades, identificándose a varios responsables (endilgándoseles falta de diligencia y rigurosidad en el desempeño de las tareas desarrolladas en el procedimiento concursal), entre ellos la actora, respecto de la cual se aclara que su falta refiere a la falta de instrumentación procesos y de supervisión. Por su parte, en el Informe de fs. 174 y ss., se analiza nuevamente la situación y lo actuado por las instructoras, concluyéndose, en lo medular, en sentido similar a ellas; respecto a la inexistencia de procedimientos de control y supervisión, se explica que: “Se comparte con las funcionarias instructoras la falta de una adecuada instrumentación de los procedimientos, la carencia de métodos claros, definidos y organizados que permita a los involucrados actuar con precisión, coherencia y eficiencia. La figura “arrendamiento de obra” está reglamentaria y presupuestalmente prevista, pero se carece del procedimiento formal y estructurado para efectivizar la contratación. Así lo declara la Gerenta de Administración de Personal “quiero agregar que este tipo de contratación no es usual que se realice no habiendo un procedimiento establecido.” (fs. 59). En las presentes actuaciones, la forma de proceder se fue definiendo cuando surgió la necesidad, con la participación de la Gerencia del Área Financiera y Unidades de Apoyo, la División Administración de Recursos (subordinada al Área), los Departamentos de Administración de Personal y Contrataciones (subordinadas a la División) y la División Jurídica (subordinada a Gerencia General). Que se identifique como involucradas en esta carencia a la División Administración de Recursos y el Departamento de Personal se entiende justificado en mérito a que es objeto de la División “Administrar los servicios de transporte, contrataciones, almacén, portería y mensajería, trámite y archivo de la documentación, el sistema de gestión de personal.” Teniendo, entre sus funciones “ Planificar, organizar, dirigir, coordinar y controlar el cumplimiento de las funciones asignadas a las Unidades a su cargo (…)” (Manual de Organización y Funciones del INC). Mientras que, el Departamento de Administración de Personal, dependiente jerárquicamente de la División, tiene entre sus funciones “asesorar sobre el reclutamiento y selección de personal” “adoptar, dentro de los límites de su competencia, o proponer cuando exceda de lo s mismos, y de acuerdo a las políticas fijada por la Superioridad, las medidas necesarias para la realización de concursos para el ingreso o promoción”. (Manual de Organiz ación y Funciones del INC)… Se comparte con las instructoras las irregularidades en los contratos otorgados al apartarse de las bases del llamado: ” (resaltado agregado). Finalmente, en cuanto a la responsabilidad de los funcionarios involucrados en el proceso concursal, se comparte parcialmente lo informado por las instructoras, agregándose que: “(…) efectivamente es clara la falta de procedimientos, falta de rigurosidad en los controles, que dieron lugar a inconsistencias, cierta desorganización, pérdida de tiempo, y errores evitables”, precisando respecto a la actora que: “ En cuanto a las funcionarias AA y DD, conforme a lo expuesto por las instructoras en el numeral 2.2 (fs. 156 a 161), compartido por la suscrita (numeral 4.2), por lo que surge de la investigación, haciendo especial referencia a las declaraciones de las propias funcionarias (fs. 44 a 46; fs. 56 a 60) se comparte la imputación de responsabilidad administrativa indicada, señalando especialmente que es deber del funcionario público desarrollar sus funciones, atribuciones y deberes administrativos con puntualidad, celeridad, economía, y eficiencia ; así como desarrollar las iniciativas que sean útiles para el mejoramiento del servicio (literales B y D del artículo 8 de la Ley Nº 19.823). Corresponde, conforme los artículos 183 y 185 del Decreto 500/991 disponer la instrucción de sumario respecto de las funcionarias DD (ex Gerenta del Departamento de Administración de Personal, hoy Gerenta del Departamento de Desarrollo Humano (c.i 4.330.228 -1) y AA, Gerenta de la División Administración de Recursos (c.i 1.689.225-9)”. No hay un único hecho individualizado cómo pretende la actora porque la omisión de controlar se produjo a lo largo de todo el procedimiento concursal, hubo múltiples instancias en que, de haber tenido un método claro y ordenado para instrumentar tales cont roles se podrían haber detectado las omisiones, errores y/o incumplimientos que llevaron a que se debiera revocar el acto, modificar la lista de prelación, que se contratara a las funcionarias por un plazo diferente al estipulado en las bases, que se advirtiera que la Sra. II se había inscripto en el concurso para ambas sedes (Montevideo y Paysandú), etc. Se reitera: por supuesto que no es imputable a ella cualquier error que no refiera a su ámbito funcional. Por ejemplo: cualquier asesoramiento de índole jurídica. Pero sí debió controlar adecuadamente (y para ello se necesita tener instrumentados procesos o protocolos de control) cómo las oficinas subordinadas a la suya ejercían sus tareas; incluso, ella misma coordinó parte de las tareas que debían realizar otras oficinas, más aún debió controlar que eso que se había “encomendado”, se cumplía de forma corr ecta. Y ello, debido a que el Directorio procuró, una actuación conjunta y coordinada de todas las áreas por tratarse de una contratación para la cual no se contaba con experiencia (fs. 77). Puede existir presunta responsabilidad también en cuanto a no habe confeccionado, de forma previa, protocolos internos o formas de trabajo que llegado el caso, permitiesen a su División actuar de forma diligente, precavida, etc. Véase que la propia actora, en sede administrativa declaró que su participación en el llamado fue : “ coordinar algunas cosas, porque era un concurso para tramitar contrato de obra, tenían que intervenir tanto Personal como Contrataciones y los dos departamentos que de la división mía, se encargaron de realizar el proceso, inscripción, etc…No tengo certeza para este llamado puntual si daba un número para los inscriptos para ambos departamentos…Da la impresión de que se e ntregó dos montones de sobres y el Tribunal asumió que uno era Paysandú y otro Montevideo ” (fs. 44 y ss., Expediente Nº2022-70-1-00739). Asimismo, la Sra. DD (mencionada por la actora a fs. 50 de su demanda) y quien se habría encargado de diversas gestiones y coordinaciones en el proceso, vinculadas, sobre todo al personal y contratación, específicamente identificó a la Sra. AA como su superior en su declaración de fs. 39, por lo que se reafirma que la actora debió controlar tales actuaciones. De hecho, así lo releva la demandada al contestar la demanda: “(…) se aprecia una clara omisión por parte de la Administración de Recursos respecto a su subordinado. La contraria fue omisa en su deber de contralor de las unidades que tiene a su cargo. Efectivamente, con o sin intención, existieron ciertas deficiencia s y omisiones de contralor que condujeron al desenlace señalado, máxime teniendo presente – como fuere reconocido- que el INC no tenía experiencia en este tipo de contrataciones de personal, raz ón que exigía la mayor colaboración, contralor y diligencia por parte de las oficinas intervinientes…La primera llegó a firmar el contrato sin resolución y creo que le pagaron, la segunda se que demoró mucho en salir la resolución y luego firmar el contrato. No recuerdo cuando ingresaron” (fs. 77). Finalmente, cabe decir que las menciones de la actora al supuesto acaecimiento de una falta de servicio no la inhiben de presunta responsabilidad. Ello sucedería, en todo caso, si en el ámbito reparatorio patrimonial se condenara al Estado en base a tal teoría y éste luego analizara si corresponde o no repetir contra algún funcionario. El Estado pudo o no haber actuado mal, tarde o de forma defectuosa, pero su actuación es ejercida mediante personas físicas (funcionarios – soportes humanos). Aquí se debe juzgar únicamente la legitimidad del inicio de sumario, esto es, pura y simplemente si existieron hechos irregularidades en los cuales la actora estuvo involucrada, será luego que se determinará el grado de responsabilidad y las sanciones. En definitiva, se entiende que existió mérito para dar inicio al sumario, encontrándose los hechos y la participación de la actora en ellos determinadas con el grado de certeza que se requiere en esta instancia y sin perjuicio de las posteriores actuaciones sumariales. 5.2. Sobre la Resolución Nº7 y la designación de las funcionarias instructoras La actora se agravia por entender que de acuerdo al Decreto Nº500/991 y 277/10 que regula los procedimientos disciplinarios del organismo, en caso de no querer o no poder disponer de funcionarios del INC para efectuar la investigación administrativa, debió realizarse un arrendamiento de obra al tenor del art. 38 del TOCAF y contar con el asesoramiento de la ONSC, mas no contratar directamente funcionarias de UTE en aplicación de un convenio que no alcanza tales labores (Convenio UTE-CONEX). No surge norma alguna que prohíba la cooperación entre los diversos organismos cuando exista una causa fundada por la cual el ente en el que ha de tramitarse la investigación no pueda llevarla a cabo con los suyos propios. Y en tal sentido, por Resolución Nº57 expresamente consigna que se procuró asegurar la imparcialidad y brindar las mayores garantías al proceso, razón por la cual se instruiría la investigación con funcionarios externos, aclarándose, además, que ello era necesario porque do s de las tres a bogadas de la División Jurídica se encontraban vinculadas a los hechos a investigar. Resulta perfectamente viable que se prefiera que la investigación sea realizada por abogados que deben tener conocimiento de la normativa que rige los procedimientos disciplinarios. Por su parte, la parte actora refiere a este agravio de forma objetiva, por así llamarlo, pero en puridad lo que debe alegar y probar es cómo ello le afecta a su esfera personal. No hay en su demanda un solo párrafo dedicado a explicar qué perjuicio le genera que se haya designado a las Dras. BB y CC para instruir la investigación. A fs. 54 menciona haber “recusado la designación” por afectarse la imparcialidad sin siquiera explicar y probar por qué existe una causal comprobada de que tal imparcialidad se haya visto lesionada. Por lo tanto, lo que viene de decirse, ella la suerte de su reclamo. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No se rá admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que el acto encausado es legítimo, por lo que no existe recomposición alguna sobre la cual pronunciarse. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno